群体性事件有效化解的法治路径

杨海坤

（山东大学法学院，山东济南250100）

一、群体性事件研讨的缘起和契机

当前我国正处于社会现代化发展的重要战略机遇期，同时处于社会转型和体制转轨过程中的矛盾凸现期，时有发生的群体性事件只是社会矛盾激化的一种表征。近年来，贵州“瓮安事件”、云南“孟连事件”、甘肃“陇南事件”、海南“感城事件”等一系列群体性事件使政府尤其是地方政府面临着空前的社会治理压力。

群体性事件古今中外都有发生，其原因、其性质、其规模、其后果千差万别，不可一概而论。本文所探讨的目前国内所发生的群体性事件，可根据2004年中共中央办公厅就发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》（以下简称《意见》）来界定，即群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。长期以来，诚如《意见》所要求的那样，我国各级政府都致力于“维护人民群众的合法权利，维护社会稳定大局”，对频频发生的群体性事件进行了持续的关注，并积极寻求治理策略。1然而，现实情境却不尽如人意，与2008年、2009年相比，2010年国内大规模群体性事件增长势头虽然有所放缓，但近期群体性事件再次连续发生，出现了自2008年北京奥运会建立大维稳体系和模式成熟之后的首次反弹。例如，2011年6月10日在广州市增城大敦村发生了一起持续三晚的严重打砸抢烧的骚乱事件，湖北利川因一名官员的非正常死亡引发了“6·9”群体聚集事件，广东潮安古巷镇因农民工讨薪却被砍伤而引发了“6·6”事件等。此外，对群体性事件保持长期关注与研究的中国社科院社会学所研究员单光鼐指出，新近发生的群体性事件暴露出一些与以往不同的新趋势，比如频繁发生、冲突加剧、诉求升华至公平和正义的价值观层面等。2由此可见，有效化解此起彼伏的群体性事件仍然任重而道远，对此必须认真研究和对待。

事实上，地方政府在对上述群体性事件的处置上不乏卓有成效的新思维。“从成渝两地乡村教师停课事件，到重庆、三亚等地出租车司机罢工事件，形形色色的群体性事件大体上都是得到妥善解决”，3并且，学界敏锐地关注到了这一点。4有些学者运用聚焦现实个案的研究方法提炼出若干具有实效的群体性事件处置策略。但是，总的说来还是如有的学者所指出的那样，“群体性事件软着陆尚停留在个案层面，更多的是一种被动反应，更多的是一种临时措施，一种个性化施政，而没有提升为具有普遍指导意义的执政理念，更没有促成制度创新……制度资源的匮乏，使群体性事件很难从整体上软着陆”。5此外，与公众、媒体、政府乃至其他学科学者形成极大反差的是，目前我国公法学者并未倾注太多精力于这一现实课题。6客观而言，群体性事件往往是经由政府与普通民众的行政争议而引发的。如何健全相关法律制度以实现群体性事件的良性化解是促进社会和谐稳定的重要突破口7，理应成为公法学必须重视研究的头等重要的现实课题。为此，本文将立足于群体性事件的处置现状，从公法治理角度探究预防和妥善处理群体性事件的法律规制策略。

二、群体性事件化解机制的现状分析

毋庸置疑，保持着多发态势的群体性事件加剧了我国转型时期的社会风险。8但客观而言，这是利益分化过程中不可避免的社会现象。并且，正如美国社会学家刘易斯·科塞针对西方社会冲突行为时指出的那样，“通过它，社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证社会在变化了的条件下延续”9。时下群体性事件以及重大安全事故正在倒逼行政问责制度出台即是生动注脚。10有鉴于此，考察我国群体性事件化解机制的现实情况以寻求依法处置群体性事件的对策就显得尤为必要。从表面上看，我国群体性事件多发是源于某些地区民怨太深。究其实质，羸弱的争议疏导机制才是群体性事件愈演愈烈的症结所在。11按照群体性事件的发生与疏导的逻辑顺序，目前我国群体性事件化解机制呈现出以下三个方面的特点。

