在开放条件下深入思考农业发展问题

赵晋平（国务院发展研究中心外经部副部长）

国强向我们充分展示了他有关中国入世之后农业、农产品市场开放问题的研究成果。看得出来，其中许多结论是经过长期思考和深入研究基础上得出来的。

报告的主题明确，内容十分系统和全面，既有对中国入世之后农业发展的基本状况的评估，并使用了大量翔实的资料，同时也提炼和总结了一些经验。我认为，其中的许多结论，不仅仅是农业方面，对研究其他领域的市场开放问题也有很好的借鉴和参考意义。他的研究方法也能够给我们一些启示。分析市场开放问题关键在于如何透过现象抓住问题的本质。不仅仅要把现象说清楚，把规律和变化描述清楚，更重要的是能通过观察现象的变化，提炼和总结成为经验、教训以供借鉴。

报告对未来农业、农产品开放发展战略的方向进行了展望。我赞成他的观点，也就是说，未来农业的发展战略和农业的国际化以及我国对外开放的大政方针是密切相关的，应当在开放条件下思考农业的发展问题。这一认识的意义远超出农产品领域本身。尤其从中国未来的经济社会发展来看，必须是建立在开放型经济基础上的。这些看法为我们提供很好的启示。

为了使这项研究能够进一步的深入和完善，我有几个问题想提出来供大家讨论。

第一，在入世10年之后，对中国农业的影响进行总体评估，国强的分析视角是从入世前大家对农业市场开放的担忧切入的。许多人认为，农业是一个竞争力不强的领域，可能会受到很大的冲击，但是实际上并没有发生这样的结果，并且农业总体发展也不错。农业增加值增长比较快，农民收入增长也比较多。我认为，这样的方式从研究本身是必要的，但略显消极，似乎是在强调，只要没有受到冲击，入世就是对的。标准好像低了点。我认为应该从积极的角度去评价，就是通过农业的发展成就说明入世对促进农业发展所起到的重要作用。可能这才是这个研究最需要抓住的核心问题。另外换一个角度看，我们也不能说，包括农业领域在内，入世之后没有发生入世之前所担忧的问题就是成功了。还是需要通过在发展方面取得的巨大成就来说明这一点。我认为，中国入世，不仅仅是对中国经济发展提供了一个非常重要的推动力量，更重要的是有力地推进了市场经济体制改革，使得我国整个法律制度和政策体系能够按照与国际接轨的模式，按照市场经济要求的方向去调整。没有一个强有力的外部压力，改革的进程会相对缓慢，要照顾既得利益阶层的利益，而通过入世，恰恰提供了一个强有力的外部压力，大大地推进整个市场经济体制改革的进程和步伐。所以，像这样积极的意义，不仅仅要在经验的部分加以说明，更要在问题的开始就开宗明义。从中国入世后农业的发展来看，它不仅仅是没有出现人们所担忧的事情，而且在各个方面取得了相当好的成绩，相当快的发展，更能体现出评估入世与改革开放更紧密结合在一起的重大意义。

第二，报告在研究方法上是有独到之处的。如关于中国补贴率的计算。我接触农业领域的问题比较少，对这个问题缺乏深入了解，但是这个计算方法是很能说明问题的，通过计算补贴率并对不同国家的水平进行比较，加强了对我国农业补贴水平的总体把握，也有很强的说服力。在许多情况下，当我们面对外界的一些指责和压力的时候，往往无法找到一些科学和明确的分析方法与指标，充分表达我方的关切，做到有理有据。类似于补贴率这样的方法，在强调我国的农业补贴水平远低于美国和其他一些发达国家方面就很有说服力。

另一个方法就是关于农产品进口替代条件下对土地资源需求量的测算也很有特色。例如国内替代生产大豆油时的巨大土地需求量的测算就是非常有说服力的。虽然我对计算出的数量之大还是有点疑问，但是这样的分析方法是非常有说服力的。充分说明对所有大宗农产品及资源型产品完全搞进口替代是不可能的，自然禀赋不具备这样的条件，而且这种进口替代带来的恰恰是对合理产业体系的破坏。

