环境法原则在气候变化适应领域的适用——以欧盟的政策与法律实践为分析视角

柯 坚 何香柏

一、气候变化适应问题的产生

随着气候变化的环境、经济和社会影响的日益显现，应对气候变化成为国际社会和各国、各地区关注的焦点问题。尽管全球气候变化的原因与人类对于气候变化的影响程度依然存在着广泛的争议，但频繁发生的极端性天气、洪涝灾害、严重的干旱和冰川的融化等诸多现象表明，全球性的气候变化已经是一个无法回避的事实。全球性的气候变化对人类生存和发展有着全方位的影响，气候变化及其引发或者加重的自然灾害正在刷新历史纪录，并与土地利用的改变、污染、沙漠化和自然资源的过度开采等引起的生态环境问题前所未有地结合在一起，影响着包括生物多样性在内的地球多数生态系统的结构、功能，甚至引起陆地和海洋生态系统的结构和功能发生实质性改变。1全球气候变化的科学研究表明，气候变化已经现实地和潜在地严重威胁到人类社会的可持续发展。

国际社会应对气候变化主要包括两个措施：一是气候变化的减缓（Mitigation）措施。由于温室气体的排放相当大程度上是由人类活动所产生的，人类应通过减少这些气体和物质排放以缓和、减轻人为造成的气候变化压力，《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《哥本哈根协定》等国际政策与法律文件的制定都反映了国际社会在这方面的努力。2气候变化减缓可以从源头上影响气候与环境变化的速率和程度，符合人类的长远利益。二是气候变化的适应（Adaptation）措施。尽管人类采取了减缓措施，但由于国际社会减缓措施的无力和迟缓，以及温室气体对于大气影响的长效性，即使人类从现在开始不排放，由于气候变化的累积性，气候变暖的大趋势在未来100年中仍将不可逆转地持续下去,这就迫使人类社会必须适应气候变暖的现实和趋势。

根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）对气候变化适应的定义，它是指自然系统和社会系统的实施、运作过程或结构在未来可能或实际的气候变化条件下能够进行调整或者做出反应。3比较而言，减缓需要国际社会的一致努力，且牵涉各国、各地区间的政治、经济、财政、能源等方面的利益，是国际社会气候变化政策与法律合作的重点；适应则更多的是一种国内或地区的政策和行动，依赖于国家或地区自身适应能力的建设。气候变化适应既可能是自然系统自发反应和自我调节，也可能是社会系统有目的、有组织、有规划的反应，包括个人、团体、地区、国家、国际社会等不同层次的自主反应。

不同的自然与自然资源要素、地理区域、人群和社会经济部门对于气候变化的影响具有不同的敏感性和脆弱性，气候变化对各国、各地区、不同行业和不同人群也有着不同的影响。以农产品生产为例，从个人适应气候变化的角度看，农民可以通过改变种植的农作物的品种适应气候变化；从地区或国家的角度看，适应措施可能是改变耕地的数量或耕作计划；而从全球的角度看，则可能需要改变农产品的贸易策略。如欧盟《适应气候变化：迈向欧洲行动框架》白皮书提出：气候变化影响的严重性存在着地区差异，欧洲最脆弱的地区是南欧、地中海盆地、偏远地区和北极。此外，山区特别是阿尔卑斯山区、岛屿、沿海和城市地区以及人口密集的平原，也面临着特殊的问题。欧洲之外的发展中国家仍然特别脆弱。白皮书还识别了需要关注气候变化适应问题的一些关键部门和领域，如农业、林业、渔业和水产养殖业、沿海和海洋系统、能源领域、基础设施、旅游、人类和动植物健康、水资源、生态系统、决策制定部门等。4

