国家政策调控与社队企业的生存*

吴 淼 吴雪梅

·专题研究·

国家政策调控与社队企业的生存*

吴 淼 吴雪梅

在人民公社时期，以农村工副业为经营内容的社队企业被纳入整个国家的宏观规划之中，服务和服从于社会主义建设，没有享有独立发展的空间。为了实现工业化、发展农业以及改善国民经济，国家鼓励和支持社队企业的发展。但是，迅速发展的社队企业与农业、城市工业存在的竞争，超出国家许可的范围并影响国民经济发展秩序而受到限制。在国家的发展战略没有调整的情况下，社队企业的定位总是摇摆不定的，直到 “经济合理原则”确立后，其生存的合法性最终得到认可。

人民公社；社队企业；国家政策；国家调控

社队企业是随着人民公社体制的建立而在中国农村出现的经济组织形式。它既是传统中国农村 “农工结合”的延续，也是集体经济的重要组成部分；它前承社会主义改造后的手工业合作社和农业合作社中的副业组，后启乡镇体制重建后的乡镇企业。在人民公社时期，社队企业的发展起伏不定，但对国民经济和农民生活的影响总体上并不高①颜公平：《对1984年以前社队企业发展的历史考察与反思》，《当代中国史研究》2007年第2期。。那么，在中国这样人多地少、素有 “男耕女织”的农工结合传统的乡村社会，在需求结构和要素资源没有发生重大结构性变化的情况下，社队企业为何未能持续发展？除了受微观的经营机制影响外，社队企业的发展轨迹是由国家宏观政策所控制的。在高度集中的计划经济体制下，社队企业面临的主要是政策空间问题，其生存命脉直接由国家掌握。然而，国家为什么在不同阶段对社队企业实施不同的调控措施？这些调控措施如何影响社队企业的发展？社队企业的发展状况反过来如何影响国家的目标，从而促使新一轮政策的出台？厘清这些问题，对于揭示社队企业发展规律并反思国家的农村政策有着重要的意义。

一、国家调控体系的建立

在新中国成立之前的中国社会，由于商品经济的发展和列强的殖民入侵，传统的农工结合的自给自足的经济格局发生了巨大的变化，沿海地区和一些城市出现了现代工商业。但是，持续的外敌侵略和频繁的内战，使国家的国民经济发展的调控机制无法建立起来。尽管国民党政权可以运用诸如货币等工具影响经济，但整体而言，国家经济运行仍处于自然和自发的状态，政府的作用范围和能力都非常有限。新中国成立后，随着大规模战争的结束、社会秩序的稳定和经济的恢复，国家着手建立对国民经济调控的体系。

第一，通过社会主义三大改造，建立起社会主义公有制。废除生产资料私有制，建立社会主义公有制，消灭剥削和阶级分化是中国共产党的基本目标和纲领。从新中国成立到1952年，国家完成了除新疆、西藏等部分少数民族地区外的大陆土地改革，而且通过没收官僚资本形成了社会主义国家经济。以此为基础，中国共产党在1953年提出了以 “一化三改”为内容的过渡时期的总路线①参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（修订本）（上卷），人民出版社，1997年，第228页。，即 “要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对工业和对资本主义工商业的社会主义改造”②《毛泽东著作选读》（下卷），人民出版社，1986年，第704页。。中共中央先后作出两个关于农业合作化的决议，即 《关于农业生产互助合作的决议》和 《关于发展农业生产合作社的决议》，指导中国农村采取循序渐进的方式，经过互助组、初级农业合作社，最后在1956年实行以土地和其他主要农业生产资料归合作社集体所有的高级农业合作社，全国大部分地区 （87．8%的农户）完成了农业的社会主义改造③参见董辅礽：《中华人民共和国经济史》 （上卷），经济科学出版社，1999年，第162页。。农业社会主义改造的完成使农民个人和家庭在公有制下不再具有生产经营自主权。在农业合作化高潮的推动下，手工业和资本主义工商业的社会主义改造也加快了进程，1956年，手工业者劳动群众个体的私有制，基本上转变成为劳动群众集体的公有制，资本家所有的资本主义私有制基本上转变为国家所有即全民所有的公有制。农业、资本主义工商业和手工业社会主义改造的完成，实现了生产资料所有制形式和组织经营模式的双重变革，国家可以利用全民所有制和集体所有制掌握的生产资料对国民经济进行规划和调控，集中的计划经济制度建立起来。

第二，通过 “统购统销”制度，国家直接控制了农村的主要产出。突出的粮食供需矛盾，使国家通过征收公粮和市场收购两个渠道获取粮食以保证供给的措施难以从根本上解决问题。特别是到1953年，由于经济的逐步恢复和大规模经济建设的开展，国家无法通过所能掌握的粮食来满足必须负担的城乡粮食供应，中共中央在经过反复研究和斟酌之后，于1953年作出了 《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，同年政务院颁布 《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，由此便开始了粮食的统购统销政策，即 “所有收购量与供应量，收购标准与供应标准，收购价格与供应价格等，都必须由中央统一规定或经中央批准”④《中共党史参考资料》第8册，人民出版社，1979年，第7页。。粮食统购统销政策的实质是国家控制粮食的流通，即由国家以统购价格直接向余粮户计划收购 （统购）；在销售上由国家对城市和农村缺粮家庭计划供给 （统销）；国家严格控制粮食市场，严禁私商自由经营粮食；中央统一管理调剂粮、出口粮、储备粮、全国机动粮、全国救灾粮等。后来，国家统购统销的范围不断扩大，除了粮、棉、油三种最重要的农产品之外，烤烟、生猪、羊毛、牛皮及部分中药材、水产品、废铜、废锡、废钢等几十种产品都被纳入统购统销的范围。在统购统销制度下，乡村农产品的自由交易事实上被取消，农民即使出售自己留用的农产品都必须到国家指定的商业部门。在这种政策下，国家不仅控制了农村的绝大部分产出，而且控制了非农产业发展所必需的生产要素，特别是原材料。

