对完善我国矿产勘查市场有关政策法规的探讨

■ 余 勇

对完善我国矿产勘查市场有关政策法规的探讨

■ 余 勇

矿产勘查市场建立以来存在的诸多问题，如：申请探矿权证的管理模式，矿业权市场价格较为混乱，勘查工程质量监管职责不清，地质勘查原始资料丢失严重，税收政策不规范，无符合矿产勘查市场的指导价格等。为完善矿产勘查市场的有关政策、法规，应探索实施申请探矿权抵押政策，制定切实可行的地质勘查资质管理办法，规范矿产勘查市场相关税收政策，制定地质勘查行业的国家指导价格，研究解决风险地质勘查的融资渠道等。

矿产勘查；市场；政策法规；矿业权；融资

改革开放三十多年来，我国的矿产勘查市场1也同时随着改革开放的深入而有了长足发展。矿产勘查的资金投入也由改革开放前的单一国家投资逐步转向有国家、地方政府、国有企业、私营企业及外资企业的多元化投资格局；矿产勘查、开发工作也由改革开放前的无证勘查、无证开发进入当今的持证勘查、持证开采的法制轨道；勘查单位性质也由改革开放前国家单一投资的事业单位逐步转向事业、国有企业、私营并举的多元结构；勘查成果的转移也由改革开放前的无偿划拨到现在的有偿转让；矿业权市场交易也从无到有，乃至到目前十分繁荣的矿业权市场。我国的矿产勘查市场经过近三十年来的磨砺逐步走向了法制健全、制度逐步完善、市场欣欣向荣的大好态势。但也应看到当前在矿产勘查市场中还存在较多的问题亟待解决。为此，笔者就有关问题提出相关意见及建议与大家共同交流。

1 矿产勘查市场的建立虽有利于矿业勘查和开发的发展，但同时也暴露出如下的问题：

(1)探矿权证的申请管理模式值得商榷。多年来，申请办理探矿权证只需要一个企业加一个单位的勘查资质和有关申报材料即可受理申请探矿权证。为此，一些小型企业或私营业主也按照上述模式申请并获得了大批探矿权证。由于技术、资金实力的不足，大多探矿权证都是占而不探，有机会就高价卖出，获取最大利益。即使是矿产主管部门要求持探矿权证企业对已取得的探矿权进行勘查投资并进行例行检查或督察时，矿业权业主们往往会在取得探矿权证后将其中的区块整体或分片承包给个体户投入资金应对各种检查，探不出矿自身不承担任何风险，一旦探出矿产资源给予探矿人适当补偿即可，或与有关地质勘查单位合作编造虚假地质勘查资料层层上报。大量无资金、无技术的小型私营企业或业主涌入矿产勘查和开发市场，其真正目的并不是投入地质勘查资金寻找矿产资源或开发，而仅仅是运作矿业权，赚取丰厚的利润。有的即使取得了采矿权证，往往是发包给多个私营业主乱采乱挖，不仅破坏了资源，而且加大了安全事故和环境保护隐患；有的明明采的是金属矿产，而采矿权证则为非金属或其他矿产；有的区块本来可探明大型或特大型金属矿产地，但由于多个探矿权证和采矿权证的并存使之分割为数个小区块，等等。近几年，国土资源部门和一些地方政府也下大力气对矿业权市场进行整顿。有的实行全县或全市（地区、州）范围内的单矿种或多矿种的资源整合；有的对探矿权实行招、拍、挂；有的一律停止对外申请探矿权证，等等。从地质勘查规律考虑，这些做法有的显然违背了地质科学规律；投资地质勘查工作本身就是一项高投入、高风险的行业，在投资地质勘查之前，为取得探矿权证还要再付出一大笔资金。这样做不仅不利于矿产勘查市场的健康发展，反倒制约了一批具有资金实力、有地质勘查技术的大型矿业集团和地质勘查单位再申请到探矿权证开展地质探矿工作。

(2)矿业权市场价格混乱将不利于地质勘查及矿业开发的发展。近几年来，矿业权市场价格十分混乱。一个不大的探矿权仅有两个小小的化探异常就要上几千万；有的国土资源大调查项目未经有关部门同意也拿出来混入市场，骗取买方资金；一些矿业权评估价值仅几千万的项目在某交易市场竟拍出几亿元；一个仅仅只做了普查可以说连普查程度都达不到的项目也要谎称有多少资源/储量通过政府部门对外发标；一些地方政府对有资金实力的业主投资地质勘查时也要收取采矿权价款，这样一些已探明优质矿产的项目，为了少交采矿权价款而获取采矿权证，不得不编造虚假资料，这些项目在矿业权转让时，往往会出现两套勘探资料，使买主们难以辨明资料真假。通常人们认为矿产勘查的投入是高风险、高回报的行业，而按评估价购买的矿业权风险应当要小得多，实际上当今人们则把买卖矿业权也称作为像买卖赌石一样的风险投资，其矿业权被炒到了何等之高对有丰富专业经验的矿业投资者来说是心知肚明的。如何甄别矿业权的市场价格确实是一个复杂的系统工程，但无论如何像如今这样的矿业权交易都将会进一步扰乱矿业权市场的健康发展，也不利于我国的矿产勘查和资源开发。