二、环境法原则在欧盟气候变化适应政策与法律实践中的适用

早期建立欧洲经济共同体的条约中并没有考虑到环境问题，为了给共同体的环境行动寻求合法性的基础，当时主要是通过对条约中一些概括性条款的扩张解释来获得环境行动的权力。这种状况在1987年共同体通过《单一欧洲法》后得到了改变，《单一欧洲法》规定了欧洲共同体必须遵循的环境法原则，并赋予了共同体应对环境问题的权力。5目前,欧盟环境法原则主要是指《欧洲经济共同体条约》第130R、130S和130T条款确立的一些环境法原则，主要包括可持续发展原则、预防原则、污染者付费原则、高水平保护原则、一体化原则、源头控制原则、公众参与原则、国际合作原则、风险防范原则等。6

欧盟环境法原则作为环境法基本价值的载体和具有根本性的法律准则，对于共同体的社会行为和活动具有普遍的法律约束力和指导意义。作为欧盟宪法性条约认可和确立的法律原则，欧盟环境法原则通过实定法的法律规范的形式表达了共同体的共同法律价值和理念。实践中，欧盟环境法原则的适用和气候变化适应政策与法律创新有着明显的互动关系：一方面，通过环境法原则的适用，不断引导、推动气候变化适应政策与法律的创新；另一方面，环境法原则在气候变化立法和政策制定过程中得到发展，其适用的领域、范围、方法、程序等方面也不断得以明确。结合欧盟气候变化适应领域政策与法律实践，其环境法原则的适用主要表现在以下几个方面。

1.气候变化适应的目标性原则——可持续发展原则与高水平保护原则的适用

气候变化现实地、潜在地对可持续发展构成了巨大威胁，如不断增多的极端气候事件，会带来水循环和生态环境的破坏，制约经济、社会和环境的可持续发展。2002年《联合国气候变化框架公约》第八次缔约国大会通过的《德里部长宣言》明确提出，应当在可持续发展的框架下解决气候变化问题及其产生的脆弱性和适应性问题。可见，可持续发展原则为气候变化适应的国际合作确立了目标。

修订的《欧洲经济共同体条约》第130R条款则明确规定：共同体环境保护的目标是“努力维护、保护和增进环境的质量；努力保护人类健康；确保对自然资源谨慎而合理的利用”。1992年颁布的《马斯特里赫特条约》开宗明义地在第2条中增加了共同体“可持续发展”的目标，而3B条款更使其成为一项独立的原则。通过对共同体环境政策事项的授权，《马斯特里赫特条约》把环境保护作为可持续发展的基础。1997年的《阿姆斯特丹条约》第2B条款进一步将“可持续发展”上升为共同体的总体原则，而不是将其局限于环境保护领域。对于欧盟而言，其气候变化适应的具体目标是为国际和国家层面的适应努力提供支持，以确保有足够的资源采取有效、符合成本——效益的适应措施，为未来世代提供一个持续健全的经济基础。7同时，基于高水平保护原则的考虑，《适应气候变化：迈向欧洲行动框架》提出：决策者面临的挑战是既要认识气候变化的影响，也要制定和执行政策以确保最佳水平的适应。8

2.气候变化适应的正当性原则——风险防范原则的适用

气候变化作为一种全球性环境风险，其发生具有科学上的不确定性。9气候变化从长期来看可以造成严重的不可逆转的影响，其负面效果往往需要数十年甚至更长的时间才会显现出来，危害性程度和范围具有不确定性，并且不完全为科学所认知。与以往的可预测、可确定，以及可恢复、可救济的环境损害相比，气候变化的环境风险在一定程度上超出了人类经验和知识所能够预测和控制的范围，现有的科技知识和社会经验也难以明确地证明人类行为和风险后果之间的因果关系，但是，一旦风险真正发生，其环境后果往往是灾难性的，且灾难性的后果难以甚至无法逆转。气候变化未知的环境风险和不确定的社会、经济后果交织在一起，加剧了气候变化的风险。