我想作为问题提出来的是，报告中有几个数字在支撑观点上缺乏力度。一是讲到农业的国际竞争力并未受到很大的影响，但实际上有些数字恰恰表现出入世之后我国全球竞争力是有变化的。首先反应在贸易差额上，由顺差转为逆差，并且逆差规模还在扩大，今后是否会继续扩大是一个未知数。二是入世之后，农业出口增长速度为年均13%，但农业进口年均增长22%,比出口高出将近十个百分点，这一数据也不足以说明在提高国际竞争力方面有很大的推动作用。三是报告中提到农业增加值的年均增长速度，在2002—2010年期间的年增长速度比1998—2001年高了1个百分点。这一数据也和作者所期待的不一样，不足以能说明中国农业在入世之后进入了加快发展的阶段。因为上世纪90年代末是亚洲金融危机，尤其1998年、1999年是影响最为深刻的时候，包括农业在内中国经济整体都受到冲击。而在入世之后，中国经济进入了快速发展的阶段，包括对外贸易的增长速度也是非常高的。所以，仅仅高出一个百分点，不足以说明农业通过入世获得了更强、更大的动力。这个结论我是赞同的，但是这个数据是不能支撑这一结论的。

第三，我认为，中国农产品在入世之后在全球的价格上是没有国际竞争力的，处于一个守势。但在区域自由贸易协定的背景下，相对于某些经济体来说是有优势的。比如，中韩自贸区、中日自贸区，农业恰恰是我国具有竞争力的领域，日本、韩国恰恰是没有竞争力的，并且存在很多的问题。我担心的问题是，中国农业会不会也出现目前日本、韩国所出现的情况，即在全部领域或局部领域，由于过度保护，市场在对外开放方面力度不够，而且在未来也可能逐渐地趋于保守。比如，农村过剩的劳动力是由于过去计划经济体制下所形成的，使我们面临大量的劳动力向城市转移的压力，但是入世之后，对过剩劳动力的增加有没有影响？这是需要用数据去评论和说明的。到底过剩的劳动力是不是由于过去计划经济体制形成的？入世之后的影响是否存在需要给出正面的回答。尤其是对日韩的教训，特别是在农业问题上日韩的经验有些是积极的，是需要借鉴的，但是他们有些从市场开放的角度上看未必是积极的。

最后，我非常同意国强的观点，所谓的粮食安全、产业安全必须是全球化视野下、对外开放背景下的安全，不是闭关自守下得到的非常脆弱的安全。目前，改革出现了许多问题。我们在本世纪初是借助入世给改革一个强有力的推进，市场经济体制迈进了一大步，而现在改革缺少动力，是不是也可以通过类似的方式进一步推动改革。我认为，改革和开放之间的关系是密不可分的。

·答问·

主持人张军扩（国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任）：谢谢国强的报告。我的问题是，入世之后并没有发生预期的担忧，原因是什么？是还没有发生还是不会发生？或者加入WTO对中国本身就是有利的？有利的是什么？还是因为我们做了努力，所以没有发生？

张立群（国务院发展研究中心宏观部研究员）：在全球化的背景下，来讨论国家农业安全的观点是很重要的。由此能不能扩展一下，在全球化背景下，如果把全球的农业资源都考虑进去之后，18亿亩耕地红线需不需要坚持？中国农业的发展需不需要做出调整？

宣晓伟（国务院发展研究中心发展部研究员）：刚才提到了三种可能，第一是不可能发生；第二是想办法阻止它发生；第三种可能就是还没有发生，但是不等于不会发生。是不是可能还是会发生？

胡江云（国务院发展研究中心外经部研究员）：农产品贸易一直以来是一个被关注的问题。同样，汽车产业也是一个值得关注的问题，我认为这两个产业有很多地方是可以比较的。目前汽车产业高度开放，但是高度开放并没有使中国的汽车产业沦陷，反而技术得到发展。去年去东北调研，发现中国的大米加工技术很落后，造成了农产品资源的浪费。假如我们能用农产品的开放换取农产品的技术升级，会出现什么样的情况？

许伟（国务院发展研究中心市场所副研究员）：未来在中国农业上最可能出现问题的是什么？我认为最核心的还是供需平衡问题。如果需求方面很稳定增长，供给方面我们可以做什么选择呢？比如说加大支持力度，但支持空间有限，补贴提高生产积极性也有限；还有提高进口来弥补供需缺口，但是中国和日韩不同，是占世界人口五分之一的国家。实际上，我们可以看到中国的回旋余地很小。如果把这些问题放到国家发展大环境来考虑，那需要怎么考虑这个问题？但如果粮食供求出现问题，未来会以什么形式爆发出来？这个问题有待进一步研究。

