标准化提升公共服务质量与价值

文/徐 雷

强化和完善公共服务的供给，是当前及今后我国公共管理的核心目标，体现广大人民的根本利益诉求，关系到和谐社会的建设。改革开放以来，随着我国经济实力的不断增长，公共支出也呈现不断加大的态势，然而公共服务与公共产品短缺的困局却日益凸显，并引起了一系列的社会问题。这一方面是由于公共服务在数量上满足不了日益增长的民众需求，尤其表现在公共支出结构的不合理，经济建设支出比重偏大，而公共服务支出比重偏小；另一方面是由于公共服务在质量上满足不了民众需求，公共服务效率偏低，且难以评估考核。

增加公共投入是强化公共服务的前提因素，然而考虑到目前我国社会与经济发展并重的局面以及有限的公共支出能力，如何在一定公共服务支出的约束条件下有效地提升公共服务质量，无疑是改善公共服务供给的关键途径。标准化作为一种科学的方法，在促进全球经济一体化、产业发展、技术进步和企业高效管理方面均体现卓越价值。近年来，标准化在公共管理和公共服务领域内的表现同样引人关注。

一、公共服务的范围与发展特性

目前公共服务还没有统一的定义，对于公共服务有多种分类框架。公共服务的“公共”属性决定其具有“非竞争性”和“非排他性”的特征，是为了最大多数人的利益而生产提供，其中包括提供公共产品的活动。因此从服务内容上界定，包括公共安全、医疗卫生、社会保障、公共教育、公共交通、基础设施、环境保护和公共信息等。公共服务标准化应聚焦于这些领域的公共及准公共服务质量的提升。公共服务内涵及提供程度并不是一成不变的，理解其动态性及多样性有助于合理设定公共服务标准化的程度与边界。

1.公共服务提供主体的多样性

狭义地理解，公共服务是由公共财政支出、解决广大人民需求的服务，其提供主体是政府部门。然而随着社会治理格局的变化，非营利性组织的发展，政府已不是公共服务的唯一供方，公共财政也不是唯一的经费来源，其方式包括但不限于以下几种：

①公共财政支持，政府实施；

②公共财政支持，政府购买服务，非营利性组织实施；

③公益性基金支持，非营利性组织实施。

2.公共服务发展的阶段性特征

从经济增长阶段理论来看，公共服务发展是与经济成长阶段密切相连。W·W·罗斯托从经济角度将所有社会归于5种类型，相应的对政府公共服务职责的范围也有不同的要求。在传统社会中，为少数人服务的政府仅提供道路、桥梁和航运等服务。而在现代社会，政府公共服务从以社会基础设施为主的服务结构转向以教育、卫生、保健和社会福利为主的公共服务结构。这实际上是一个国家在不同发展阶段，政府的公共服务供给能力与公民对公共服务需求相互影响的结果。一般情况下，供给能力的提高滞后于需求层次的提高。因此在不同社会发展阶段的公共服务领域是不完全相同的，并且考虑到公共服务需求的多样性，公共服务也有保障性和发展性之分。保障性公共服务基于当前政府供给能力的“最低纲领”，政府必须予以解决，而发展性公共服务则要更多地发挥第三部门以及市场的作用。

二、公共服务标准化的作用分析

标准（企业标准除外）可以认为是一种公共产品。标准化的目的在于一定范围内获得最佳秩序和社会效益，其在统一、规范和互换通用等方面的作用已为社会各界所认同。笔者认为随着知识经济时代的到来，标准化进一步呈现出知识体系构建与传播的价值，各层级的标准体系就是高度系统化的公共知识承载平台，而标准化活动则起到了知识积累、知识传播以及整合应用的作用。

当前我国正处于发展转型关键期，相应的公共服务供给也进入了总量增加、内涵扩展、结构优化的转型阶段，这必然要求公共服务在价值理念、管理水平，特别是服务质量上有较大提升以满足社会公众需求。强化标准化方法在公共服务领域内的应用，发挥其统一、协调、知识积累及传递等功能，对现阶段我国公共服务的发展具有十分重要的现实意义。其在下述几个方面的突出作用，将从整体上提升公共服务的质量与价值。