气候变化适应立法和政策制定的最大障碍就是其科学上的不确定性。虽然环境法通常是以科学对气候变化问题的客观认识和事实判断为基础的，但是，这并不意味着环境法对气候变化的不确定性问题就无能为力。实际上，应对科学不确定性的最好方法，就是运用风险防范原则（Precautionary Principle），推动气候变化适应政策与法律的创新。风险防范原则最早起源于德国法，它是指“为了保护环境，各国应按照本国的能力广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，延迟采取符合成本——效益的措施防止环境恶化”。10在1992年颁布的《马斯特里赫特条约》中，欧盟通过130R条款确立了其环境保护政策与法律所遵循的风险防范原则。11风险防范的环境法原则可以引导科学界、政府、社会更加谨慎地认识气候变化及其带来的气候变化适应问题，指导其在科学不确定性的基础上采取积极的社会行动和政策、法律应对措施，避免因气候变化科学上的不确定性而拖延或拒绝采取有效的政策与法律措施。

依据风险防范的环境法原则，政府不得以科学上的不确定性为理由，延迟采取符合成本——效益分析的措施防止、减少环境风险。人类虽然不能完全避免气候变化产生的环境风险的巨大负面影响，但却可以通过采取积极的、预期性的政策和法律适应措施降低气候变化的危险水平和潜在的损害。以风险防范原则为立法和政策制定的依据，可以通过预期行动有效地预防、控制和减少气候变化对自然生态系统、社会经济发展的影响。适用风险防范原则并不意味着排斥成本——效益分析，从长远来看，采取适应性政策与法律措施所产生的经济、环境和社会利益，符合成本——效益分析的风险管理的基本要求，问题的关键在于要在增强气候变化适应能力方面作出正确与合理的政策与法律抉择。对于决策者而言，这不是一个是否要考虑应对气候变化的问题，而是应该在多大程度上对气候变化作出反应的问题。12欧盟在《适应气候变化：迈向欧洲行动框架》的白皮书中明确提出采取“无悔策略”（No-Regret Measure），即应当优先采取那些尽管具有不确定性，但是仍然能够产生社会或经济净收益的适应行动，也应当优先采取那些同时有利于减缓和适应的措施。13显然，这是风险防范原则的另一种表述方式。

3.气候变化适应的机制性原则——公众参与原则的适用

公众参与原则是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。14公众参与原则的贯彻实施，需要知情权、参与权、表达权、监督权、诉讼权等一系列新型社会权利的法律保障，它不仅是当代社会保护和救济公民基本环境权益的客观要求，而且有利于促进公共决策的民主化和科学化。

公众参与原则是欧盟宪法性条约等一系列法律文件确立并贯穿于欧盟环境法律与政策各个领域的一项基本准则。《适应气候变化：迈向欧洲行动框架》白皮书明确指出：适应将是一个长期而持续不断的过程，它在各个层面上运行并需要利益相关者的密切合作。15为了支持在气候变化适应方面的合作，欧盟委员会计划成立一个影响和适应指导小组并成立秘书处。指导小组旨在推动欧盟适应战略的发展，并为成员国国家适应战略提供帮助。该小组由欧盟成员国和地区适应计划制定的代表们组成，并吸纳来自于市民社会和科学界的代表。同时，指导小组将得到众多技术小组的支持，他们主要负责关键行业和领域的适应性问题，如农林业、生物多样性、水资源、海洋、能源和健康等。指导小组在成立之时将着重于监督与促进知识基础建设进程，特别是信息交换平台的建立，并负责提供一种协调一致的方法建立气候变化影响的证据基础，评估欧盟气候变化风险，增强气候适应能力。