(3)矿产勘查中的勘查工程质量监管职责不清，弄虚作假现象严重。矿产资源大多赋存于地表以下，勘查深部矿产资源后在地表往往不会留下较多的可验证的探矿工程痕迹。如须验证必须重复以前工作，并造成大量资金的损失、浪费。正因为如此，一些矿业权人为实现利益的最大化不惜重金聘请有关勘查单位编制虚假地质勘查资料。我们经常看到一些勘查单位在地质勘查报告中写到：“感谢某某甲方为本报告提供的化验分析资料”、“本报告分析数据均由甲方提供”或“本报告受甲方邀请编制，不承担与之相关的任何法律责任”等等；一些有重型工程的贵金属项目为了达到造假而难以辨别的目的，矿业权人往往会在槽探、井探工程或钻探岩芯中喷洒有关的贵金属溶液；一些刚刚完成的详查、勘探项目在转让给买方时却不提供可供复查的钻探岩芯；一些地勘单位为了追求名利，虚张声势、大造舆论，一个正在开展普查的项目就通过媒体大肆宣传，谎称已勘查出一个亚洲最大的某某矿产项目，经进一步勘查验证成了一句最大的谎话；有些项目明明是单矿种或多矿种金属矿产，可编出的报告却恰恰相反；有些项目仅打了一两个平硐也可以造假申请取得采矿权。这些造假现象不仅出现在矿业权转让中，即使是每年年检探矿权项目上报各级资源管理部门的材料中造假现象也十分普遍，什么地质填图、物、化探等等现场踏勘一下，收集点资料，不做任何地质工作都可以编造一份完整的地质报告，现场核查或督察也只能是费工费时，查假无依据，探矿权所在单位可以通过探矿权证年检，勘查单位则获取高收益，双方彼此共赢。

(4)地质勘查原始资料大量流失。除了全国公益性地质资料外，当前在全国地质资料中心或各省（市、区）地质资料中心如果需要查找（付费）20世纪80年代后的真实地质勘查资料可就难上加难。地质找矿工作是一项投资风险极大的行业，需要认识-实践-再认识的循环反复过程，而前人所做的地质工作则正是地质勘查认识、积累、总结的基础。在某些项目上这些地质资料可以说是无价之宝。如某面临闭坑的矿山在通过总结、分析、研究几十年来各科研单位、大专院校以及多家地勘单位和矿山数年来所做的地质、科研资料后，提出了新的探矿思路，通过勘查又找到了一个中、大型矿床。河北冀东某油田的重大突破也是通过几代人的艰辛努力和总结-认识所取得的成果。目前不仅是地质找矿项目的真实原始资料难以统一保存，即使是有些矿山企业的钻探岩芯等也都可以任意处置，一些探矿权人上报的资料真伪也就更无信誉可谈。地质勘查原始资料的保存不仅可以减少重复投资、重复勘查的损失，而且还可以为我们的子孙后代留下一笔宝贵的地质资料财富。从这个意义上讲，保护好真实、可信的原始地质勘查资料已是当前地质行业的一件重大事项，急中之急！

(5)地质勘查市场以及矿业权交易的税收政策不规范。当前在地质勘查项目中，无论是地质勘查、地质技术服务，还是遥感地质、地质测量、物化探、水文地质、工程地质以及钻探、坑探等等，各单位、各地方所交的营业税收可以说是五花八门，即使是相同的地质勘查技术工作在不同的地方、不同的单位税收也是不相同的。在矿业权交易方面的税收各地的差异也是很大的。尤其是单个矿业权转让以及涉及矿业权的公司股权的转让，其税收差距就更大了。矿产勘查行业是一个特殊行业，应当有本行业的税收政策标准，因此，制定合理合法的地质勘查以及矿业权转让的税收政策已迫在眉睫！这也是各地质勘查单位和矿业权企业的期望！