第三，通过人民公社化运动，建立起高效的基层调控体系。在1958年3月的成都会议上，中共中央通过了 《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，提出 “在有条件的地方，把小型的农业生产合作社适当地合并为大型的合作社是必要的”①《农业集体化重要文件汇编》 （下册），中共中央党校出版社，1981年，第15页。。随后，中国农村出现了把小型农业合作社并为大社的热潮。这得到毛泽东和中央其他主要负责同志的肯定和支持，将合并的大社定名为人民公社。中共中央在北戴河召开政治局扩大会议并作出 《关于在农村建立人民公社问题的决议》，人民公社迅速在全国普遍建立起来。人民公社实行政社合一、工农商学兵相结合的原则，原高级社的土地、农具等生产资料和农牧副业产品全部归公社所有，实行公社一级核算，在全公社范围内搞平均主义分配。“公社就成了既是基层政权组织，又是农村集体经济组织，人、财、物大权集于一身，工、农、商、党、兵样样齐全。”②罗汉平： 《农村人民公社史》，福建人民出版社，2003年，第60页。由于“一大二公”的人民公社脱离了农村的实际情况，1962年9月，中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》（简称 “农业六十条”），对人民公社体制进行了调整，规定公社实行 “三级所有、队为基础”，确定了以生产队为基本核算单位的制度。直到1984年乡镇政权的重建，人民公社始终是我国农村的基本组织。人民公社体制使公社既具有政权性质及职能，又 “带有若干全民所有制的成份”，国家可以名正言顺地向公社发号施令，用政权代替经济组织管理生产，公社一切活动的出发点和依据，是执行上级政权的命令③陈文科：《“政社合一”的实质以政代社》，《经济问题探索》1980年第5期。，为国家直接掌控农村经济的发展提供了制度性保障。

总之，新中国通过一系列的运动和措施，对经济体制和社会组织进行了彻底改造，将国家政权成功地嵌入到国民经济中，通过计划经济体制建立起有效的经济调控体系。在这种体系下，生产者已经失去生产经营的自主权，既不能决定所生产的产品种类和数量，更无法自由地获得生产要素和出售产品，所有的活动和要素都纳入国家的计划之中。中国农村社队企业就是在这种宏观体制下生存的，社队企业的发展也受到这种体制结构性的约束。因此，国家政策的任何变化，都直接影响着社队企业的兴衰。

二、“公社工业化”与社队企业的大发展

在国民经济恢复时期，国家为了医治战争创伤，解决物资供给短缺以及改善农民生活，对手工业采取鼓励和支持的政策，使农村手工业在一定程度上得到恢复和发展。但是，此时国家对农村手工业的定位并不明确。随着国家工业化目标的确定，农村工业的定位逐渐明确。1953年党中央提出过渡时期总路线，指出党的基本任务是实现国家的工业化。1956年9月，中共八大通过的 《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》，进一步明确了党的主要任务是集中力量发展生产力，实现由农业国向工业国的转变。实现国家的工业化成为党和国家的长期目标。为了迅速实现中国的工业化，1958年12月，中共八届六中全会通过的 《关于人民公社若干问题的决议》，提出 “广泛实现国家工业化、公社工业化”，认为这是逐步实现农村工业化的道路，将加快国家工业化的进程和缩小城乡差别，能够 “促进全民所有制的实现”④转引自张毅：《对毛泽东关于农村工业化思想的研究》，《毛泽东与中国农业》，新华出版社，1995年，第192页。。“公社工业化”的提出，将农村的工业纳入到国家工业化目标之中，使其不再是附属于农业的副业，被国家作为一个相对独立的产业提出来，充分表明国家对农村工业的重视程度。后来，《关于在农村建立人民公社问题的决议》指出，人民公社是 “农林牧副渔全面发展，工农商学兵互相结合”①《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社，1996年，第477页。，将发展工业的目标置于人民公社的重要位置。更为重要的是，在 “大跃进”过程中，为了完成国家确定的1958年生产1070万吨钢的目标，全国各地大炼钢铁，社队企业被纳入到国家工业化的目标之中，受到高度重视。

当 “公社工业化”被作为实现中国工业化的途径之一后，国家便采取相应的政策和措施支持社队企业的发展。第一，建立起相应的管理组织，不仅在人民公社党委专设工业书记，还在公社管理委员会中设置工业管理部门。专职管理岗位和机构的设置，强化了对社队企业的领导。第二，规定了社队企业发展的基本原则，指出人民公社办工业必须同农业生产相结合，为发展农业和实现农业机械化、电气化服务；既要为满足社员日常生活需要服务，又要为国家的大工业和社会主义的市场服务。第三，制定了较为具体的产业发展方向，明确提出要有计划地发展化肥、农药、农具和农业机械、建筑建材、农产品加工和综合利用、制糖、纺织、造纸以及采矿、冶金、电力等轻重工业生产。第四，提出了具体的发展路径，公社工业“应当实行手工业和机械工业相结合、土法生产和洋法生产相结合”②《建国以来重要文献选编》第11册，第610页。，凡是原来有基础而又有发展前途的手工业，一定要继续发展，并且逐步进行必要的技术改革。党和国家的这些政策，将发展社队企业作为人民公社的重要任务，并建立起相应的基层领导和管理机构，指明了社队企业的发展目标和产业方向，明确社队企业循序渐进的发展路径，为社队企业的大发展提供了充分的政策支持。