有关气候变化风险信息的公开是公众参与的前提，也是保障公民的环境知情权的需要。有学者明确指出：要想管理作为急剧技术变迁之一部分的风险，唯一的方法就是通过一种极端的新公开性——这需要一种新制度，它不仅能反映明显的社会利益相关者与那些目前仅作为“虚拟利益相关者”存在的公民之间的信任，而且能创造出这种信任。16这种所谓的新的公开性实际上就是风险信息的公开。环境信息的公开主要有两种方式：一种是公民在法律不禁止的范围内自主地获得信息；二是义务人依法主动或应权利人要求公布、告知、提供一定的信息。17欧盟《适应气候变化：迈向欧洲行动框架》白皮书四个支柱中的首要支柱就是建立一个关于气候变化影响和后果的知识基础。白皮书提出通过建立知识库形成一个知识交流平台，以更好地帮助采取适应措施。17

气候变化风险的不确定性要求打破行政机关和专家的知识垄断，实现决策结构的开放，将专家和决策者之间的闭门协商转化为专家、决策者、利益相关者和社会公众的多方能动者之间的公开对话与协商。因此，建立完善的公众参与法律制度，是决策结构开放和适应多方能动者公开对话的必然要求。除此之外，由于环境问题往往经常涉及多种利益的冲突，它需要在民主理念的基础上寻求共同立场和解决对策。当然，在环境领域中参与式民主的观念并不在于以投票的方式解决所有的问题，而是由受影响民众借由适当管道参与决策过程，借以调和利益冲突、促进民主政治的发展、改善政府的决策品质。19

气候变化适应性问题的政策与法律应对需要建立一个包括决策部门、专家、利益相关者和社会公众的多元风险决策机制，而不是沿袭决策部门独断决策的作法。一方面，气候变化适应的科技性、学科交叉性和综合性需要充分发挥专家优势，建立专家和决策者联系与合作的制度渠道，以制度化的方式保证专家参与涉及气候变化风险的重大决策；另一方面，公众对自己生活的环境有着最熟悉、最真实的了解，这提供了一种堪与科学专家们的分析比肩的值得信赖的纪录，20专家和政府应该改变过去那种自信的、独白式的态度，采取和公众合作的态度，听取来自公众的呼声和意见。

4.气候变化适应的方法性原则——污染者付费原则、预防原则和一体化原则的适用

根据气候变化适应发生的时间，可以将其划分为补救性适应、反应性适应和预期性适应。补救性适应是被动的、事后的；反应性适应通常与具体气候变化直接相关，具有自发的、短期的、战术性的特点；预期性适应则是政府通过政策、法律考虑气候变化以增强适应能力，它更加偏重战略性、主动性和规划性。21综观欧盟的气候变化适应政策与法律实践，它通过污染者付费原则（Pol luter-Pays Principle）、预防原则和一体化原则的适用，体现了不断发展和成熟的气候变化适应的政策与法律理念。

污染者付费原则和预防原则是欧盟环境法最早确立的原则。早在20世纪70年代，由于担忧在污染治理方面缺乏统一的政策会导致成员国竞争的扭曲，欧洲共同体开始在《第一个环境行动计划（1973年-1977年）》和《第二个环境行动计划（1977年-1981年）》中，确立了预防原则和污染者付费原则，并强调共同体经济等各方面的决策或项目必须与环境问题的考虑进行结合。22《欧洲经济共同体条约》第235条规定了污染者付费原则，它主要是要求污染者对其造成的具有外部性的环境污染成本承担费用的责任。

气候变化产生的原因复杂、影响范围广泛，其造成的损害往往无法确定直接的污染者。在这种情形下，环境损害或成本的负担应该用国家和团体的费用加以排除，即透过“公”的力量加以实现。假设污染是可预期的，但究竟是何人造成不得而知，则社会必须以公权力介入，在没有污染之前进行预防措施，而此预防措施的费用由整个社会来负担，其责任可能衍生至预防阶段或扩展至最后的整治阶段。23同时，气候变化影响的整体性以及社会通常愿意避免大范围危害的选择意愿，使得以单个危害为基础发展起来的保险、责任制度以及防止风险扩散导致损失等传统的赔偿机制，其效果都是有限的。气候变化责任的发展趋势是以污染者付费原则为基础，通过征收环境税费以及设立环境保险、基金等污染者责任社会化的方式，避免传统的民事法律救济的局限性，以解决气候变化预期行动资金不足问题。