1.法律及公共政策的支撑

法律法规及政策文件具有严谨、稳定和普遍的一些特点，故而较难在具体细节上作出详尽规定。标准相对而言内容更为专业化、制修订也更为灵活，标准可以作为公共服务政策或相关法律法规的具体指标、公共服务政策的具体实现方法以及公共服务部门的管理规范等，从而构成对法律法规以及政策文件的有力支撑。从世界范围看，欧美等发达地区在这方面已取得了成功经验，公共政策与标准形成了紧密的互动机制，这为我国公共服务标准化工作提供了良好借鉴。

2.推进公共服务均等化

公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的政策倡导，是统筹城乡和地区发展的有效途径，彰显社会公正。目前很多学者认为要实现公共服务均等化，必须建立基本公共服务的量化标准。该标准应是充分考虑公民需求层次和政府提供能力基础之上的一个最低标准，是政府保证供给的底线，当然根据各地区的不同发展状况该标准有一定的区域性。

3.提升公共服务的效率

我国公共服务总量的增加及内涵的丰富，将逐渐构成复杂庞大的公共服务体系，服务提供者和服务方式日趋多样，这就需要政府部门、非营利性组织以及经济部门等服务提供者基于专业分工的基础上相互配合。然而上述不同部门在服务理念、服务动机和服务模式均存在一定差异，这些差异可能造成公共服务体系运行不畅而导致效率低下。标准化工作则可以从两个方面有针对性地提升公共服务效率，一是发挥知识传递作用，通过标准化行为在公共服务领域运用科学管理方法，优化公共服务流程；二是规范公共服务提供部门的职责，合理设置部门之间的服务接口。

4.增加公共服务的政策透明度

公共服务标准是公共政策体系的支撑性部分，通过科学的标准制订、发布和执行等标准化活动，可使社会公众进一步明确和掌握法律法规及政策文件的要求、各公共服务提供部门的职责以及各项公共服务流程规范，从而增加公共政策透明度，最大限度减少公共服务供给过程中不合理的操作弹性。当然各方参与、充分协商的标准制订程序也是维护公共服务政策透明的重要保障。

5.公共服务质量的科学评估

质量评估是促进公共服务质量提升的重点和难点部分，关键在于设定科学合理、易于操作的评估标准。该标准不但要包括基本公共服务投入等指标，更要考虑到社会公众对于公共服务的满意程度，毕竟公共服务接受者才是评价的最终主体。目前我国还缺乏系统科学的公共服务质量评估标准和方法，这也造成了对相关部门的考核缺少依据而流于形式，如不加紧解决，将会成为今后公共服务事业发展的瓶颈。

三、我国公共服务标准化的实施建议

要充分实现标准化提升公共服务质量的各个方面作用，有赖于公共服务标准化开展的有效性。我国公共服务标准化工作还处于起步探索阶段，还未构成完整成熟的理论与应用体系，需要不断吸收借鉴国外成功经验，并根据我国标准化发展实际逐步推进。建议当前可从制度建设、科学管理、人才培养等5个方面着手提高我国公共服务标准化的有效性。

1.构建基于风险评估的互动机制

构建法律政策与标准的紧密互动机制，是扩大公共服务供给、提高公共服务质量的必然要求，而标准的介入程度及方式应与具体公共服务事项的风险程度相关联。建议在法律以及公共政策制订过程中，对所涉及的公共服务事项开展风险评估，并根据评估结果采取不同的标准策略。低风险程度的，可通过自愿性的行业标准进行规范；中风险程度的，可在法律或公共政策中推荐性引用标准；高风险程度的，则应在法律或公共政策中强制性引用现有标准，或者委托标准机构制订相配套的强制性标准。通过实施具有针对性的标准策略，既提高法律政策的可操作性，又可降低决策及执行的社会成本。目前在发达国家地区均形成了标准对法律政策的基础性支撑，标准已成为公共服务与管理的执行依据和保障。如欧盟委员会通过法律形式确立了欧洲标准在欧洲政策与立法中所具有的地位和发挥的作用；澳大利亚则依据风险程度在法律中引用相关标准，而使得2400余项标准具有强制性。

