重视海关特殊监管区整合发展

■ 高国力

作者系国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长

海关特殊监管区作为一种特殊类型经济区，在我国发展加工贸易、保税物流、港区联动、体制创新等方面发挥了重要的载体和窗口作用，对于我国的国际经贸合作和对外开放具有重要的探索和示范意义。系统分析我国海关特殊监管区的发展状况、区域分布以及存在的问题，厘清新形势下整合发展的思路，对于今后海关特殊监管区的健康和可持续发展非常重要。

我国各类海关特殊监管区的发展状况及分布特点

上世纪90年代以来，为了适应对外开放水平不断提高的新要求，我国借鉴国际上成熟的经验和模式，相继设立了数十家不同类型的海关特殊监管区，对于我国利用外资、出口加工、创造就业等方面发挥了重要作用。目前我国海关特殊监管区的类型主要包括国务院批准设立的保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区，以及国家海关总署批准设立的保税物流中心、进口保税仓库、出口监管仓库等。本文重点分析国务院批准设立的各类海关特殊监管区(本文暂不包括珠澳跨境工业区、中哈霍尔果斯边境合作区两个海关特殊监管区)。

（一）保税区的设立和发展

1990年5月，国务院批准设立全国第一个保税区上海外高桥保税区，随后相继设立14个保税区，迄今我国保税区数量一直维持在15个，全部分布在东部地区，除了河北省之外的东部其他省（直辖市）均有分布，数量最多的广东省有6个，其次是福建省，有2个，其余各省均只有1个。

保税区的主要功能包括出口加工、进口保税仓储、国际贸易、商品展示等方面，享受“免证、免税、保税”的政策，实行“进口货物二线管理，出口货物一线管理”的监管模式。保税区作为我国最早设立的海关特殊监管区，对于当时我国扩大国际贸易发挥了积极作用。但是，保税区没有出口退税功能，货物只有在实际离境之后才能进行出口退税，一定程度上不利于进出口贸易的平衡发展和便捷运作，这也是后来国务院停止批准新设立保税区的重要原因。

（二）出口加工区的设立和发展

2000年10月，国务院批准设立全国第一个出口加工区昆山出口加工区，随后一直陆续审批设立出口加工区，今年设立的井冈山出口加工区于3月获得国务院批准。目前全国共有出口加工区64个，分布在四大区域、23个省（市、自治区），东部、中部、西部和东北四大区域出口加工区的数量分别是43、9、8和4个，布局的主体是在东部地区。东部地区除海南省以外均有出口加工区分布，江苏省数量最多，有16个；其次是上海和山东，分别有6个和5个。中部地区除山西省外均有出口加工区分布，江西省数量最多，有4个，其他省份均有1个。西部地区除甘肃、宁夏、青海、贵州、西藏5个省区外，其他省区均有出口加工区设立，并且数量分布比较平均，多数省份只有1个，只有四川省有2个。东北地区辽宁有3个，吉林1个，黑龙江尚未设立出口加工区。

出口加工区具有保税加工功能，享受“免证、免税、保税、入区退税、区内交易不征增值税和消费税”的政策，实行“一线放开、二线管理”的监管模式。出口加工区的设立有效促进了我国加工贸易的发展，对于扩大进出口贸易、出口创汇、引进外资、技术和管理、创造就业等方面发挥了重要作用，当前仍然是我国稳定和扩大外需的有效载体，这也是国务院迄今仍然陆续批准设立出口加工区的原因所在。

（三）保税物流园区的设立和发展

2003年12月，国务院批准设立第一个保税物流园区上海外高桥保税物流园区。截至目前，全国共有9个保税物流园区，全部分布在东部沿海地区，东部地区除北京、河北、海南3省市外均设立了保税物流园区，广东、福建各有2个，其他5省市各有1个。

保税物流园区大多设立在保税区内或者毗邻保税区的特定港区内，重点发展现代国际物流业，主要功能以物流仓储和简单加工为主。保税物流园区实行“进出口货物一线放开、二线管理”的监管模式，实施“免证、免税、保税、入区退税、区内交易不征增值税和消费税”等政策。保税物流园区设立的目的是促进现代国际物流业的发展，园区内不得开展加工贸易业务，不得开展商业零售、加工制造、翻新、拆解及其他与园区无关的业务。保税物流园区的设立对于促进我国现代物流业特别是国际物流的发展发挥了积极作用。