预防原则（prevention principle）具有避免和防止环境污染和破坏发生的重要作用。与其他环境问题一样，气候变化适应性问题的政策与法律应对具有“防胜于治”的特点。对于一些在气候变化背景下可以预见、不可逆转的环境生态破坏，预防能够更加有效地发挥作用。预防原则与风险防范原则是有区别的，前者在对环境问题有了确定性的认识时适用，后者则适用于环境风险不确定的场合，要求在环境和资源决策过程中不仅要考虑到那些明显的确定的危险，而且对那些较小的缺乏科学确定性的负面影响也应谨慎处之。24面对气候变化的严峻形势，从预期性适应的要求出发，构建气候变化适应的政策与法律机制，是保障人类生存和发展的一个重要基础。

1987年通过的《欧洲单一法》规定了欧盟环境法的一体化原则（Integration Principle），即环境保护要求必须纳入共同体其他政策的考虑之中，并作为其他政策的有机部分。25适应气候变化不仅是一个环境问题，而且还是一个影响所有政策领域（水资源、农业、工业、海洋、金融、贸易等）的风险管理问题。一体化原则的适用可以为气候变化适应提供一体化考量和决策的政策与法律方法。将适应纳入欧盟关键性的政策领域，是《适应气候变化：迈向欧洲行动框架》白皮书的四大支柱之一。为此，白皮书特别识别了一些需要采取统一适应战略的行业、区域和领域，包括健康和社会政策领域（特别是气候变化对低收入群体的工作和生活质量的影响），农业和林业，生物多样性、生态系统和水资源，沿海和海洋地区，生产系统和物理基础设施等。同时，白皮书还建议研究将气候影响评估作为公共和私人投资的一个前提条件的意义，以及将可持续标准（包括考虑气候变化的影响）纳入考量因素的可行性，以确保在执行环境影响评价和战略环境影响评价指令以及空间规划政策时考虑气候变化。26

三、气候变化适应制度创新与环境法原则的适用

气候变化适应是一个包括态度、决策和行动在内的持续不断的过程，反应了现存的社会规范和决策程序。27应对气候变化适应性问题，需要在全球社会、区域性共同体、国家或地方等不同层次进行政策与法律的创新，并通过制定和实施有效的政策与法律措施，包括目标、战略、规划、机制、制度和规范等方面的政策与法律对策，增强社会、经济系统对于气候变化的适应能力，促进和保障人类社会安全和秩序价值实现的过程。同时，在气候变化适应性政策与法律创新的过程中，可以通过环境法原则的适用，为其理性的发展和规范性的建构提供有效的法律指南。

1.政策与法律创新是增强气候变化适应性的社会基础

当今环境时代，政策与法律创新的依据之一是自然环境因素的改变、重组或破坏。人类社会的政策与法律必须不断地发展、变化和修正，即要求法律价值、法律规范和法律行为不断地萌芽、形成并日益发展，以满足保持社会、经济、环境安全和秩序的客观要求。28因气候变化引起的洪涝、旱灾、植被破坏等环境变化已经现实地并将潜在地影响人类社会的生存和发展，它必须要求社会在利益与负担、权利与义务、成本与效益之间作出新的调整或安排，以改变人类的行为，保证人与自然的和谐共生。