（一）协商机制缺失导致群体性事件屡屡升级

官民沟通渠道被阻隔是促发群体性事件的“催化剂”。正如中国人民大学毛寿龙教授所说，群体性事件发生的根本性原因在于个人无法找到协商机制和利益维护机制。以农村群体性事件为例，有的学者把其分为三种类型，即维权抗争型、突发骚乱型、组织犯罪型，其中维权抗争型事件占农村群体性事件的90％以上。12具体而言，民众与政府往往因城镇化过程中的土地征用纠纷、房屋拆迁纠纷、环境污染以及违法规划而引发群体性事件。也就是说，当前农村群体性事件中主要是与农民经济和政治权益受损有关的事件。然而，一些地方政府官员往往患有政治冷漠症，他们脱离群众，不关心民间疾苦，甚至视民众为草芥，而一旦有点风吹草动，就惊慌失措，常常又将起因于一般利益要求的偶发群体性事件一露头就视为“骚乱”，迅速定调为“敌我矛盾”，不区分情况就随意动用警力，实行压制性解决。这些做法使得这些地方的政府与公众之间形成紧张关系，进而使政府与公众之间出现剑拔弩张的局面，甚至发生直接的冲突。特别要注意到：我国农民虽然人数上占了绝大多数，但整体上仍处于弱势地位，这种处于弱势地位的现状，决定了他们很难表达出自己的利益诉求，在涉及他们自身利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。但是由于基层政府在制订和推行政策过程中对农民利益的侵害以及农民自身对基层政府中存在的官员腐败等恶劣现象的不满，基层政府的公信力在农民心中的地位不断降低，农民对基层政府具有不信任感甚至抵触情绪，当他们的利益诉求压抑已久而又无法解决时，在信息不公开的情况下，这种不满情绪一旦被引发就很难控制，结果必然爆发群体性事件，产生巨大的社会危害。

需要指出的是，官民协商的破裂与政府信息不公开关系密切。对各种疑虑、猜疑、传闻，一旦反应迟钝，往往就会让民众认为确实有猫腻，更可能会被一些别有用心的人诸如黑恶势力等利用。在打造阳光政府、透明政府的理念下，如果还是习惯于捂盖子、护短处，习惯于对民众需要知道的信息不公布或只是走形式地公布，习惯于对各种传闻存疑消息不说明、不澄清，不仅仅是跟不上形势、成为时代的落伍者，还会进一步发酵、激化矛盾。在这个意义上，“瓮安事件”叩问了信息公开的深度。贵州“瓮安事件”由一个简单的中学生死因鉴定受质疑导致严重的打砸抢烧。从事件发生发展来看，信息阻塞、滞后带来的负面影响波及是导致事态扩大的一个决定性因素。从事件的最初起因，到事后的各种传闻，再到新闻发布会上的追问，都暴露出了一个问题：信息不通畅。信息不畅导致流言四起，更激化了一个“莫须有”事件扩大成恶性群体性事件。13知情权是现代社会公民的一项基本权利，信息公开是现代社会发展的必然趋势。

（二）法律设限过严迫使合法利益违法表达

带有暴力倾向的群体性行动在许多情况下是由于政府对一些群体性表达行为的处置不当而造成的。14现行立法对集会游行示威权利施加过度的限制，不仅导致群体利益要求不能顺畅表达，还使得群体表达行为处于非法的状态。据《公民权利和政治权利国际公约》第12条第2款的规定，表达自由的范围应涵盖言论、出版、新闻、著作、绘画、艺术表现等自由以及其他任何以语言媒介形式表达、传播思想、意见、观点、信息、感情、知识等的自由。依照我国《宪法》第35条的规定，公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，就属于广义的表达自由。15我国《集会游行示威法》尽管立法宗旨比较全面，明确规定该法颁布是以“保障公民依法行使集会、游行、示威的权利，维护社会安定和公共秩序”为目标，然而，实际上这部法律的多数具体规定却是倾向以“限制”上述权利的行使为主要目的。其中“保障”规定则显得相当单薄，以至寥寥无几。具体而言，《集会游行示威法》的第二章“集会游行示威的申请和许可”、第三章“集会游行示威的举行”和第四章“法律责任”均是对集会游行示威权利行使者的限制性规定。而仅有第13条“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议”和第18条“对于依法举行的集会、游行、示威，主管机关应当派出人民警察维持交通秩序和社会秩序，保障集会、游行、示威的顺利进行”是对上述权利行使的保障。该法在立法方面的偏颇已显露端倪，其实施效果更是差强人意。在实际生活中，公民的集会游行示威等宪法基本权利实际无法正当行使，由此带来的实践状况是，“合法合理的利益诉求与违法无序的表现形式纠结在一起”。云南“孟连事件”就是典型例证，该事件起因就是当地公安机关在孟连县公信乡、勐马镇部分农村地区开展社会治安整治过程中，对勐马镇5名犯罪嫌疑人实施抓捕时不当处置，公民强烈反映意见遭到拒绝，最后酿成群体性事件，公安人员遭到500多名胶农手持长刀、铁棍、锄头等工具围攻，从而酿成41名警察被打伤，9辆警车被砸坏，民警使用防暴枪自卫，15名胶农被打伤，2人被击中致死的恶性后果。引起事件的原因很多，但显然，在《集会游行示威法》等法律中，宪法基本权利具体化没有得到很好落实，以至对公民行使相关宪法基本权利实际上予以了过多限制，对公民行使权利行为缺乏积极的保障、引导和规范，导致实践中难以操作。这种规制模式所导致的一个直接的后果便是，人们合法地正当地行使自己的政治权利的机会被剥夺了，进而不得不以群体性事件这种方式来表达自己的意愿。因此，这种立法和执法状况，如果在一定历史时期还可以理解的话，那么如果继续长期存在下去，就既会与现代世界文明与法治潮流相违背，也会与当代中国政治发展需要相脱离。正如理论工作者李君如最近所说的：“要努力保障公民有序的政治参与及其所必需的知情权、参与权、表达权、监督权，关键是要让公民在党的领导下，能够依法享有更多的民主权利，并确保这种权利的实现。”16

