新时期国土规划的功能定位与编制思路

■ 孟旭光/强 真/郝 庆/侯华丽/安翠娟/吴尚昆

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

新时期国土规划的功能定位与编制思路

■ 孟旭光/强 真/郝 庆/侯华丽/安翠娟/吴尚昆

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

新时期国土规划是空间规划体系最高层级规划、国土资源开发与空间布局相关规划编制的重要依据以及实现区域分工互补的重要手段。要进行长远规划、宏观部署，通过发挥国土资源的基本功能、国土的载体作用来提升国土规划的战略性、基础性和综合性；通过确定可行的规划目标与指标体系、合理的空间布局方案、建立可操作的规划实施体系来发挥国土规划的引导和约束功能。

国土规划；空间布局；优化配置

目前，国土资源部和国家发展改革委正在组织开展全国国土规划纲要的编制工作。重新审视和研讨国土规划的一些基本问题，丰富和完善国土规划的创新性思维，是提高国土规划科学性和有用性的必要理论准备。

1 国土规划必须体现时代特征

1.1 国土规划的时代背景

(1)我国已经构建了一个庞大的，且相对完备的国家规划体系。二十世纪国土规划的7项重点内容、3个核心任务（国土综合开发、生产力合理布局和生态环境综合整治）绝大部分已独立成为专项规划，且均已处于我国规划体系中的重要位置，并有相应的法律保障。据不完全统计，仅一个省（区）的省级专项规划就达到50余个。目前由于国土规划的缺位，一些重点部门的专项规划开始重视空间规划。主体功能区规划、城乡规划、区域规划等发展迅速，实质上在部分地行使国土规划的功能。空间规划“数规”并存，迫切需要在空间上进行宏观调控，积极发挥国土规划的控制、优化、协调和保障作用。

(2)我国进入了全面建设小康社会新的发展阶段。进入21世纪后，我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征：国民经济保持平稳快速发展，国家经济实力不断增强，“五化”水平不断提升，能源、交通、通信等基础设施和重点工程建设成效显著，人民生活水平不断提高等。但同时还存在生产力水平总体不高、长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变、资源环境瓶颈约束加剧、体制机制不完善等突出矛盾和问题。“科学发展观”、“五个统筹”、“和谐发展”、“绿色发展”、“民富国强”、“低碳经济”、“城乡统筹”、“区域协调”等将是21世纪我国经济社会发展的关键词，资源节约和环境友好仍然是影响国家科学发展的核心问题。新的发展阶段要求国土规划将保障国土资源安全、促进人地关系和谐、协调区域发展、改善民生、全面参与全球化等作为重中之重。

(3)我国的政治经济体制发生了较大的变化。未来影响中国国土规划的政治经济体制特征主要呈现以下变化趋势。第一，地方政府管理权限逐步扩大。中央管理经济的权限逐步下放，地方政府成为重要的利益主体，对经济活动的管理权限和调控权限逐步加强，二者需要在相互尊重的前期下，在空间上合理划分事权和财权。第二，社会主义市场经济体制逐步完善。在成熟市场经济体制国家，经济活动和人口在国土空间上自由流动，国家不能用强制手段限制经济要素的自由流动，只能通过国土规划等政府行为在空间上对市场进行干预。第三，社会主义民主不断深化。政治民主要求国民的基本权利在空间上平等，要求生活环境、就业、就近公共服务等机会平等。国家需要通过空间上的配置，对国民所得和财富进行再分配。国土规划编制模式上需要体现政治民主的需求。

(4)经济全球化和信息化成为时代特征。金融危机后，世界经济结构将经历深度调整，国际经济技术竞争将更加激烈，我国要提高经济社会可持续发展能力并在国际产业分工中占据有利位置，亟需推动经济结构调整、加快发展方式转变，这就迫切需要积极推进国土资源利用模式转型，加快构建资源节约型和环境友好型国土资源开发利用新模式，以进一步提高国土资源对经济发展的基础支撑。中国经济已经和世界经济融为一体，全球化和信息化对人口、产业、城镇、资源、环境等国土资源要素的变化产生了重要影响。新时期国土规划必须考虑全球化和信息化对重塑国土开发格局的影响，国土规划的编制和实施要考虑世界经济格局的变化，以及国际间国土开发利用的合作与交流等。

1.2 国土规划的时代特征

新时期国土规划必须具有开放化、全球化、信息化、市场化、现代化的时代特征。规划重点任务将主要围绕以下方面来确定：节约资源、保护环境、维护国土资源安全、促进城乡统筹和区域协调、改善民生、应对地球环境变化、转变发展方式、包容性发展、提高国家竞争力。新时期国土规划要树立新型的资源观和资源管理观：

(1)坚持节约优先，强化资源节约的政策导向，以提高资源利用效率为重点，通过资源利用方式转变促进经济发展方式转变。

(2)实行供需双向调节，促进由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变，以资源利用结构调整推动产业结构优化升级。