一般而言，政策和法律创新往往源自于社会实践基础上的社会认识和价值观念的发展和变迁，而新的社会认识和价值观念通常构成了政策和法律制度创新和变革的内在基础。在社会认识和价值观念引导下的政策和法律制度的有效变革，可以将人类社会主体的主观价值和意志转化为调整、规范和指导社会活动和行为的法律规则，并最终规范和引导人类自身的社会行为和活动。然而，在气候变化适应的立法与政策制定过程中，气候变化及其适应的风险性特征及其科学上的不确定性，对于人类社会惯常的思维模式提出了挑战，它打破了传统思维模式中从价值观念形成到制度创设到社会行动的具有确信关联的因果逻辑关系链，在理论和实践中出现了社会认识、价值观念的变迁与法律制度、政策措施创设之间因果关系链弱化甚至断裂的现象。换言之，对气候变化及其具体影响知之不多、知之不详，特别是气候变化及其影响的不确定性、多变性、复杂性、交叉性和非线性的存在，增加了人类社会做出理性的政策与法律制度回应的难度。

气候变化适应问题给环境法价值、法观念和法律制度带来了全方位的挑战，克服社会认识、价值观念与环境政策、环境法律制度之间的鸿沟，推动前摄性（Preactive）、预期性的气候变化适应法律制度和政策措施创新，是提高国际社会、国家和地区气候变化适应能力的关键。对气候变化及其适应问题，尽管有来自自然科学界、公共政策与法律等领域乃至社会的新的观察和认识、新的社会价值与观念的倡导和呼吁，但这些新的认识和价值观念往往难以为气候变化适应的政策制定与法律制度创新直接提供合法性和正当性基础，特别是在科学认识、新旧价值观念等方面存在着较大的理论分歧、社会争议和其背后隐含的社会利益关系调整错综复杂时，通常会导致立法与政策的无所适从。同时，气候变化适应的政策制定与法律制度创新通常不是一劳永逸的，它们不仅需要随着人类社会对气候变化认识的提高而发展和变化，还需要对气候变化适应政策和法律制度执行中的问题进行有效的评估和反馈，以便及时地调整和修正法律制度安排和政策措施。

政策与法律创新构成了人类社会适应气候变化的最重要社会基础。为了应对气候变化的自然、社会和经济风险，应当通过前摄性、预期性的政策措施和法律制度，提高国际社会、国家和地方的气候变化适应能力，为气候变化适应涉及的各种复杂的权利与义务关系、社会利益关系及其矛盾冲突的解决创造公平、及时而有效的法律规范，保障和引导机制，不能因为科学界和不同利益集团在气候变化问题上的争论及其存在的科学不确定性而迟延采取适应性法律与政策措施。

2.环境法原则是气候变化适应性政策与法律创新的法律指南

环境法在气候变化减缓与适应方面都处于政策与法律体系的核心地位，作为环境保护领域的法律原则，环境法原则是实定法确立的高度抽象性的法律价值和理念，它既是环境公共政策、环境法制度和规则得以形成的价值基础，又是连接社会认识、价值观念与环境政策、法律制度和规则的纽带。通过以上对气候变化适应领域欧盟政策和法律实践的分析，环境法原则实际上为气候变化适应法律与政策创新的正当性和合理性奠定了法律基础。根据阿列克西（Robert Alexy）对法律规则与法律原则的区分，法律规则是“确定性命令”（Definitive Commands）和“实际应然”（Real Ought）；法律规则是一种要求事物在相对于法律上与事实上的可能范围，得到完全履行和实现的法律规范，它只有履行或是不履行、实现或是不实现这两种情况。法律原则则是“最佳化命令”（Optimizing Commands），它表达了社会通过法律认可的最佳化理念和“理想应然”（Ideal Ought），此种规范的内容只能以或多或少的方式、以不同的程度来实现。29对于法律原则，德沃金更加明确地指出：“一个规则对于一个预定的事件作出一个固定的反应；而一个原则则指导我们在决定如何对一个特定的事件作出反应时，指导我们对特定因素的思考。”30环境法原则作为环境法和公共政策在创制和实施中必须遵循的具有法律拘束力的根本性准则，它对克服社会认识、价值观念变迁与法律制度、政策措施创设之间的鸿沟，具有不可替代的纽带和桥梁作用。