当然，不可否认的是，目前一些地区群体性表达事件的组织性较低和参与者的法治意识淡薄也助推了事件发展为严重违法行为。改革开放以来，随着依法治国方略的实施，群众的民主意识逐步增强，主动参政的意识更是强烈。但受多种因素的影响，群众整体政治参与能力相对较弱，造成了较强的利益表达意识与较低的依法参政意识之间的反差。虽然开展了多年的普法教育，实际效果却是参差不齐。特别是受传统文化中人治、重权、轻诉等因素的影响，当群众之间、上下级之间出现利益摩擦或纠纷时，一些群众错误地认为通过聚众闹事可以对领导造成压力、引起政府的注意，从而加速问题的解决。而当这种方式能够奏效，很多人便会纷纷效仿。再加上有的职能部门平时漠视群众疾苦，在日常工作中，不充分考虑和解决群众的合理要求，导致矛盾升级，等到发生了群体性事件才想办法解决既有的问题，给群众造成了错觉，导致群众对基层单位、职能部门的不信任，把上访、聚众闹事作为谋求解决问题最直接有效的方式，容易形成找政府不如堵道路、影响越大问题越好解决的不良社会心理。甚至于当民众与政府之间出现利益磨擦或纠纷时，部分民众错误地认为聚众闹事可以对领导造成压力，能较快地解决问题，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成群体性事件。

（三）纠纷处理制度羸弱导致民众利益救济落空

就我国当前的法制框架下，民众之间或民众与政府之间的矛盾冲突本身完全可以借助合法的途径予以消解，但事实上这些体制外的群体事件还是经常发生，其一定程度上也可以说是既定制度的错位——国家的正式制度的孱弱所致，随之，体制外的对抗性“非正式组织”和非理性的“私力救济”行为就会产生。也就是说，当信访、行政复议、行政诉讼等正常、合法的纠纷解决机制和权利救济渠道频频受阻时，就会转向堵路、围攻党政机关等不合法方式，从而形成了“大路不通走小路”的情形。下面仅以行政诉讼救济制度实施状况予以例证。

以司法救济途径来看，在法治社会中，司法是维护社会正义的最后防线。现有审理机制的运行不畅导致了人们对于司法的信任的危机。研究表明，目前法院对群体性纠纷的现有审理机制表现出三个方面的特点。其一，分别处理模式是惯用处理方式。面对动辄上百件的群体性纠纷，法院基本沿袭分别立案、分别审理、分别判决、分别执行，即在立案时将群体性纠纷拆分为数十数百个案件分配到各审判员手中以单独诉讼方式审理。其二，适用普通程序审理的比例较高。2008年至2009年，法院群体性纠纷适用普通程序审结的案件占案件结案总数的58.3％。其三，以判决方式结案占主体地位。与此同时，有学者根据上述研究表明，此种审理机制导致了群体性纠纷化解上的四个问题与障碍，即“审判的特殊性质难以消减群体性纠纷冲突的激烈程度”，“简易程序低适用率难以满足处理群体性纠纷的效率要求”，“个案先行难以保证审理质量”，“涉政府因素的存在使得调解比例偏低，间接影响处理效果”。17“信访不信法”是对当下民众维权状况的一个形象描述。人们更多地把希望寄托在非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明显的上访或其他一些非正常手段上。中国社科院农村发展研究所所长于建嵘和他的6人课题组于2004年5月至10月对中国信访制度进行了专项调查，在接受调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的有172位，占总数的42.9％，认为法院不依法判决的有220位，占54.9％，法院判决胜诉了而没有执行的有9位，占2.2％。调查显示，正是这些原因让司法权威遭到置疑，人们不信任法院，宁愿上访，甚至聚众请愿，加剧了群体性事件的发生。因此，在我国，司法不公、司法权威遭到质疑加剧了群体性事件的发生。换言之，由于司法功能在解决社会冲突方面的弱化，而使执政党和中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会中本可以无需承担的政治压力。个中原因，当然比较复杂，需要对政治体制作全方位的深入分析，不能用单向思维分析来解决问题。