2.完善公开均衡的标准制订程序

标准适用性是公共服务标准化工作有效性的重要方面，也是目前我国标准化工作所面临的一个实际问题。确保标准适用性取决于科学合理的标准制订程序，特别是公共服务领域标准具有显著的公共性，面向社会的各个层面、涉及不同利益相关方，因此在制订过程中需特别强调公开透明、代表均衡的原则。具体来讲，一是在标准工作组中要涵盖各利益相关方的代表，特别是必须要有公共服务接受方——公众代表的参加，可考虑通过公共经费资助公众代表参与标准制订工作；二是利用信息化手段加大公开力度，确保社会公众可从网站及时了解标准制订进展、免费下载标准草案全文并提出意见与建议。

3.开展贯穿于全过程的效益评价

为社会带来公共效益是公共服务标准化的宗旨。有效推进公共服务标准化，需要对每个公共服务标准化项目开展效益评价并反馈，从而持续改进其实施。效益评价要贯穿于公共服务标准化项目的全过程，综合考虑多方面的因素，如安全、外部性、社会收益、社会成本等，并做到定量与定性相结合。标准申请立项阶段，效益评价有助于判断标准立项是否符合社会需要及其必要性；标准制订阶段，效益评价有助于完善标准内容；标准实施阶段，效益评价有助于确认标准实施的最终效果并寻找到改进方向，为标准修订做好准备。在澳大利亚，“净利益””（net benefit）评价已成为澳大利亚标准协会（Standards Australia）的核心工作之一，任何澳大利亚标准均应符合社会“净利益”，即总体上为社会带来正面影响，其评价内容包括公共健康与安全、社会影响、环境影响以及经济影响等。

4.发挥社会中介组织的专业优势

进一步发挥社会中介组织的作用是政府职能转变的要求，也是提升公共服务标准化有效性的重要路径。西方发达国家的“新公共管理”实践证明，政府部门并非公共服务的直接和唯一提供者，发挥社会中介组织作用并适度引入竞争机制，将有利于提高公共服务的效率并降低服务成本。公共服务标准化是公共服务全过程中一个重要环节，具有专业性强、涉及面广、协调要求高的特点，相关政府部门可通过“行政委托”、“服务外包”、“竞争性招标”等方式，由更具专业优势的社会中介组织承担标准研制、标准体系构建、效益评价等具体事项，政府部门则加强对工作实施和公共经费使用的监督。

5.加强对标准化人才队伍的培养

我国标准化人才队伍相对匮乏，标准化人员数量、能力、结构不能满足公共服务标准化发展要求，需要在培养力度、模式、方法上有所突破。一是建立全方位的培养体系。标准化人才培养是一个系统工程，政府、行业、企业以及教育机构应相互配合，发挥各自优势，建立起从专业知识培训、学历课程教育、项目实践到职业资格评定等各环节衔接的培养体系；二是营造标准化活动的良好环境，进一步提高标准化活动的公开透明度，鼓励并资助企业、社会、政府、学术界等领域内的专业人士参与标准制修订，通过实践参与提高专业人士的标准化能力；三是开展网络化培养。充分利用信息化技术传播标准化知识，提供在线标准化课程学习及测试。如美国国家标准学会开设了标准在线学习网，为各方人士提供短期课程、模块化学习、培训证书、论坛等在线服务。

四、结语

标准化是科学管理的方法，是我国公共服务事业发展的重要环节。当前我国正处于发展转型的关键时期，着力保障和改善民生是今后一个阶段内我国经济社会发展的重点任务之一。发展民生必然要提高公共服务的数量和质量，这就要求公共服务标准化建设满足公共服务快速发展的需要，不断探索和实践提升公共服务标准化有效性的路径与措施。

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