“公社工业化”随着 “大跃进”和大炼钢铁在农村迅速展开，公社迅速组织了数千万农民群众投入到用小高炉炼铁的运动中，全国农村掀起发展社队企业的狂澜。在此期间，社队企业主要通过以下几种途径发展起来：第一，以人民公社体制为依托，利用行政权力和行政手段，将原农业合作社办的工厂、作坊、副业生产组 （队）的工业设施进行无偿 “平调”，成为公社所有的工业企业；第二，向社员个人集资，并将社员的家庭副业、家庭手工业以及家庭小工厂、私人作坊收为公有；第三，将农村集镇的手工业系统管理的约3．53万个手工业（组）转为公社所有的企业③季龙：《当代中国的集体工业》，当代出版社，1991年，第243页。；第四，对城市手工业大搞 “转厂过渡”，将大约25%的城市手工业合作社（2．55万个）及127．5万社员转到了公社工业④胡必亮、郑红亮： 《中国的乡镇企业与乡村发展》，山西经济出版社，1996年，第38页。；第五，部分国营工业部门利用资金和技术帮助人民公社办起了一大批本系统的工业企业，例如轻工业部提出 “以大搞技术革命和在人民公社大办轻工业”作为轻工业 “大跃进”的方向，派干部到农村组织试点。另外，国家把商业、粮食、财政、银行等财贸部门在农村的基层机构，除了几个为公社或更大范围服务的以外，全部下放到人民公社，资产也一律转归公社管理使用。通过这些措施，社队企业快速完成了 “资本原始积累”，并且在短期内建立起一大批小型炼铁、小矿山、小煤窑、小农机修造、小水泥、食品加工和交通运输等企业。

1959年4月后中央对人民公社进行了整顿和调整，将人民公社权力下放，实行 “三级所有”（公社、生产大队和生产小队）、以 “生产大队为基础”的人民公社体制。生产大队工业企业 （队办工业）以公社退还的资金和财物为基础发展起来了。此次调整和整顿对社队企业发展有一定不利的影响，但是，毛泽东对社队企业寄予极大的希望，认为社办企业、队办企业是中国伟大、光明灿烂的希望，建议国家在10年内向公社投资几十亿元到百亿元帮助公社发展工业和穷队发展生产①毛泽东：《在第二次郑州会议上的讲话记录》（1959年3月5日）。。因此，社队企业仍表现出大发展的势头。1959年底统计结果显示，全国社队企业总数已达到70万个，总产值增加到了100亿元②张毅、张颂颂编著：《中国乡镇企业简史》，中国农业出版社，2001年，第34页。，约占全国工业总产值的10%③于驰前、黄海光：《当代中国的乡镇企业》，当代中国出版社，1991年，第37页。。

这一时期，国家将发展农村工业提高到实现 “公社工业化”的战略高度，借助 “大跃进”和 “大炼钢铁”的浪潮，利用 “政社合一”的人民公社体制，通过无偿调拨、强制性集资、国有资产下放等形式，社队企业在农村迅猛地发展起来。在以种植为主的农村，工业第一次获得了巨大的发展，为社队企业的进一步发展奠定了基础。但是，在狂躁的 “大跃进”背景下，“人民公社办工业”和 “公社工业化”的定位与我国当时的国民经济发展水平和农村的实际情况相脱离。尽管当时国民经济刚刚走出战争的阴影，有所恢复和发展，但总体水平并不高，尤其是农业生产水平非常低下，农业剩余十分有限，而国家大力发展工业既需要从农业中提取剩余积累，又需要保证工业原材料和城市人口的供给，这就要求农业高度发达并且拥有充裕的产品和要素剩余。“公社工业化”占用了大量的生产要素，减少了农业的劳动投入，使农村工农业发展的比例失衡，从而导致农产品 （特别是粮食）供给短缺。而且，通过行政方式实现社队企业发展的 “资本原始积累”，剥夺了社员和合作社的财富，影响了生产者的积极性。与此同时，行政化的调拨和组织方式，形成以政府意志为核心的 “瞎指挥”和无效率管理，导致生产资源和劳动力的浪费，加上社队企业的组织和技术都非常原始，使社队企业的发展难以持续。