三、有效化解群体性事件的法律对策

从某种程度上讲，群体性事件是给政府、给社会、给执政党一个有警示意义的信号。如同前文所述的那样，在构建和谐社会的进程中，群体性事件既是一个社会稳定和发展的一种障碍，又是一种以突发性反映问题并可以利用解决问题从而渐近达致真正和谐的机制。18也就是说，群体性事件之存在本身并非问题之所在，真正的症结在于国家是否具有完备的法律制度体系对之予以积极地引导和规制。在一个成熟的法治国家，社会的主要矛盾无一例外地都是应该通过法律途径予以解决的。据此，依循《意见》中对群体性事件“事前预防——事中处置——事后整改”的处理逻辑，笔者认为，我国应着力于以下三个法律制度的建设。

（一）畅通利益表达机制

实践表明，当前要从源头上控制群体性事件，必须建立完善全社会利益正当表达机制。通畅的民意表达机制在现代社会中具有不可缺少的安全阀的功能，笔者认为，应着力解决以下两方面的问题。

第一，应当消除权利表达方面的法律规定障碍，尤其应该适时修改和完善我国《集会游行示威法》和《出版法》、《新闻法》等基本法律。我国宪法确立了公民集会、结社、游行、示威自由和言论、出版等自由，但事实上这些最重要的宪法基本权利尚需进一步具体落实。改革开放以来，我国的进步是全方位的，其速度也是举世瞩目、各国公认的。但是，也应该看到：经济的快速发展也引起了社会的快速分化，各种社会矛盾的出现；社会发展客观上把政治发展、法治发展提到重要的议事日程。许多有识之士，包括党中央的领导同志，都把制度文明层面的变革创新与进步放在重要位置上。近期，胡锦涛总书记多次强调依法行政、弘扬社会主义法治精神，强调以加强和创新社会管理来解决新问题、新矛盾。因此笔者认为，与其让社会冲突和利益诉求逐步发展成为破坏性、危害性更为严重的群体性事件，还不如引导其以更易于控制、表现方式也更为文明的集会、游行和示威的方式来宣泄、表达。因此，我国的《集会游行示威法》的立法完善工作要抓紧进行，要真正把立法工作的重心放在保障公民宪法权利上，放在引导和促成行使这些基本权利的实现方面，放在规范政府行为和公民行为方面，而不是实际上设置法律障碍、一味消极限制公民的利益诉求机制和行为等方面。具体而言，应该把“堵”的思路逐步改变为“疏”的思路。首先，国家立法部门要修改《集会游行示威法》以及制定《出版法》、《新闻法》等重要法律。其次，有关执法部门也要依据《集会游行示威法》等法律的规定，制定出有关法规或办法，使该法具有实际可操作性：在坚持循序渐进、适度管制和坚持与群众谈判磋商等原则下，可以就合法的集会、游行、示威的时间跨度、方向线路等问题确定具体意见，明确相关方权利义务关系。最后，政府在群众集会游行示威活动中要加强引导，维护正常的利益表达秩序，及时制止煽动滋事，防范影响稳定事态的发生。

第二，扩展《集会游行示威法》中的协商解决机制的适用范围，充分发挥协商机制在解决社会矛盾和纠纷中的作用。目前，《集会游行示威实施条例》第11条规定，申请举行集会、游行、示威要求解决具体问题的，主管公安机关应当自接到申请书之日起二日内将《协商解决具体问题通知书》分别送交集会、游行、示威的负责人和有关机关或者单位，必要时可以同时送交有关机关或者单位的上级主管部门。有关机关或者单位和申请集会、游行、示威的负责人，应当自接到公安机关的《协商解决具体问题通知书》的次日起二日内进行协商。可见，协商解决矛盾机制在现行规定中只是一个前置程序，足见其宝贵。但即使如此，实际上目前能运用这一协商解决机制的情况也极少发生。