张力（国务院发展研究中心办公厅副研究员）：您提到2010年中国进口植物油与进口油菜籽折油共2035万吨，若折合成国产大豆需要9.6亿亩耕地，就将挤掉68%的粮食产量。我的问题是关于下一步战略选择，大豆和油菜籽是按照现在的模式继续放开，还是把68%这个数字降一降？

程国强（国务院发展研究中心研究员）：时间所限，根据大家提出的问题，我简要作如下回答：

第一，市场开放与保护问题。这个报告的初衷，是客观评估入世对农业的影响，解读为什么实际情况和当初的预判差距如此之大。也想客观地对社会释放一个信息：入世10年以来，应对农业国际化的战略、政策和措施取得了积极效果。需要讨论的是，当初是不是把加入世贸组织对农业的负面影响估计的过高？记得当时大部分学者的一个直观判断是，中国农业与北美、南美、澳洲这样的人少地多的国家地区比较，不具备任何竞争优势。在对外开放条件下，中国农产品显然无法与这些国家的成本低、质量好、竞争优势高的农产品抗衡，所以农业问题会很严峻。当然，当时对加入世贸组织带来的开放红利也有较高的共识，对农业来说，总体讲是利大于弊，开放农产品市场对整个社会福利的影响是正面的，为消费者提供了更加多样化的选择，对缓解农业资源紧缺、解决主要农产品供给问题提供了新的选择。现在看来，对农业问题比较普遍的观点实质上是悲观预期。直到现在为止，仍然有人认为，中国加入世贸组织谈判，农业是做出了让步和牺牲的。

但出乎意料的是，加入世贸组织以来，并没有发生国外大宗型农产品涌入国内市场的情况，中国农业也没有遭受毁灭性打击。我认为，如上面所提到的，这是多方面因素共同作用的结果。比如，在加入谈判中，我们并非放弃了保护，完全对外敞开市场。而是采取结构性保护措施，对关系国计民生的重要农产品争取到了一些保护措施。其中包括，对玉米、小麦、水稻等粮食产品进口进行关税配额管理。关税配额管理就是把市场开放严格限定在一个范围，比如，小麦市场开放限定在960万吨，超过部分要实行40%—80%的高关税。国内小麦产量是1亿吨左右，进口配额是960万吨，若配额全部完成，占国内产量也不足10%。这十年来的实际结果是，小麦生产连续8年丰收，总体竞争力逐步提高，国外小麦并没有进入国内市场。因此，我们所承诺的市场准入，实际上提供的只是一个市场机会，能否进入国内市场，还要看国内的供需、价格等商业条件。

第二，确保粮食安全与利用国外农业资源问题。中央提出守住18亿亩耕地红线，是为了坚持一个方针，即立足国内实现粮食基本自给，这是我们不能动摇的底线。因此，适度进口农产品、利用国外农业资源，最终目的是为了守住18亿亩耕地红线，确保国家的粮食安全。

在中国人多地少、农业资源紧张的基本国情下，我们需要制定基于全球视野的农业发展战略。中国农业的首要目标是确保国家粮食安全、确保主要农产品有效供给。而关系到国家粮食安全全局的核心，是坚持水稻等主粮产品的国内自给。对于水稻而言，必须确定100%的国内自给率，这是一个刚性目标。全球可贸易的大米只有3000万吨，我国大米消费量是1.3亿吨左右，不到国内消费的1/4。显然，即使把全球可贸易的大米都进口过来，也解决不了国内大米的供需平衡问题，而如此的后果将动摇国际市场平衡的根基。这也是日本、韩国死守大米、给予高保护政策的原因之所在。因此，我们必须把水稻作为重点保护对象，加大政策支持力度，进一步增强水稻的竞争力和抗风险的能力。因此，今后必须继续通过进口油菜籽等资源性农产品，来腾出耕地、水资源确保水稻、小麦等主粮生产。

相对而言，全球可供应的小麦、玉米、大豆贸易量及其潜力较大，对小麦、玉米的自给率可根据国内外形势作一些调整。如玉米，目前我国的产量是1.8亿吨左右，但玉米消费需求迅速，尤其是用于深加工的非食物链用途的需求快速发展。如果这一势头得不到遏制，将来进口就不可避免。当然，也需要研究，中国究竟应该有怎样的农产品加工产业发展方式？那么多的粮食进入非食物链，作为能源或者是工业原料，这与中国的基本国情是否相符？中国粮食消费需求还有10－15年的刚性增长，如果不守住耕地红线、不调整我们的农产品加工产业发展方式，确保粮食安全的挑战将更加严峻，有可能会动摇我们经济社会稳定发展的基础支撑。