三、“一般不办企业”与社队企业的衰退

“大跃进”和人民公社化运动中的 “左”倾错误，使国家经济和人民生活陷入困境。1958年，全国上下 “大办”各种非农产业，以及高指标、瞎指挥和浮夸风，严重影响了农业生产的正常进行，以致成熟的粮食因缺乏劳动力无人收割而腐烂在田地里④吴淼：《决裂：新农村的国家建构》，社会科学出版社，2007年，第111页。。加上自然灾害及其他原因，1959年全国粮食减产300亿公斤，比上年减少15%。从1957年到1962年6年间，全国主要生活资料的人均年消费量大幅度下降，粮食（贸易粮）由406斤降到329斤，食用植物油由4．8斤减至2．2斤，猪肉由10．2斤减至4．4斤，棉布由19．5尺减至10．6尺，日常生活必要的锅、碗、瓢、盆都缺少供应。⑤薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（修订本）下卷，人民出版社，1997年，第1229页。中共中央发现了 “大跃进”和人民公社化运动中的问题，认识到 “大跃进”运动 “不仅没有注意农业，而且是挤了农业，挤了农业的人力、物力，工业战线过长，面过广”⑥薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（修订本）（下卷），第923页。。严重的经济困境和社会危机，促使中央对国民经济进行调整。为此，1960年8月，中共中央连续发出《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》和 《关于坚决地认真地清理劳动力，加强农业生产第一线的紧急指示》，指出：“两年来社办企业事业的摊子铺得过多、过大，管理机构臃肿，人浮于事，劳动力的浪费非常严重”⑦《建国以来重要文献选编》第12册，中央文献出版社，1996年，第483页。，提出要精简社队企事业单位人员，加强农业生产。当时中央除了指出社队企业发展本身存在的问题外，更多的是为了解除严重的农业发展困境。同年11月中共中央发布 《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》指出，“保证农业生产第一线有足够的劳动力，是当前保证粮食生产的中心关键”⑧《建国以来重要文献选编》第13册，中央文献出版社，1996年，第188页。，要从各方面节约劳动力，加强农业生产第一线。由此，国家不再将工业化作为农村的首要任务。发展农业生产，保障农产品特别是粮食的供给，则成为国家对农村的基本定位。为了保障农业生产，防止社队企业的扩张，中共八届十中全会修改通过的 《农村人民公社工作条例》规定，“公社管理委员会，在今后若干年内，一般地不办企业”①《建国以来重要文献选编》第15册，中央文献出版社，1997年，第621页。。随后，中共中央、国务院发布 《关于发展农村副业生产的决定》，进一步强调 “公社和生产大队一般地不办企业，不设专业副业生产队”②《建国以来重要文献选编》第15册，第703页。。党和国家的这些文件，特别是作为人民公社管理 “宪法”的《农村人民公社工作条例》，明确规定公社 “一般不办企业”，表明在纠正 “大跃进”和人民公社化运动的 “左”倾错误之后，国家将农村重新定位：为全社会和国民经济发展提供农产品，而不再承担工业化的任务。从此，“一般不办企业”既是国家对农村政策的基调，也是公社和大队发展企业的 “紧箍咒”，社队企业生存的空间被压缩，其发展受到了限制。

为了收缩和限制社队企业，将农村的生产要素更多地投入到农业发展之中，国家采取了相应的政策。第一，限制社队企业的劳动力投入，要保证 “农忙季节参加农业生产的至少达到农村劳动力总数的80%以上”，社队企业的劳动力 “除了部分必须维持常年生产的外，一般都必须同农业生产季节相结合”③《建国以来重要文献选编》第13册，第518页。，以农业季节为中心安排社队企业的生产。第二，限定社队企业的经营范围，《关于城乡人民公社工业的情况和整顿意见的报告》指出，社办工业主要生产经营直接为农业生产服务的生产资料产品加工业、农副产品加工业、传统的手工业产品和出口商品，允许兴办采掘、冶炼、建材等产业，而与国营企业争原料、与农业争劳动力的纺织、皮革、日用化工等产业，则坚决不能办。第三，限制社队企业的举办单位，规定公社和生产大队一般不办企业，原来由公社和大队把生产队的副业集中起来的企业，要下放给生产队经营。公社和生产大队一般不办企业的规定，虽然避免了用行政手段平调农民的财产和瞎指挥，但是，将需要集中人力、物力、财力的企业交由只有二三十户农民组成的生产队承办，显然不利于企业的发展。

随着国民经济的调整和国家对发展农业的重视，农村社队企业也进行了治理整顿。第一，各地的社队企业及事业单位的劳动力返回到农业生产之中，以实现 “全党动手，大办农业，大办粮食”。由于缺少劳动力，社队企业要么停办，要么缩小规模。第二，对 “共产风”中被占用的财物进行退赔，以纠正 “一平二调”的错误。从1960年冬开始，全国农村人民公社普遍开展了清理旧账、认真退赔的工作，公社和生产大队平调的原高级社经营的企业，按照新规定的管理体制予以相应退还实物，或者合理作价还款，或者建立合营企业；对于原手工业联社的企业转成公社工业的，仍按手工业来经营和管理；下放给公社管理的全民所有制企业，还原为全民所有制性质。对于公社平调生产大队和生产队的种植、养殖场，也一律退还。通过这些严厉的收缩和清退措施，社队企业在全国范围内急剧萎缩。据统计，1962年社办工业企业的产值从1961年的19．8亿元下降到7．9亿元，而到了1963年全国仅存社队企业1．1万个，产值为4．2亿元，降到历史的最低点④于驰前、黄海光： 《当代中国的乡镇企业》，第42页。。