其实在中国，协商民主机制有着自己特有的传统，新中国政治协商会议可以说是成功的典范。但我们的协商民主过去主要在高层决策机制和中共与各民主党派、无党派人士之间共商国是中推行，在一般政府决策过程中很少运用。实践表明，协商民主完全有必要逐渐推广到全社会运用，推广到社会基层运用，尤其应当优先在地方政府决策中运用。通过地方政府与各利益主体之间的平等对话与协商，达成地方政府决策的公共合意。这既能增强决策本身的科学性和民主性，也可增强其可行性和民众的可接受性。同时，在对话和协商机制下，给基层管理者和公民这两方面形成“双赢”的结果。首先，对于公民有明显的收益。在对话与协商机制中，公民的行政参与意识必然得到加强，而且这种公民行政参与是以个人利益与公共利益双重目的的实现为目标的，它与以往单纯以保障私人利益为目标的行政程序有所区别、有所升华。公民在对话和协商过程中，不但反映了自己的利益诉求，而且听取了基层管理者的主张和意见，也听取了不同利益群体的意见，因此，公民的视野开阔了，素质提高了，不会局限于狭隘的利益圈子，也不会固执己见，简单地采用“闹事”方式来解决纠纷和矛盾。这种对话与协商机制对于提高公民素质具有显著作用。其次，对于基层管理者解决棘手的利益分配和复杂矛盾也有非常积极的意义。目前地方政府在行政决策过程中，往往遇到很多两难的问题，管理者往往会面对大量的利益冲突局面而无所适从、难以选择，例如城乡建设和财政掣肘、经济发展与环境保护、社会稳定与公民自由、长远利益与眼前利益的冲突等等。这些冲突的利益有些情况下并不存在何者正当、何者不正当的问题，它们都是法律要求地方政府予以保护和实现的利益。地方政府在行政决策过程中，只有充分、全面地考虑所有利害关系主体的利益，才能确保决策的公平与合理，才能作出最佳的选择；忽视任何参与主体的利益需求都将使公民参与权的扩大徒具形式，最终必然影响行政行为的公正性和可接受度。当然，越是涉及公众切身利益的公共政策问题，越会引起人们的关注和讨论，甚至引起激烈的争辩，各种声音也许显得嘈杂，或许给人混乱无序的感觉，但科学决策往往取决于各种利益博弈的最佳结合点。19由此可见，只有通过社会对话和协商机制，包括利用必要的理性辩论平台，地方政府的决策行为以及各类行政行为实现实质正义的目标才可望实现，也才能与民众的最终需求相吻合。如此一来，便可真正从源头控制群体性事件的发生。

（二）确立多元化纠纷解决机制

面对原因各异、程度各异的群体性事件，应当保证为民众提供多种权利救济机制，必须优先考虑建立起完整系统的富有中国特色的权利救济渠道，在形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体系的基础上，还要建立起党委领导、政府解难、法院理诉、社会和解的多元化解纠纷的工作机制。

首先，健全完善现有信访机制。实践中，众多的群体性事件在正式爆发前，大多诉诸于合法的信访途径。法律规定了公民信访的权利，但实践中信访数量却同官员的政绩直接联系，如此非理性的、自相矛盾的规定，催生出许多地方政府运用公权力对本地上访群众进行拦访、截访的奇怪现象。特别是信访“属地管辖”原则，直接导致实践中对信访的问题解决的推诿。因此必须对现行的信访工作考核方法进行改革，改革的价值取向不能放在降低群众信访的数量上，而要放在解决问题的质量上。具体说，不能简单地把一个地方的信访量作为标准，而要把重新信访率、一次性结服率有多高等作为标准，也就是说，最终要看你为群众解决问题、维护社会稳定的效果。除此之外，要建立有效的监督监察机制。在信访工作中，对上级信访机关立案查处的案件，在监督机制上要改目前的“单向式”为“闭路循环”式，就是把信访人作为立案的起点和终点，建立对信访人的回访制度；同时，建立专门针对信访工作人员的监督机制，让群众对信访工作人员的工作予以监督。另外，在现行体制下，由于同级信访部门监督协调涉访部门有困难，况且许多信访案件与地方政府利益相关，必须加大上级信访机关的监督力度，形成“倒三角形”式的监督模式。笔者以为，还需要完善我国的《信访条例》，并在时机成熟的时候制定《信访法》，有效地保障广大民众的信访权利，为其维护自身的合法权益提供一条重要且易行的诉求渠道，才能从根本上实现对群体性事件的制度性预防。