(6)矿产勘查市场至今无国家或行业指导价格。自20世纪90年代末期国土资源部门为各地质事业单位和有关地质勘查企业颁发了矿产勘查资格证书至今，矿产勘查市场一直没有国家指导价格。目前，除国家拨款的国家地质调查以及阶段性的危机矿山项目外，其他地质勘查工作主要由企事业单位投资，可以说很多地质勘查单位完成的地质工作均是由地质勘查市场所提供，而当前可供参考的地质勘查项目单价仅有中国地质调查局颁发的《地质调查预算标准》。该标准仅适合于国家地质调查项目，对预查、普查、详查、勘探、资源储量核实、矿山地质勘查以及金属矿产、非金属矿产、能源矿产、化工矿产等矿产勘查而言其工作内容差距太大，缺项也太多。再者国土资源大调查预算标准也主要适用于地质事业单位，并不适用于市场化的地质勘查行业，国土资源大调查预算标准中没有管理费，没有利润、税收、青苗赔赏、临时占用土地等等，更没有区分甲、乙、丙级资质的收费标准。因此，对于具有勘查资质的企业来说参考意义非常有限。一些大的企业集团无奈之下也只好编制企业内部的地质勘查预算标准。

除地质勘查外，地质勘查单位与有关企业联合申请探矿权以及维护、年检等服务性工作至今也无具体标准，有的地质勘查单位年检盖个章也要收费十余万元。

(7)矿业权市场以及勘查市场地方保护主义色彩浓厚。当前跨省（区、市）申请探矿权可以说是难上加难。一些具有资金和技术优势的大型企业或事业单位到一些经济较为落后的地区从事地质勘查工作应当说是有利于地方经济的发展。但由于地方保护主义十分严重，导致跨省（区、市）申办探矿权证或从事地质勘查工作非常不顺利。不仅在申请探矿权证上如此之难，地质勘查单位在地质勘查以及地质技术服务上有的省（区、市）也同样有一系列制约政策。

总之，国土资源部门是负责矿业权管理和地质勘查工作管理的政府部门，理所应当地对地质勘查以及矿业权的申报、质量、资料、价格、税收等方面制定相关政策法规细则并进行管理和监控。地质勘查工作与建设施工在某些管理方面具有相似性，建设部门在所主管的勘察、设计以及施工等方面都有一套较为成功的管理模式可以借鉴。

2 完善矿产勘查市场有关政策、法规的初步设想

矿产勘查市场管理的重点应当是矿业权管理和地质勘查工作管理。制定并规范适合矿产勘查市场实际的有关政策、法规将更有利于我国矿产勘查市场的健康发展。为此，笔者就如何理顺矿产勘查市场管理工作提出以下设想及建议：

(1)实施申请探矿权抵押政策，逐步放开探矿权申请限制（国家地质调查中已发现有远景的矿产资源区块或正在开采的大中型矿山周边可以除外）。申请探矿权抵押，即在申请取得探矿权证之前必须交付一定比例［50-80万元人民币/平方公里（待定）］的地质勘查工程施工投资抵押金（含质量保证金），并同时成立有关地质勘查资金及地质勘查资料管理中心。在地质勘查工程结束后转移该探矿权、申请转入采矿权或放弃该探矿权，并将所有真实地质勘查资料上交国土资源部门时，返还该笔资金。对放弃该探矿权并交回有关地质勘查资料的可给予适当的地质勘查资料补偿（可从抵押金利息中支付）；对申请转移该探矿权的，同时转移地质勘查资料（含岩芯等），由新的出资人交付地质勘查工程施工投资抵押金；对放弃的探矿权如有单位重新申请该探矿权时，在出资交付地质勘查工程施工投资抵押金的同时，也可在支付相关资料费用（已付出的资料补偿费）后而取得前期地质勘查资料；对国家出资勘查或地质调查发现有较好前景的矿产资源区块仍可实行招、拍、挂的方式。这样那些不具备资金、技术实力的单位或个人将会放弃申请探矿权，而真正具有资金、技术实力并愿意出资开展地质勘查的单位则可以申请或通过招、拍、挂等方式取得探矿权证。