压缩和限制社队企业，将农村绝大部分生产要素投入到农业生产中，在一定程度上促进了农业的发展，农产品供求逐渐趋于平衡。然而，一些社队企业的下马和萎缩，直接导致农村副业产品供给不足，进而影响城乡生产和生活。更为重要的是，缺乏社队企业辅助的生产队没有现金收入来源，直接危及集体生产和社员生活。面对这种新的形势，国家对社队企业的政策进行了微调。中共中央和国务院在1965年9月下达了 《关于大力发展农村副业生产的指示》，要求贯彻 “以农为主，以副养农，综合经营”的方针⑤《建国以来重要文献选编》第20册，中央文献出版社，1998年，第498页。，以生产队 （包括以大队为核算单位的大队）为单位大力发展集体副业，生产大队也可以直接兴办，但前提是不 “平调”生产队的人、财、物。毛泽东在1966年5月也指出，“在有条件的时候……也要由集体办些小工厂”①毛泽东：《对总后勤部关于进一步搞好部队农副业生产报告的批语》（1966年5月7日）。。尽管这些政策没有触及 《农村人民公社工作条例》限制社队企业发展的禁令，也仍然强调要以生产队为经营单位，但是，在事实上肯定了社队企业的功能和作用，都强调社队企业要有一定程度的发展。在当时的情况下，这无疑赋予了社队企业发展的合法性。在这种政策空间下，农村借助国民经济调整中返迁回农村的职工和 “文化大革命”中下放到农村的干部、城市居民以及知识青年，利用他们的技术和社会关系网络，获得发展社队企业急需的设备、材料等，通过 “厂队挂钩”、 “城乡挂钩”的形式建立起社队企业和城镇企业的固定协作关系②胡必亮、郑红亮： 《中国的乡镇企业与乡村发展》，第45页。，使社队企业在严密的计划经济体制下获得发展所需的技术、人才和物资。另外，“文化大革命”导致城镇生产的破坏和停滞，为社队企业提供难得的市场机会。因此，虽然在不断的政治运动中，社队企业持续受到 “左”倾思想的干扰和破坏，但是，社队企业总体上得到了逐步恢复和持续发展。1965年社办工业企业总数发展到1．2万个，产值回升至5．3亿元；到1970年社办工业企业已达到4．5万个，产值达26．6亿元，比1965年增长了4倍以上③张荐华、林珏：《乡镇企业的崛起与发展模式》，湖北教育出版社，1995年，第15页。。

四、“农业机械化”与社队企业的复苏

在20世纪60年代中后期，国家政策限制的放松使社队企业得到恢复和发展，然而，国家并没有明确社队企业的发展目标和定位。“文化大革命”和 “农业学大寨”运动的开展，却使国家认识到发展社队企业的重要性，并逐步改变相应的管理政策。在 “农业学大寨”运动中，人民公社内部追求核算单位的 “穷过渡”，评 “政治工分”，片面强调集体利益，“割资本主义尾巴”，其结果是挫伤了农民生产的积极性，打乱了农村的正常生产秩序，粮食产量长期徘徊不前。1966年到1969年，全国粮食总产量两年减产、两年持平④胡必亮、郑红亮： 《中国的乡镇企业与乡村发展》，第46页。。特别是在北方，一直靠 “南粮北运”来保持最低水平的供需平衡。针对这种困境，国务院在1970年8月召开了北方地区农业工作会议。会议认为农业机械化水平不高是导致农业生产力低下的原因，这种状况使得难以腾出劳动力加快工业建设。因此，必须大力提高农业机械化水平。会议提出10年内争取可机耕土地的面积达50%，实现耕作机械化，排灌机械化水平达到60%。在具体实施方面，提出 “两条腿”的方针，各地区通过发展 “五小”工业 （小钢铁、小煤窑、小水电、小机械修造、小水泥、小化肥），实现土洋并举、机械化与半机械化并举。随后，国务院专门召开了全国农业机械化会议，提出更加明确的 “农业机械化”的目标，强调到1980年全国农、林、牧、副、渔的主要作业机械化水平要达到70%以上，平均每亩耕地施化肥80斤左右。这样，为了实现农业机械化，发展社队企业再次成为农村的重要任务。而且，随着社队企业的发展，党和国家领导人逐渐认识到其价值的多面性，如时任国务院副总理的华国锋在1975年10月召开的全国农业学大寨会议上指出，社队企业的发展强大了公社、大队两级的集体经济，有效帮助了穷队，促进了农业生产，支援了国家建设；要求各地党委应当采取积极态度和有力措施，推动社队企业更快更好地发展。⑤转引自于驰前、黄海光： 《当代中国的乡镇企业》，第55页。

当国家认识到社队企业对于推进农业机械化的重要意义后，制定了配套的发展规划和支持性政策，并将发展社队企业作为一项任务要求各级政府落实。第一，要求各级部门管好社队企业，充分发挥其作用。第二，确定建立县、社、队三级农机修造网，以实现大修不出县，中修不出社，小修不出队。第三，发展地方“五小”工业，以解决农业机械化所需要的重要物资。第四，除了由社队自筹资金外，国家每年用于扶持人民公社的资金重点用于农业机械化。随着社队企业的发展，国家逐渐从单纯的农业机械化定位转向为更大的目标来鼓励和支持社队企业，重提社队企业要 “为农业生产服务，为人民生活服务，有条件时，为大工业、为出口服务”①《国务院批转农林部、轻工业部 〈关于把农村手工业企业划归人民公社领导管理的报告〉的通知》（1977年6月20日）。，突破了前期农业发展的单一宗旨。为此，国家放宽了社队企业的经营范围，允许农村充分利用本地资源，发展种植、养殖、加工和采矿业等，不再局限于地方 “五小”工业。更为重要的是，为了促进社队企业的有序发展，1976年国务院批准建立人民公社企业管理局，各省、市、自治区以及地、市、县一级相继建立人民公社企业管理局。从此，有了专门的管理系统对社队企业进行规划和管理。