其次，要健全完善现行的行政复议制度。最近，胡锦涛总书记明确指示：“要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，完善行政应诉制度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。”目前，由于行政复议制度功能定位上的偏差以及行政复议体制、机制上种种不适应等原因，行政复议制度远没有成为解决行政争议的“主渠道”，行政复议制度的公信力受到质疑，公民比较普遍存在的对“官官相护”的疑虑也远远没有消除。因此，笔者认为，解决目前行政复议中诸多问题的关键在于提高行政复议制度的公信力，使这一制度真正得到人民群众的肯定和信任。“法律必须被信仰”、“法律的生命力在于实施”。目前行政复议的效果之所以发挥不充分，主要原因还在于这一制度缺少足够的公信力，没有被群众所充分了解和充分信任。通常情况下，行政复议前有信访，后有行政诉讼，目前相当一部分群众遇到对政府的诉求，首先考虑走信访渠道，往往认为信访更直接、有效，有时甚至一步到位，只要能找到有关领导“批条子”，下级就得照办，立竿见影；实在解决不了，就直接打官司，去法院告政府，他们至少相信司法程序，认为司法系统的“官官相护”没有行政系统那样明显。因此，必须突出行政复议制度的主导功能，把“维护群众合法权益、化解行政争议”作为设计和完善行政复议制度的着眼点，将行政争议“化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部，最大限度地维护群众合法利益”作为自己的工作目标。现在，一些地方的政府首长和工作人员没有强化这样的认识，他们往往害怕矛盾，能推则推。行政复议中的不作为现象也比较严重，特别是一些地方政府行政复议机关怕当被告的情况比较普遍，他们甚至因为怕当被告，怕“引火烧身”，而不愿意纠正自己已经发现的下级违法行政行为，实际上复议机关发现下级机关的行政行为存在问题而改变了原行政行为，作出了一个新的行政行为，这是好事，而且表明复议机关敢作敢为，怎么能仍然由原行政机关当被告呢？因此，当务之急是在行政系统内部建起行政复议不作为的责任追究机制。对现实中行政复议机关由于怕作被告而故意维持决定的行为，可以视为行政有意不作为而受到责任追究；而且要求行政复议机关即使作出维持的裁决时，也有必要说明理由甚至进一步说明理由，不能充分说明的或不能给予合理解释的也应追究其逃避责任行为的责任。这样，复议申请人才会心服口服，树立起对行政复议制度的信任。另外，对于行政复议中建立行政复议调解机制有必要作一点分析，行政复议过程中完全可以先尝试使用调解方式，但行政复议机关不能放弃其依法履行职责的权利和义务，在需要复议机关作出肯定性或否定性的裁判的情况下，必须“当决则决”。现实中往往存在着许多“被调解”现象，而模糊了法律的是非，这也是需要防止的。依照《国务院关于加强法治政府建设的意见》，正确的做法应该是“注重运用调解、和解方式解决纠纷，调解、和解达不成协议的，要及时依法公正作出复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的撤销，该变更的变更，该确认违法的确认违法”。行政复议确实有比其他救济制度更强的优势，关键是其优势能不能真正发挥出来。我国《行政强制法》刚刚通过，目前人民法院在行政强制审查裁定等工作压力加大的情况下，把行政争议尽可能吸纳到行政复议渠道上来解决更有实际意义。

再次，要健全完善现行司法救济制度。国家的司法救济本来就是公民权利救济的最重要方式，法院负有保障法律的正确、有效的实施，以及通过保障权利、对任何侵犯权利的行为进行矫正和惩罚，让被侵犯的权利得到及时救济以维护社会的公平和正义的责任。同时，司法作为一个缓冲带，其有效运转可以及时化解社会中的大量冲突，缓和对立情绪，消解社会矛盾，“负有在现代多元社会中整合社会，防止社会分裂，防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题，以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责”，20从而有助于避免群体性事件的发生。因此我们应当巩固和加强这道维护社会公正的最重要防线。根据“司法接近正义理论”21，国家有义务保护当事人接受裁判权，为当事人从实质上接受裁判权提供应有的保障。根据这一理论，国家应尽可能地为公民提供利用法院裁判正式解纷机制的条件，尤其是为弱势群体提供更多的权利保障机制。通过完善公民权利保障机制的措施，提高司法的权威性和便民性，使司法的大门在发生纠纷的人面前敞开，使社会纠纷尽可能地纳入到法制的轨道解决。笔者以为，至少可以从以下方面着手健全司法救济制度：第一，提高司法权在国家权力体系中的地位，使司法机关能够承担起定纷止争的社会责任；第二，完善法律援助制度，完善国家的法律援助体系，同时大力发挥社会组织在法律援助中的作用；第三，降低诉讼费用，加大诉讼费用的减免力度；第四，建立多元化的诉讼程序，扩大简易程序的受案范围；第五，加强法律职业者专业法律素养和技能的培养，提高法官的任职条件。总之，健全围绕司法渠道为核心的救济制度，公正地解决纠纷，化解民怨，整合社会利益冲突，以达到基本的社会共识，是当前建设社会主义和谐社会的应有之义。