实践中，环境法原则对于气候变化适应政策措施与法律制度的创新具有双重功能：其一，环境法原则是通过立法确立或认可的并具有法律约束力的根本性准则，它承载的抽象性、概括性、普适性的法律价值观念，通常是社会认识发展和价值观念变迁的体现。因此，作为实定法意义上的环境法原则，它能够为气候变化适应的政策措施与法律制度创设提供合理性和正当性基础。其二，由于环境法原则所蕴涵的具有普适性的法律价值观念，它能够帮助气候变化适应的政策与法律创新确立目标、明确政策与法律的社会运行机制、识别气候变化适应的政策与法律的方法和措施等。

3.以环境法原则为指南推动我国气候变化适应性政策与法律创新

我国是受全球气候变化影响最大的国家之一，如果说减缓气候变化是我国面临的一项长期、艰巨的挑战，那么，适应气候变化则是我国当前面临的一项更为现实、紧迫的任务。在致力于能源变革、产业调整等气候变化减缓措施的同时，还应当从可持续发展的战略高度，充分认识提高我国气候变化适应能力的重要性。近些年来，我国各地不断遭遇极端气候灾害等问题的挑战，虽然很难说某一次的极端气候事件是由气候变化造成，但气候变化会导致高温、暴雨、洪涝、干旱、严寒等极端气候事件频率和强度不断增加却是不争的事实。从2009年秋季西南地区遭遇的长达八个月的特大干旱，到2010年夏季南方地区多省区发生严重洪涝灾害，31以及2011年全国很多城市发生的洪涝泛滥事件，不断地给我们敲响了警钟。事实上，除了干旱、洪涝等灾害的发生，气候变化对于我国的农业、森林和其他自然生态系统、流域、水资源、山地、干旱地区、海岸带及沿海地区都构成了现实与长远的影响。在全球气候变化的大背景下，我国正在经历着深刻的环境变化，越来越多的极端气候事件，不仅造成了严重的经济损失和环境破坏，还给广大民众的生存和生命财产安全带来了严重的威胁。因此，正视气候变化带来的挑战，增强气候变化适应能力是我国当前需要关注的一个重要问题。

政策与法律创新是增强气候变化适应能力的基础，它要求不断构筑当代风险社会背景下我国以安全、秩序为核心价值的合理、有效和公平的政策与法律体系。在此方面，欧盟环境法原则适用的政策与法律实践经验对于我国具有重要的启示意义。在欧盟气候变化适应政策与法律的形成和发展过程中，可持续发展原则、高水平保护原则、风险防范原则、公众参与原则、一体化原则、预防原则、污染者付费原则等欧盟环境法原则的适用，为欧盟气候变化适应政策与法律的创新提供了目标、正当性、机制和方法，使得欧盟气候变化适应政策与法律的生长获得了根基、方向和动力。相比而言，我国气候变化适应的政策与法律创新尚未得到充分的重视。造成这种状况的一个重要原因是，我国现行环境法没有对环境法原则作出明确的规定，气候变化适应政策与法律的创新相应地也缺乏明确的环境法原则支撑和导向。环境法原则不仅是环境法的理论话语，而且是环境法具有法律规范意义的实践话语。32借鉴欧盟气候变化适应政策与法律实践中环境法原则适用的经验，合理地确立和适用环境法原则，是推动我国气候变化适应政策与法律创新不可忽视的重要法律基础。

注：

1See Working Group II,Intergovernmental Panel on Cl imate Change,Climate Change2007：Cont ribution of Working Group II to the Fourth Assessment Repor t of the Intergovernmental Panel on Cl imate Change,Cambridge,New York：Cambridge University Press,2007,p.213.转引自张梓太：《论气候变化立法之演进——适应性立法之视角》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2010年第10期。

2曾文革、张婷：《后京都时代中国能源法制面临的挑战与对策》，《甘肃社会科学》2010年第3期。

3See Barry Smit,Ian Bur ton,Richard J.T.Klein and J.Wandel,A Short Historical Overview of the Concepts of Resil ience,Vulnerabil ity,and Adaptation,2000,pp.4-5.Available at http：//www.indiana.edu/iupolsci/gradcv/schoon/historical_critique.pdf,last visit on Sept.9,2010.