正是由于国家的重视和支持，社队企业在1970年至1978年快速地复苏。全国绝大多数县、人民公社办起了农机修理厂和农机修理站，许多大队设立了农机修理点。不少社队在修理厂 （站）的基础上，借助发展 “五小”工业的契机，积极实行多种经营，广开生产门路，大量生产非农机产品。同时，利用70年代城市工业向农村扩散的产品，社队企业建立起具备一定生产能力的非机械工厂。据统计，1974年全国社队工业产值已从1971年的77．9亿元上升到129亿元，增长66%，其中社办工业产值从39．1亿元上升到66．8亿元，增长71．2%，平均每个社办工业企业的产值由7．3万元提高到10．3万元，企业的规模逐步扩大，经济效益有了提高②于驰前、黄海光：《当代中国的乡镇企业》，第49—50页。。到1978年底，全国已有近95%的公社和78．7%的大队共办起了152．4万个企业，社队企业总收入431．4亿元，占人民公社三级经济总收入的29．7%；社队工业产值385．3亿元，安置农村劳动力2826．5万人，占农村总劳动力的9．5%③张荐华、林珏：《乡镇企业的崛起与发展模式》，第19页。。

在这个时期，国家为了实现 “农业机械化”而对社队企业松绑并提供一定的支持，但是，国家一方面采取鼓励社队企业发展的政策，另一方面从开始就为其设置了发展边界。第一，社队企业必须坚持社会主义方向。在极左思想盛行的年代，这个非常笼统的规定，既能够为社队企业的发展提供空间，又可能成为社队企业被批判和受限制的理由。第二，社队企业不能影响国家整体目标，不能与大工业争原料，不要破坏国家资源。显然，社队企业必须服务于国家的整体部署，与大工业相比处于不平等的竞争地位。在 “文化大革命”和 “农业学大寨”运动中，国家对社队企业的这些限制，成为社队企业被攻击的理由。社队企业被看做是“抓钱丢纲”的典型、 “资本主义的老窝子”、“资产阶级法权的滋生地”而遭到批判，大批企业不得不关门或者被县级 “平调”。其结果是，社队企业成为敏感的政治问题，各级政府不敢大力支持。

除了受到意识形态的束缚和冲击外，当时的社队企业还受到计划经济体制的约束。按照规定，社队企业只能 “三就地” （就地取材、就地加工、就地销售）。但问题是，在 “统购统销”的体制下，国家对绝大部分农副产品实行统购派购，完成国家任务后增产的部分也不允许社队自己加工。社队企业发展所需的产供销和运输，国家既不放开政策限制，也不予以计划安排。其结果是，社队企业在生产环节没有设备和原材料，在销售环节没有市场，只能通过有限的自由市场和社会关系去跑原材料和销售。早在1970年中央就以 《关于反对贪污盗窃、投机倒把的指示》明确规定，除了经过当地主管部门许可以外，任何单位一律不准到集市和农村社队自行采购物品，不准以协作为名以物易物，不准走 “后门”。因此，社队企业的许多行为不具有合法性，只能在私下里进行。另外，国家过多地将社队企业的发展限制在实现 “农业机械化”的范围内，导致社队企业结构极不合理。据1978年的统计，全国社办机械工业总产值达75．1亿元，占社办工业总产值的33．5%；农副产品加工总产值11．3亿元，占总产值的5%；社队商业、服务业和交道运输业等第三产业收入只有18．8亿元，仅占社队企业总收入的4．36%①于驰前、黄海光：《当代中国的乡镇企业》，第62—66页。。社队企业不合理的产业结构，不仅导致其与城市工业争材料、争市场，而且重复建设，缺乏经济效率，农村中的资源不能被充分利用。

五、“经济合理原则”与社队企业突起

不断的政治运动和阶级斗争，特别是 “文化大革命”对国民经济和社会的全局性破坏，使党和国家不得不调整方针政策。1978年12月召开的十一届三中全会，重新将实事求是确定为党的思想路线，决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，对长期以来国家在政治上和经济上的一些 “左”的做法和认识作了纠正，提出解决国民经济比例失调的任务，要求全党必须集中主要精力把农业尽快搞上去。为此，中央颁发了 《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定 （草案）》 （以下简称 《决定》）和 《农村人民公社工作条例 （试行草案）》（以下简称 《条例》）两个重要文件。《决定》将发展社队企业作为中央采取的发展农业25项政策之一，要求 “社队企业要有一个大发展，逐步提高社队企业的收入占公社三级经济收入中的比重”，并且首次提出 “凡是符合经济合理的原则，宜于农村加工的农副产品，要逐步由社队企业加工”②《三中全会以来重要文献选编》上册，人民出版社，1981年，第191页。。而 《条例》则根据 《决定》的精神，对60年代规定的 “公社和大社一般不办企业”禁令进行了修正，指出 “在保证搞好农业生产的前提下，有计划地积极兴办公社和大队企业”③《中国新时期农村的变革》中央卷 （上），中共党史出版社，1998年，第63页。。从此以后，农村发展社队企业再没有国家政策层面的限制了。而且，“经济合理原则”成为社队企业发展和被评判的依据，客观上意味着经济效益标准为社队企业的生存找到了空间，为反击非经济性的指责、限制提供了得力的武器。为了促进社队企业的发展，1979年7月3日，国务院颁布了《关于发展社队企业若干问题的规定 （试行草案）》，这是第一个专门指导社队企业发展的综合性文件。此《规定》指出，社队企业的发展有利于增加集体收入，提高社员生活水平，有利于加快工业发展进程。从这个评价可以看出，国家不再单纯从农业机械化甚至农业方面来评价社队企业的作用，而是拓展到国民经济和社员生活等更大的层面上。由于社队企业快速发展产生问题后，1981年国务院又制定了 《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》，明确肯定了社队企业在发展商品经济、发展农村经济及增加国家财政收入方面的积极作用。国家对社队企业的肯定态度，奠定了对社队企业调整和整顿的基调和方向，明确了社队企业的地位和价值。从此以后，除了在具体的政策层面有些变化外，再也没有从整体上否定社队企业发展的价值，其生存的合法性终于得到国家的认可。