（四）保税港区的设立和发展

2005年6月，上海洋山保税港区作为全国第一个保税港区获准设立。截至目前，我国共设立14个保税港区，主要分布在东部地区，有11个；西部2个，东北1个，中部地区尚未设立。东部地区除北京、河北两省市外均设立了保税港区，广东、福建、山东3省各有2个，其他省市分别各有1个。西部地区的广西、重庆各有1个；东北地区的辽宁大连有1个。

保税港区一般设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有国际转口贸易、国际采购、分销和配送、检测和售后服务维修、商品展示、研发、加工制造、港口作业等综合性功能。保税港区享受保税区、出口加工区、保税物流园区所有相关的税收和外汇管理优惠政策，实行“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式，海关对货物的手册管理转变为对企业实行账册管理。保税港区具备更加综合的功能，实行更加优惠的政策，是目前海关特殊监管区中开放度、优惠度和便利度最高的区域之一。

（五）综合保税区的设立和发展

2006年12月，全国第一个综合保税区苏州工业园综合保税区批准设立。截至目前，我国综合保税区共计15个，在四大区域均有分布。东部地区9个，河北、浙江、海南3省尚未设立，江苏设立3个，其他各省市各有1个。西部地区4个，广西、重庆、四川、陕西4省市各有1个。中部和东北地区各有1个，分别分布在河南和黑龙江。

综合保税区具有保税加工、保税物流、货物贸易、服务贸易、采购分销、金融服务、展示展览、虚拟口岸等功能，同样实行“保税、退税、免税、免证”的优惠政策以及“一线放开、二线管理”的监管模式。综合保税区整合了现有海关特殊监管区的所有功能政策，是目前国内开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、运作最灵活、通关最便捷的海关特殊监管区。企业在综合保税区内不仅可以进行货物的保税仓储和加工制造业务，还可以开展对外贸易等业务，对于推动我国加工贸易转型升级具有重要作用。

当前我国海关特殊监管区发展存在的问题

我国海关特殊监管区设立20多年以来，在保持快速发展的同时，也出现了一些不容忽视的突出问题，如不引起重视加以解决，既不利于海关特殊监管区的持续健康发展，也将妨碍我国开放型经济的进一步推动和提升。

（一）类型偏多，功能和政策存在重复和杂乱

我国海关特殊监管区包括国务院和海关总署批准设立的类型近10类，不同类型的海关特殊监管区名称、功能和实施的政策各不相同，又有一定相似性，容易引起混淆不清，这既不利于国内外投资者生产经营，也不利于海关等政府部门统一监管。实际上后来设立的各类海关特殊监管区在功能上、政策上逐步趋于雷同，但又具有不同的名称和位置，已经出现一定程度的重复布局和相互竞争。

（二）数量增长较快，企业入园和产业配套支撑问题突出

目前，国务院批准设立的各类海关特殊监管区近120个，还不包括海关总署批准设立的保税物流中心、保税仓库和出口监管仓库等。近年来，全国各地竞相申报设立各类海关特殊监管区，存在不顾自身条件盲目攀比的现象，使得海关特殊监管区的数量增长很快，但是质量并没有得到有效保障和提高。部分海关特殊监管区批准设立后由于资金、人员和配套设施的缺乏而不能及时封关运作，入园企业的数量、规模和层次达不到原先期望水平，而且所在城市的产业配套能力不强，不能发挥海关特殊监管区应有的带动作用。

（三）分布不均衡，过于集中一些城市造成相互间同质竞争

我国海关特殊监管区主要布局在东部沿海地区，这与东部沿海地区的区位优势和对外开放水平密切相关，符合我国开放型经济发展的客观实际。但是，目前东部沿海部分城市，如大连、天津、青岛、苏州、昆山、上海、宁波、厦门、深圳等，几乎拥有所有类型的海关特殊监管区，一些城市甚至拥有同类海关特殊监管区多个。同一城市不同类型、数量众多的海关特殊监管区，有些是空间上连接的，有些是空间上分离的，容易在功能分工、招商引资、产业配套、机构设置等方面产生重复布局和同质竞争。

（四）缺少法律保障，不利于依法规范运营和监管

目前，海关总署针对保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区分别制定了管理暂行办法，国家税务总局和外汇局专门就各类海关特殊监管区的税收、外汇等方面也出台了相关管理办法，但大多属于部门性行政规章，存在法律保障层次低、类型数量多、相互间不统一等问题。由于缺少高层次统一的专门性法律法规，导致各地的海关特殊监管区在行政级别设置、海关监管模式、企业入园标准、政策优惠力度等方面存在随意性，从长远看不利于海关特殊监管区的规范和稳定发展。