4See Commission of the European Communities,White Paper on Adapting to Climate Change：Towards a European Framework for Action,COM（2009）147 final,p.3.Available at ht tp：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=COM：2009：0147：FIN：EN：PDF,last visit on Sept.9,2010.

5、22参见[美]诺尔·瓦尔蒂、威次佐·西客维奇：《从罗马到尼斯——欧洲环境法发展的历史侧面》，陈懿译，《研究生法学》2007年第1期。

6在修订后的《欧洲联盟条约》中，原来的这些条款分别被重新排列为第174条、第175条和第176条。

7、8、13、15、18、26See supra note 3,p.16,p.5,p.8,p.13,p.7,p.12.

9本文中的不确定性指的是人类活动对环境风险的危害肯定起了作用，但在环境受到风险威胁的程度、风险危害的性质和严重程度或者因果关系等方面存在科学上的不确定性。参见唐双娥：《环境法风险预防原则研究：法律与科学的对话》，高等教育出版社2004年版，第3页。

10《里约环境与发展宣言》第15项原则。

11有学者称之为风险预防原则，参见王曦：《国际环境法》，法律出版社1998年版，第116页；也有学者称之为预防原则，参见亚历山大·基斯：《国际环境法》，张若思编译，法律出版社2000年版，第93页；还有学者称之为警惕原则，参见金瑞林：《中国环境法》，法律出版社1998年版，第70页。

12参见[美]保罗·波特尼、罗伯特·N·史蒂文斯：《环境保护的公共政策》，上海人民出版社2004年版，第180页。14参见汪劲：《环境法学》，法律出版社2006年版，第175页。

16、20参见希拉里·罗斯：《新遗传学时代的风险、信任与怀疑》，载[英]芭芭拉·亚当等：《风险社会及其超越——社会理论的关键议题》，赵延东等译，北京出版社2005年版，第92页，第94页。

17参见吕忠梅：《长江流域水资源保护立法研究》，武汉大学出版社2006年版，第115页。

19参见叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第93页。

21See N.Ravindranath,Jayanta Sathaye：Cl imate Change and Developing Count ries,Kluwer Academic Publishers,2002,p.86.

23参见陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第187-188页。

24参见褚晓琳：《试论风险预防原则》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2007年第4期。

25在《马斯特里赫特条约》中，该原则规定在130R条款中，在新的《欧洲联盟条约》中，第6条规定了该原则。

27W.Nei l Adger,Nigel W.Arnel l and Emma L.Tompkins,Successful Adaptation to Cl imate Change across Scales,Global Environmental Change,2005,pp.77–86.

28参见李龙：《法理学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第71页。

29阿列克西认为，法律原则的实现具有程度上的差别，其实现不仅取决于事实因素，而且依赖于法律上的可能性。See Robert Alexy,The Argument f rom Injustice,Clarendon Press,2002,p.70.

30[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，序言第18页。31截止2010年7月21日，全国25条河流发生了历史最大洪水，全国范围27个省、自治区、直辖市农作物受灾7002.4千公顷，受灾人口1.13亿人，因灾死亡701人，失踪347人，倒塌房屋64.55万间，直接经济损失约1422亿元。国务院新闻办公室新闻发布会消息，参见http：//news.163.com/10/0721/10/6C40PJMA000146BD.html，2010年7月21日访问。

32柯坚：《环境法原则之思考——比较法视角下的共通性、差异性及其规范性建构》，《中山大学学报（社会科学版）》2011年第3期。