为实现 “社队企业要有一个大的发展”，国家采取了一系列鼓励和支持社队企业发展的政策和措施。第一，确立了社队企业发展的总体目标，要求到1985年社队企业总收入在人民公社三级经济总体中的比例由1978年的29．7%增加到50%左右④《国务院关于发展社队企业若干问题的规定 （试行草案）》（1979年7月3日）。。第二，放宽了社队企业经营范围和产业限制，规定只要符合经济合理的原则，宜于农村加工的农副产品要逐步由社队企业加工，社队企业可以因地制宜地发展种植业、养殖业、农副产品加工业、采矿业、建筑业、农机工业、运输业和其他工业。第三，将社队企业纳入到计划体制内，通过供产销合同的形式，将社队企业纳入到各级经济计划中，没有纳入的部分允许自产自销；通过收购合同制度规定统购和派购的农副产品调拨基数，超过基数部分的产品社队可以自行销售或加工。第四，社队企业可以采取更加灵活的组织和管理形式，允许举办社与社、队与队和社队之间的联合企业。企业内部的管理，逐渐由 “几定奖赔”经济责任制向多种形式的承包经营责任制转变。第五，要求国家各部门支持社队企业，切实解决社队企业发展中的各种问题。国家的计划、工业、交通、基建、商业、供销、物资、财政、银行、科技等部门，分别从资金、物资、设备和技术等各个方面积极扶持社队企业，并对社队企业实行低税或免税政策以减轻负担。第六，明确规定社队企业的财产受到保护，规定社队企业是社会主义集体所有制经济，社办社有，队办队有，任何单位和个人，不得无偿调用社队企业的资金、产品、设备、原材料，不得向社队企业借款，要尊重社队企业的自主权，不准把社队企业收归国有。

由于国家的鼓励和支持，经过不断的调整，全国范围内出现了社队企业异军突起之势，而且社队企业内部产业结构逐渐趋于合理，经济效益不断提高。据统计，到1980年底，尽管全国社队企业的数量比1978年减少了9．9万个，从业人员却增加了173．1万人，社队企业总产值增长33．1%，工业总产值比上年增长32．2%①张毅： 《中国乡镇企业区划》，农业出版社，1990年，第7页。。在社队工业内部，产品结构发生了重大的变化。与1978年相比，机械工业产品产量比例大幅度下降，如金属切削机床产量下降87．4%，农用机械下降63．2%，汽车配件下降38．8%、机引农具下降63．7%；而适销对路的消费品、农副加工产品及国家需要的矿产品等的产量大幅度增长，如水泥增长102%，机制纸及纸板增长85．3%，食用植物油增长58．8%，原煤、黄金、铁矿石、砖瓦、小农具等的产量也有较大的增长②于驰前、黄海光： 《当代中国的乡镇企业》，第89页。。在经过1979年到1983年的调整、整顿和改革后，社队企业的整体规模扩大了。到1983年，尽管社队企业的数量比1978年减少了11．7%，但职工人数净增加408．1万人，平均每年增加81．6万人，社队企业总收入也从1978年的431．4亿元增加到928．7亿元，增长了115．3%，年递增率为16．6%③张毅、张颂颂：《中国乡镇企业简史》，第83页。，远超过全国社会总产值年平均递增8%的速度，更高于全国工农业总产值年平均递增7．7%的速度。与此同时，社队企业迅猛发展地区的数量急剧增加，全国社队企业总收入超亿元的县 （区）从1978年的59个增加到1983年的209个，占到全国县 （区）总数的9．4%。另外，社队企业的固定资产 （原值）也迅速增加，到1983年达到475．6亿元，平均每年增加49．2亿元。④于驰前、黄海光：《当代中国的乡镇企业》，第101—102页。总之，在这五年里，社队企业面貌发生了翻天覆地的变化，成为农村甚至整个国民经济不可或缺的重要部分，对促进农村生产和改善农民生活发挥了重要作用。