(2)制定切实可行的地质勘查资质管理办法，确保地质勘查工程质量。地质勘查工程质量的监管一方面要制定切实可行的政策法规和相关细则，另一方面也可通过加大地质勘查资质的管理来确保地质勘查工程质量。其主要政策、法规以及细则等可以包括或增加以下内容：具有地质勘查甲级资质的单位可以在全国范围内开展地质工作，跨省（市、区）仅需在相关省（市、区）备案即可；大中型及以上地质勘查项目必须具有甲、乙级地质勘查资质的勘查单位承担；地质勘查资质级别的确定除有关技术人员数量外，同时应重点考核有关地质单位近几年来所承担的地质勘查项目的大小及勘查技术质量；凡是由勘查单位承担并提交勘查报告的，必须同时承担全部采样、测试分析等工作，对有些勘查单位不具备承担测试分析任务的也应转让至具有相应测试分析资质的单位承担，否则该报告不予审查、批准或在矿业权市场上交易；地质勘查单位对完成的地质勘查项目及编写的地质勘查报告或有关材料要同时承担相关法律责任；组织并参与评审地质勘查报告的单位以及相关专家或矿产储量评估师应对野外现场部分进行验收，包括重型工程、钻探岩芯、测试分析等等，必要时要对部分样品进行现场抽检，已评审验收的报告其组织单位和相关评审专家也应对该验收或评审报告负法律责任；对地质勘查单位弄虚作假的行为一经发现必须降低地质勘查资质等级，造成严重经济损失的不仅要同时承担经济损失，而且要吊销地质勘查资质证书，十年内不准许再办理申请地质勘查资质证书；或试行注册地质工程师制度，所有地质勘查报告，必须有注册地质工程师签字后生效，对验证或查出虚假报告时注册地质工程师应承担法律责任，并终生注销注册地质工程师资格；所有地质普查项目在没有完成详查报告前严禁将该资源/储量作为市场交易以及招、拍、挂的计价依据；对地质勘查单位提交的地质勘查报告达不到地质勘查规范要求的详查或勘探报告的，或不能提交证实勘查报告周边相关区域无勘查前景的，以及不能提交开发利用等可行性方案和有关设计单位提供的矿山建设设计报告的均不予办理采矿权证。对不是国家出资勘查的金属矿产项目应免交采矿权价款或与资源税合并征收。

(3)规范矿产勘查市场相关的税收政策。我国的矿产勘查市场尽管在我国的经济运行中并不占有主导地位，但毕竟是一特殊行业，尤其在我国的中、西部的部分地区仍然占有重要的市场地位。因此，矿产资源管理部门应尽快联系国家税务部门制定矿产勘查市场相关的统一税收政策。矿产勘查市场相关的税收应包括矿业权市场和地质勘查市场两部分。矿业权市场的税收主体是矿业权转让或涉及矿业权的相关公司的转让。矿产勘查市场的税收应以地质勘查为主，其中地质勘查可分为地质技术服务和工程施工（如钻探、坑探、槽探、浅井或包含物探、化探等等）等，前者技术含量高，后者以施工为主，其税收政策应有所区别。

(4)尽快制定地质勘查行业的国家指导价格。尽管地质勘查行业与建设行业相比较其价格构成较为简单，但也涉及多专业、多矿种、多阶段以及规模大小、复杂程度、地形条件等等，尤其是矿产地质勘查专业，在地质勘查阶段的地质勘查设计如何最大限度地降低投资风险，减少不必要的投资损失和浪费，优化地质勘查设计并达到预期目的，所涉及的技术含量远远高于建设行业设计项目的技术要求，同样地质勘查报告编制也涉及多专业、多学科、周期长、占用人力多、费用高、责任大等特点。因此，制定地质勘查行业的国家指导价格可在参考国土资源大调查预算标准的基础上优先考虑以下几方面：地质勘查资质级别等级不同收费也应有较大差别，包括管理费用、地质勘查技术服务费用、利润等；不同行业（如：金属矿产、非金属矿产、能源矿产、化工矿产等）应当有不同的定价标准；不同勘查阶段对地质勘查技术而言也应有不同的定价标准；对矿床规模大小、难易程度、地形条件等在定价上也应有所区分。

(5)应着手研究解决风险地质勘查的融资渠道。当前投入地质勘查的资金除国家以及地方政府外，主要靠企事业单位或民营企业投资。地质勘查投资的高风险这一事实已被全球所公认。而我国地质勘查的资金投入仍然靠一个或几个单位解决，这将不利于降低各投资单位的投资风险，也不利于利用更多的资金投入地质勘查工作。在解决地质勘查资金投入方面，西方发达国家如加拿大等国设立的风险勘查投资板块的成功经验模式应值得借鉴。矿产资源主管部门作为矿产勘查行业的主管单位应积极联系有关金融部门可否在国内也设立与矿产勘查行业相关的风险投资板块，以利于为矿产勘查市场寻找更多的投资渠道。

矿产勘查市场的管理是一项复杂的系统工程，究竟如何管理还有大量文章需要去做。以上是笔者就矿产勘查市场提出的一些探讨性意见及想法，以期达到抛砖引玉之目的，不妥之处请指正。

407.1

B

1672-6995(2011)04-0012-04

注：本文的矿产勘查市场是指矿业权市场和地质勘查市场的统称。

余勇（1957-），男，安徽省金寨县人，教授级高级工程师，国家矿产储量评估师，长期从事矿产地质勘查及技术管理工作。