(3)改革资源管理方式，完善资源管理制度和标准，加强资源的数量、质量和生态综合管理，促进资源和环境保护。

(4)统筹考虑国内外两种资源，以开放、动态、全球的视野，构建资源安全保障体系。

2 国土规划是高层次的国土空间布局与资源优化配置方案

2.1 国土规划的概念和内涵辨析

20世纪国土规划的重点是国土开发与整治，包括对国土资源的考察、开发、利用、治理、保护等5个方面的工作。我们认为，随着国土规划编制宏观环境的变化，新时期国土规划的概念和内涵应有所发展，应更加强调国土空间开发格局的优化、资源优化配置，以及生态环境的保护与综合治理。国土规划是统筹协调经济社会发展与人口、资源、环境关系的国土空间布局与资源优化配置方案。对于国土规划可以形成以下基本认识：

(1)国土规划是一种政府的公共管理行为，是政府进行宏观调控的一种手段，目的是弥补市场调控的盲目性、自发性和滞后性。

(2)国土规划是依据经济社会发展战略和国土自然条件、经济社会条件，对国土资源和国土空间开发、利用、保护和整治的统筹谋划以及在时间上与空间上的总体安排和部署。

(3)国土规划的对象是国土空间、国土资源及其开发利用活动，是集国土要素规划和国土空间规划于一体的综合性规划。国土规划的范围是全部国土，包括海洋、地下的矿产资源。国土规划将国土资源和环境作为一个系统，统筹谋划。

(4)国土规划是人们对国土空间开发利用目标或状态所做的总体构想、行动时序和政策措施。

2.2 国土规划的地位和作用

国土规划是空间规划体系最高层级规划,是国土资源开发与空间布局相关规划编制的重要依据，是保证可持续发展，实现区域分工互补的重要手段。国土规划确定的目标和任务，根据社会经济发展的需要和国家经济技术力量的可能，分期分批纳入国民经济和社会发展的五年及年度计划中，并制定相应的政策、法规，发动群众进行等多种方式组织实施。国土规划的作用可以概括为三个统筹，两个协调，即统筹人与自然的发展，统筹地区间的发展，统筹城乡发展，协调不同部门的发展规划，协调地区间的利益关系，具体为：

(1)明确方向：在全面调查了解重要国土资源禀赋和开发利用状况，评价国土资源与环境综合承载能力的基础上，结合国家重大发展战略，明确国土空间开发利用与资源优化配置的战略目标，为未来10-20年经济社会发展指明方向。其国土空间布局方案和思路，为经济社会发展布局提供依据，其重要资源优化配置思路，为经济社会发展速度和规模的确定提供参考。

(2)优化国土空间开发格局：构建国土空间开发体系，确定不同类型的重点发展区域和发展方向；确定人口、产业、城镇的合理布局，明确发展的方向、规模和结构；合理安排交通、通信、动力和水源等区域性重大基础设施。

(3)提升国土资源功能：确定国土整治重点领域和重大工程，加强国土综合整治；创新生态环境保护模式和途径，提出环境治理和保护的目标与对策；构建能源矿产保障体系，提高资源的保障能力。国土资源的功能或效用是其自身的客观性质与人的主观要求相结合的产物。国土规划可以将这两者结合起来，很好地提升国土资源功能。

(4)约束规范不良的国土资源开发利用活动：统筹协调当前与长远、需要与可能、整体与局部等各类关系，对国土资源和在国土上的主要经济活动和经济要素，进行综合考虑和配置，平衡国民经济发展重点领域的资源需求规模，确定本地区主要自然资源的开发规划、布局和步骤；建立与社会主义市场体制相对应的国土空间管理与资源优化配置政策体系。

3 提升国土规划的战略性、基础性和综合性

3.1 长远规划、宏观部署，体现国土规划的战略性

规划是对客观事物未来的发展所作的安排，国土规划应是决定国土发展框架的10年以上的长期基本规划。国土规划，在时间上，基于现在着眼未来，有超前性，具有较长的跨度；在空间上，致力于资源优化配置和合理布局；在站位上，要体现国家意志，根据国民经济社会发展的要求，处理好当前与长远、局部与全局的利益关系，制定规划目标、任务和政策，提出国土资源有效保护和合理利用的重大战略部署。做到长远战略，阶段安排，滚动修编，以应对未来的不确定性。全国规划要站在国家战略高度，首先，优化国土空间开发格局。我国东部、中部、西部、东北四大区域发展战略主要突出的是经济发展板块空间结构，尚未形成由点、线、面、网络、体系等空间要素组成的系统完整的空间战略体系，需要国土规划来进一步补充完善。其次，解决不同类型区域的区域分工和定位问题，特别是跨行政区的协调发展问题，并对重要资源开发利用活动做出宏观部署。