中共十一届三中全会后，在实事求是思想路线指引下，“经济合理原则”成为社队企业发展的 “护身符”。然而，国家长期以来对社队企业的定位，以及社队企业对原有经济结构的冲击，都成为社队企业被质疑和受限制的理由。《决定》和 《条例》重申了社队企业的服务地位，规定发展社队企业，必须坚持社会主义方向，主要为农业生产服务，为人民生活服务，也要为大工业、为出口服务。随着社队企业的壮大和发展，在针对江苏省无锡县社队企业发展状况的讨论中，这一老调重弹的原则性规定，再次成为批评、反对社队企业发展的借口。社队企业被指责为脱离了与农业的有机联系，冲击了国家计划，挤占国营利润，减少了国家财政等。客观地说，在当时经济管理体制还没有理顺的情况下，这些问题无疑是客观存在的。但是，如何认识并采取何种措施解决这些问题，直接关系到社队企业的存亡。国家机构内部也出现了阻止社队企业发展的意见。在1980年12月召开的中共中央工作会议上，就有些部门提出要砍掉社队企业十几个行业，理由是社队企业的发展出现了一系列的问题：如低水平重复建设、重复生产、污染农村环境等。这些问题都是技术层面的问题，理论上可以通过调整解决。但是，机械工业部对社队企业 “三挤”（以小挤大、以新厂挤老厂、以落后挤先进）的责难，则在价值层面上否定了社队企业存在的合理性和必要性。鉴于此，时任中央委员的陆定一给胡耀邦总书记写信，充分肯定社队企业的发展及其重大作用，指出 “打击社队工业，就是打击农业”①转引自于驰前、黄海光： 《当代中国的乡镇企业》，第86页。。随后，组织了全国范围内的社队企业调查，对社队企业的作用和存在的问题进行了全面分析。有了足够的事实作支撑，国家对社队企业的态度更加明朗，1981年5月，国院务颁发 《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》，首先充分肯定了社队企业在国民经济发展中的地位和作用，在此基础上指出了社队企业发展中存在着盲目性，要求认真调整和整顿，但是，对 “凡不与现有大厂争原料，产品有销路，经营有盈利的企业，均不应当强制关停”②《国务院关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》，《人民日报》1981年5月16日。。尽管这个文件仍坚持社队企业不能与大厂竞争的原则，但是，纠正了社会舆论对社队企业的偏见，使社队企业避免了被“一刀切”的命运，社队企业的独立价值逐渐确立起来，其作用再也未受到广泛质疑。到1984年，随着人民公社体制的废除，“公社”、“大队”分别被 “乡 （镇）”及 “村”所代替，“社队企业”更名为 “乡镇企业”，农村工副业逐渐形成新的发展模式。

六、结 论

从1958年建立人民公社体制到1984年废除人民公社体制，社队企业曲折前行，跌宕起伏存续了26年。通过对这26年社队企业发展历程的研究，我们可以得出以下结论。第一，社队企业缺乏自主发展的空间，国家直接控制着社队企业的命脉。在国家建立起社会主义公有制和计划经济体制后，绝大部分农产品被统购统销，国家通过政社合一的人民公社体制组织农村生产，社队企业不再具备生存所需的要素和产品市场。因此，对社队企业价值定位的任何细微变化，都会导致国家采取相应的政策进行调整，进而直接影响社队企业的进退。第二，社队企业镶嵌在整个社会规划之中，国家从全局来确定社队企业的价值。尽管遭受各种政治运动的冲击，但总体而言，共产党领导的新中国都在致力于社会主义现代化建设。在这种情况下，国家将社队企业纳入到对整个社会的改造和建设之中，社队企业服务于国家的整体目标。因此，社队企业对国家整体布局的影响性质和程度，直接决定国家对社队企业的不同态度。第三，社队企业功能强大，成为国家解决经济困境的得力抓手。社队企业与农业、城镇工业存在着竞争性，而且，在高度集中的经济体制和不断反复的 “左”倾思想影响下，国家不断以保障农业、发展城镇大工业、维护经济秩序以及巩固公有制等理由掌控着社队企业的发展。当国民经济出现困境，特别是农业出现问题时，又放宽甚至支持社队企业的发展。社队企业的发展会突破国家的以城市和大工业为中心的整体部署。因此，只有当国家最终提出 “经济合理原则”后，社队企业才不再遭受整体的否定。另外，在政社合一的计划经济体制下，国家既可能是社队企业衰退的根源，也可能是其发展的源泉。随着人民公社体制的解体，国家不再直接控制以后，乡镇企业将面临着严酷的市场竞争，发展更加曲折和不确定。

（本文作者 吴淼，华中科技大学公共管理学院副教授 武汉 430074；吴雪梅，中南财经政法大学马克思主义学院副教授 武汉430073）

（责任编辑 高远戎）

Control and Regulation by the State Policy and the Survival of Commune-and Brigade-run Enterprises

Wu Miao＆Wu Xuemei

In the people’s commune period，the commune-and brigade-run enterprises engagingmainly in rural industrial and sideline production were put under the country’smacro-planning，serving and subordinated to the socialist construction and with no space for independent development．In order to fulfill industrialization，develop agriculture and improve the nationaleconomy，the state constantly tookmeasures to encourage and support the development of commune-and brigade-run enterprises．However，their developmentwas also limited by the state because the ensuing competition between the rapidly developing commune-and brigade-run enterprises on one side and agriculture and urban industry on the otherwentbeyond the tolerance by the state and affected the order of national economic development．Their standing remained unstable before the readjustmentof the country’s development strategy and itwas only after the Party and state established the principle of diverse sectors developing side by side that their legitimacy of survival was finally recognized．

D232；F121．22

A

1003-3815（2011）-11-0037-11

* 本文是教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“当代中国农村变迁的政策话语与关键词研究”（2009JJD810095）阶段性成果。