最后，发挥社会和解的重要功能。张文显教授最近提出了“用和谐精神引领法治转型”的宝贵命题很有创意。他说：“展望未来中国法治的道路和发展模式，可以把建设社会主义和谐法治作为其必由之路和理想模式。”22笔者也认为，要从长远角度看问题，建设和谐社会必须在全社会建设和谐法治文化，要提倡全社会“学会和解”。由于已往对诉讼解决纠纷方式的过度推崇，民众在心理上空前地依赖司法途径来解决矛盾纠纷。但是，当社会矛盾集中凸显，各种纠纷大量滋生并涌向法院时，人们对司法资源的强烈需求成了法院难以承受之重。为了切实解决人民群众日益增长的权利诉求，必须建立包括调解和解在内的多元矛盾纠纷解决机制，并通过有效的宣传途径，在社会上倡导多渠道解决纠纷的意识，引导广大人民群众认识、理解和懂得选择适用最便捷的方式解决纠纷，理性地保护自己的合法权益。当前，建立人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的大调解格局是解决新型复杂社会矛盾纠纷的一条有效途径，也是一项系统工作，需要全社会的共同关注、各职能部门的积极参与和紧密配合。

（三）健全责任追究法律制度

群体性事件愈演愈烈，已使责任追究成为一个不可回避的话题。为防止群体性事件反复重演，必须对造成群体性事件恶劣影响负有责任的官员进行问责。笔者长期所主张的“政府法治论”中有一个不可或缺的内容，那就是“政府对法律负责”，即政府要对法律承担责任。其中至少包含两层涵义：一是政府必须履行法律规定的职责；二是政府必须承担由于其未履行或未履行好其法定职责时引起的否定性的法律后果。据此，应当完善行政问责制。作为建立责任政府的必要制度设置，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。行政问责的“责”主要应该是法律责任。23目前我国行政问责制的法律责任主要是对行政主体及其公务人员在履行职责过程中因侵害行政相对人的合法权益，失职渎职、滥用职权、贪污腐败等情形时依法应承担的制裁或赔偿，它始终是行政法治条件下政府责任的重点和核心。但是需要指出的是，行政问责原本应是制度性的惩戒手段，却在一些地方被“权力意志化”了——该不该问责、如何问责，不是由制度说了算，而是由上级意志决定，成为推卸责任和“平息民愤”的工具。而且目前实际运作过程中的行政问责的往往比较笼统、采取“一刀切”的官员问责制，事实上起到了鼓励官员压制舆论的作用，出事即本能地拼命捂住，这表面上掩盖了矛盾而实际上激化了矛盾。笔者以为，应该通过法律制度的完善，摆脱现有问责模式的限制，由权力问责过渡到制度问责。要制定至少包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的，全国统一、结合实际的问责法律法规。“应通过立法规范行政问责的规则和程序，增强可操作性和实效；实现问责的主体多元化，发挥党组织、人大、司法机关、检察机关、政府监察机关以及新闻媒体、社会组织、公民在行政问责中的作用，并建立多元化问责主体之间的工作协调机制，尤其是要建立权威的问责机构；问责的内容要逐步扩大。依法、依规追究失职渎职责任、用人失误失察责任、道德诚信责任、政治不良影响责任、查究不力责任、妨碍查究责任、职务故纵责任、效能低下责任、教育不力责任、督查不力责任等，克服重内部、轻外部问责，重事故问责、轻日常问责，重政治问责、轻道义问责的状况”。24

注：

1我国政府对群体性事件保持了全面而持续的关注，根据笔者在“北大法宝”上的初步检索，诸多法律文件中涉及到了“群体性事件”的化解问题，包括行政法规59个，部门规章284个，司法解释38个，团体规定、行业规定、军事法规、军事规章及其他40个，地方性法规30个，地方政府规章29个，地方规范性文件3848个，地方司法文件25个。

2谭翊飞：《新观群体性事件》，《财经》2011年6月28日。

3笑蜀：《群体性事件矛头为何总指向政府》，《南方周末》2008年11月27日。

4例如，尹旦萍：《农村群体性事件应对中的社会动员策略——以“石首事件：后期的成功处置为例》，《福建行政学院学报》2011年第3期；汪庆华：《通过司法的非司法解决：群体性争议中的行政诉讼》，《政法论坛》2010年第4期。