3.2 发挥国土资源的基本功能，体现国土规划的基础性

国土规划的基础性是由国土资源的基本功能所决定的。国土既是经济社会活动的载体，同时也是经济社会活动所需要的淡水、土地、矿产、能源等基本物质原料的来源，国土资源兼有国家领土、自然资源基础和生命支持系统的作用。虽然当前我国各类规划存在相互制约、内容重复和功能交叉的问题，但也有一些共同点，一是出发点一致，各类规划的基本出发点都是发展经济，提高人民生活水平；二是终极目标一致，都是全面建设小康社会和科学发展；三是对国土空间和国土资源需求一致。由此，建议国土规划重点突出对国土空间及其资源开发利用的统筹，保障各类规划的落地，以国土资源部门职能为抓手，体现国土资源的优化配置和宏观调控作用，统筹国土资源和国土空间可持续利用与国民经济各项事业发展关系，以凸显国土规划的基础性。

3.3 通过国土的载体作用，体现国土规划的综合性

国土规划的综合性主要体现在通过国土这一经济社会发展的载体，将人口、经济、社会和国土空间的开发利用紧密结合，实现对相关规划的统筹和统领。一是要以经济社会发展目标为引导，以国土资源调查评价和承载能力为基本依据，统筹国土空间，将国民经济和社会发展规划目标进行客观、科学的空间落实。二是更加强调区域的综合发展，给各地均等的发展权利，点面结合，协调发展。根据资源环境综合承载能力和国土空间开发利用适宜性，构建多层次、综合性的国土空间开发利用格局。三是要平衡产业发展规划、交通基础设施规划等规划对国土建设空间的需求总规模，保证各类规划科学、合理实施，实现有限资源在重点领域合理分配和高效利用。四是要体现对重要国土资源的综合管理，以及对土地利用规划、矿产资源规划的引导。五是考虑海陆一体化和地上地下的统筹发展。但这种综合不是将所有规划简单叠加，而是在规划目标的引导下，有选择地进行优化、协调。

4 充分发挥国土规划的引导和约束功能

“引导”和“约束”是国土规划的基本功能。实现这两个基本功能，关键要解决三个难点：一是如何建立规划指标体系，二是如何进行空间布局，三是如何设计实施的抓手。新一轮国土规划不仅要在资源开发利用的规模上进行合理设计和预测，而且在资源利用的空间布局、准入限制及开发利用强度上要体现出一定的约束性和对生产力布局的引导性。国土资源的合理利用是实现可持续发展，落实科学发展观，保障国民经济平稳较快发展的重要基础，也是统筹、协调各项规划和部门职能的着力点。土地用途管制可以作为实施国土规划最直接、最有效的途径。如可设置不同行业的土地准入制度引导经济布局等。

4.1 刚性和弹性相结合，确定切实可行的国土规划目标与指标体系

规划目标是国土规划的重要组成部分，是对国土空间开发利用和资源优化配置战略部署的本质反映。既要系统，又要简明，目标设置不宜过多，避免面面俱到的罗列。可以通过差别化的资源高效利用和规模控制，建立规划的指标体系，从土地、水等重要资源开发利用的规模、结构、开发利用强度等方面体现约束性和引导性。

4.2 正规划和反规划相结合，探索科学合理的空间布局方案

国土规划的规划期一般为10年以上，在经济社会发展日新月异的情况下，我们对未来的形势很难做出准确的判断，因此，在规划的过程中必须预留出一定的调整空间。经济地理与自然地理相结合，一方面采用正规划方法，对我们能够判断相对准确的内容，进行科学合理的规划；另一方面，可以采用反规划的方法，划定国土空间开发的“红线”，或待规划区，对特定区域进行保护，或留待以后规划。而后，通过空间布局、准入限制条件等来体现规划的约束性和引导性。同时建议无论是全国尺度的国土规划，还是重点区域的国土规划，均要特别重视跨行政区域的统筹协调问题，因为促进区域经济一体化是实现包容性发展的重要手段。

4.3 继承和创新相结合，建立可操作的规划实施体系

已经完成试点的几个规划，至今只有辽宁规划得到批复并开始实施。总体看，在规划实施方面缺乏有力的抓手，规划的约束性和引导性体现不够，规划的作用难以发挥。对此，一方面，要系统梳理国土资源开发利用与保护的现行政策与法律，以国土资源部为切入点，从土地、矿产等资源优化配置、用途管制、资源利用效率、地质保障、国土整治等方面设计实施抓手；另一面，要加强地方调研，将地方政府实施较好的创新性政策，提高到国家层面，同时，学习借鉴区域规划和主体功能区等规划的经验，综合运用行政、经济、法律等手段，探索新国土规划的实施体系。

[1]国家计划委员会.全国国土总体规划纲要（草案）[R].北京：国家计划委员会，1990.

[2]郝庆，孟旭光，强真.新时期国土规划编制环境分析及开展建议[J].经济地理，2010（30）：1180－1184.

[3]郝庆. 国土规划做什么[J].中国土地，2010(10):11－13.

[4]张彦英,樊笑英.新时期国土规划面对的问题解析[J].自然辩证法研究,2010(26):66-70.

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F123.8

A

1672-6995(2011)04-0029-03

2011-03-10

孟旭光（1965-），女，河北省玉田县人，中国国土资源经济研究院研究员，工学博士，主要从事资源经济和国土资源规划研究。