今后我国海关特殊监管区的发展思路

在新的国际和国内政治经济环境下，我国海关特殊监管区发展面临新的重要机遇和挑战，应该坚持近期与长远并重、增量规范与存量调整相结合的基本原则，明确未来一段时期我国海关特殊监管区的发展思路。

（一）严格控制和审批新增海关特殊监管区的数量、类型和布局

国务院和海关总署应进一步从严审批海关特殊监管区的设立，适当放缓海关特殊监管区数量的增长，更加重视已经批准设立的各类海关特殊监管区的发展质量。要综合考虑自然区位、基础设施、开放水平、产业基础以及配套能力等多方面因素，合理确定新增海关特殊监管区的类型和布局。着眼于经济全球化趋势，今后应重点审批设立与国际接轨的多功能、综合性、现代化的海关特殊监管区，主要布局在沿海、临空、沿江、沿边等中心城市。

（二）建立和完善海关特殊监管区的考核、评估和淘汰退出机制

国务院要责成海关总署制定和细化海关特殊监管区的动态考核和评估办法，加强短期和中期相结合的目标任务和指标考评，明确各级海关和地方政府的责任分工。制定实施引导性和约束性相结合的奖惩办法，激励和支持发展好的海关特殊监管区，对于长期达不到考评要求的海关特殊监管区应逐步建立淘汰和退出机制，探索实行黄牌警告、末位淘汰、强制摘牌等管理办法。

（三）适当合并整合同一城市的不同类型海关特殊监管区

对于部分东部沿海地区同一城市设立的同类或各类海关特殊监管区，特别是一类园区位于另外一类园区之内的，以及地理位置相连或相临的不同类型海关特殊监管区，应明确选择保留具有比较优势、发展潜力和国际接轨的海关特殊监管区类型。对于其他类型海关特殊监管区，从空间上、名称上和管理机构上适当加以整合归并，明确整合后海关特殊监管区的类型、范围、功能和分工，设立集中统一的海关监管和地方政府管理机构，统一出台专门的管理政策。

（四）强化海关特殊监管区作为自由贸易园区的功能定位

综合考察国际上各类海关特殊监管区的发展模式和经验，为了区别于国家和国家之间宏观尺度的自由贸易区，应明确将我国海关特殊监管区定位为微观尺度的自由贸易园区，实行“境内关外”便捷高效的海关监管模式，赋予税收、外汇、信贷等方面的特殊优惠政策，加快与国外自由贸易园区在报关通关、财务结算、保税退税、统计核算等多领域的全面对接。

（五）理顺和统一各类海关特殊监管区的政策体系

针对目前不同类型海关特殊监管区政策上存在的杂乱、不统一和恶性竞争问题，应随着各类海关特殊监管区的整合，逐步清理和统一有关的各类政策。中央政府对于各类海关特殊监管区在外汇、税收、海关等方面的政策应逐步趋于统一，便于海关特殊监管区吸引国内外投资者和加快与国际接轨步伐。国务院责成海关总署明确地方政府对于海关特殊监管区的政策优惠标准，严格控制地方政府随意给予海关特殊监管区在土地、基础设施建设、信贷、投融资等方面过多的优惠政策，避免地方政府相互间的盲目攀比和恶性竞争。

（六）加强加工贸易和服务贸易并重的产业支撑

加强海关特殊监管区的先进制造业提升和产业集群培育，促进与所在城市的产业配套和支撑。进一步提高加工贸易的层次和水平，着力发展自主创新、自主知识产权、自有品牌的出口加工，争做带动全国加工贸易转型升级的先行区和示范区。拓展和提升仓储、物流、金融、贸易、信息、展示、营销等现代服务业业态层次，积极培育一批跨国采购中心、营运中心、国际性技术展示和产品推广综合平台，促进海关特殊监管区成为汇集物流、资金流和信息流的全球产业链和供应链的重要节点，带动全国服务贸易的规模扩大和结构优化。

（七）加快制定和完善海关特殊监管区的法律法规

依托《中华人民共和国海关法》及国家海关总署颁布的关于不同类型海关特殊监管区的部门规章，借鉴国际上关于自由贸易园区的有关法律法规，加大对现有部门规章的整合和提升，首先由国务院出台统一的针对所有海关特殊监管区的行政法规或条例，对海关特殊监管区的功能、性质、范围、审批及监管模式等基本特性进行界定。随着各类海关特殊监管区的整合发展，推动全国人大尽早出台与国际接轨、适应我国国情的自由贸易园区专门法律，为我国海关特殊监管区持续健康发展提供法制保障。