5笑蜀：《群体性事件矛头为何总指向政府》，《南方周末》2008年11月27日。

6以“群体性事件”为主题关键词进行检索，从2005年至今，关涉的论文有2957篇，法学类文章仅有133篇（仅占4.49％），宪法学、行政法学方面的文章仅有38篇，具有代表性有侯健：《群体性表达事件的法律治理》，《法商研究》2010年第3期；章志远、高中红：《团体诉讼：群体性事件有效化解的一种途径》，《法治研究》2010年第10期。

7胡锦涛总书记在2011年2月19日中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话中指出：当前加强和创新社会管理，必须“以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口”，非常正确。笔者以为，目前时有发生的群体性事件是影响我国社会和谐稳定最突出的问题，以此问题为突破口，可以深入研究当代中国存在的深层次问题，达到标本兼治、长治久安的效果。

8笔者最近参加内蒙古满洲里举行的海峡两岸第十三届行政法学学术研讨会，其探讨主题之一是关于“风险社会中的行政法”，表明行政法学者已经开始着力研究这一具有现实性和前瞻性的社会治理问题。

9转引自闫纪建：《社会学视阈下的群体性事件分析》，《中国特色社会主义研究》2009年第3期。

10纪学龙、马莉：《中国问责风暴一再升级：群体性事件倒逼制度出台》，《中国新闻周刊》2009年7月30日。

11《社科院：09年群体性事件多发源于民怨太深》，中国网，ht tp：//www.china.com.cn/policy/txt/2009-12/21/ content_19106337.htm，2011年7月22日访问。

12于建嵘：《农村群体性突发事件的预警与防治》，《中国乡村发现》2007年第1期。

13单飞跃、高景芳：《群体性事件成因的社会物理学解释——社会燃烧理论的引入》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2010年第6期。

14有学者根据群体性事件参与者的直接目的和行为特征，将群体性事件分为群体性表达事件和群体性行动事件。一些群体性表达行为，由于表达无效或政府处置不当，才发展为群体性行动。群体性行动表现为采取暴力、威胁等形式，强制对方接受其诉求或发泄不满情绪。参见侯健：《群体性表达事件的法律治理》，《法商研究》2010年第3期。

15其实，中国共产党一贯主张保障上述公民表达自由，在1943年9月15日中共机关报《新华日报》的社论中就有这样一段脍炙人口、鼓舞人心的宣言：“由于各个国家历史发展、社会状况等具体条件的不同，他们各自所实行的民主政治，可能在形式和内容上，都存在着多少差异。但无论如何，它们之间有一个共同点是相同的，那就是政权为人民握有，为人民所运用，而且为着人民的幸福和利益服务。这样的政权必然尊重和保障人民的自由权利，使失掉自由权利的人民重新获得自由权利；没有失掉自由权利的人民充分享有自由权利；特别是言论、出版、集会、结社，这些作为实行民主政治的基本条件的人民的最低限度的自由权利，是必须切实而充分地加以保障的。”在建党九十周年之际，更要敬佩党内先贤的英明之见。

16李君如：《执政党面临新情况新问题》，《同舟共进》2011年第8期。

17陈晓红：《群体性纠纷的审理现状及应对方法》，《法律适用》2010年第8期。

18董皞、葛自丹：《群体性事件的依法之治》，《中国行政法学会2010年年会会议论文集（下册）》，第1006页。

19《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出：“完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。”这些表述可以帮助我们理解协商机制的重要性。

20高军：《社会转型时期群体性事件的法理思考》，《延边大学学报（社会科学版）》2009年第3期。

21意大利法学家卡佩莱蒂针对社会出现的利益诉求通道不畅等社会问题，在民事诉讼领域提出了著名的“司法接近正义原则”，这同样适用于其他诉讼领域。[意]莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版。

22张文显：《和谐精神的导入与中国法治的转型——从以法而治到良法善治》，《吉林大学学报》2010年第3期。

23学者毛寿龙教授认为，行政问责的责任可分为：道义上的责任、政治上的责任、民主的责任、法律的责任。参见周亚越：《行政问责制度研究》，中国检察出版社2006年版，第38页。笔者以为，行政问责的“责”主要应该是法律责任，因为无论道义的责任、政治上的责任还是民主的责任归根结底都要落实到法律责任上，这有利于使行政问责制规范化、制度化，也有利于行政问责制的贯彻落实和良性有序地发展。

24参见杨海坤、章志远：《中国特色政府法治论研究》，法律出版社2008年版，第316页。