涉地部门建设项目行政审批事项督察探索与应用

■ 尹 明

（1.长安大学，陕西 西安 710064；2.国家土地督察西安局，陕西 西安 710075）

1 问题的提出

一个建设项目从诞生到落地，除国土资源管理部门外，发改、财政、规划、建设、房管等涉地部门均有审批监管职责。发改部门负责建设项目的立项审批（核准或备案），财政部门负责土地出让“收支两条线”管理，规划部门负责审批规划条件、发放建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，建设部门负责审批发放建筑工程施工许可证，房管部门负责审批发放房屋预售许可证等。

2011年8月23日以来，胡锦涛总书记等中央领导对加强我国土地管理工作先后作出了一系列重要讲话和批示，要求各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作格局。发挥涉地部门共同监管作用，可以有效遏制违法违规用地行为的大量发生；良好的土地管理和利用秩序，既需要地方政府正确处理发展经济和保护耕地的辨证关系，也需要发改、财政、规划、建设、房管等涉地部门与国土部门密切配合，共同履行管地用地行政责任；只有形成“大家管，大家用”的良好环境，才能真正将最严格的耕地保护制度和节约用地制度落到实处。

派驻地方的国家土地督察局通过开展建设项目行政审批事项督察活动，可以有效制止涉地部门建设项目违法违规行政审批，督促各部门履行土地管理和利用共同责任，推进“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理和利用新工作格局的建立。但是，对涉地部门建设项目行政审批事项督察涉及单位多、工作量大、持续时间长，工作内容涉及发改、财政、规划、建设、房管等涉地部门业务，目前，国家土地督察工作人员多来自国土资源管理系统，开展延伸督察缺乏熟悉相关部门业务知识的专业人员。因此，简化督察工作内容、探索高效的督察工作方法，成为一个需要尽快解决的问题。

2 督察重点界定

按照《行政许可法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》等法律法规规定，查阅涉地部门办理建设项目行政审批事项要件的相关规定，涉及工作内容有364 项，其中与土地管理和利用密切相关内容185项，这是督察工作的重点。由此确定各部门督察工作重点为：

(1)发改部门：监督检查建设 项目立项审批（核准或备案）监管情况。重点是批准的建设项目是否符合国家产业政策、是否办理了用地预审手续等。

(2)财政部门：监督检查土地出让 “收支两条线”管理情况，重点是国有土地出让总价款是否严格执行“收支两条线”规定、是否全额缴入地方国库、是否按规定比例和用途用于农业土地开发等。

(3)规划部门：监督检查建设用地选址意见书（规划条件）、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证审批监管情况, 重点是批准发放行政许可证书（文件）的建设项目是否符合土地利用总体规划、是否具备用地前置手续、是否严格遵守批准的土地用途和容积率等。

(4)城建部门：监督检查建筑工程施工许可证审批监管情况，重点是批准发放行政许可证书（文件）的建设项目是否具备用地前置手续、是否严格遵守批准的土地用途等。

(5)房管部门：房屋销售（预售）许可证审批监管情况，重点是批准发放行政许可证书（文件）的房屋建设项目是否具备用地前置手续、是否严格遵守批准的土地用途等。

3 督察方法探索

常规的土地例行督察工作，是对地方人民政府土地管理行为的督察，多采用内业审核、外业核查等工作方式、全面审查的工作方法，通过逐宗审核“批、供、用、补、查”卷宗，顺查掌握土地管理职责履行情况；通过对变更调查资料、卫片监测图斑的实地核查，逆查掌握违法用地情况。涉地部门建设项目行政审批事项督察是对地方人民政府土地利用行为的监督检查，涉及部门多、专业性强、工作量大，采用常规的全面审查法显然不是最优办法。2011年4月以来，借鉴税务部门税收征管方式改革的成功经验，参照审计部门审计技术方法，在督察实践中探索了以下方法：

(1)座谈会审法：通过召开座谈会，集中审查重点建设项目行政审批情况。座谈会前，督察组首先根据群众信访、网上检索重点项目开工信息、查阅土地审批卷宗掌握的情况，多途径收集重点建设项目清单；座谈会上，督察组与地方政府和涉地部门负责同志和主管人员座谈，督察组按照建设项目审批顺序，逐宗请涉地部门说明管理职责履行情况。通过针对性地调阅审批卷宗，发现违法违规行政审批行为。

座谈会审法主要适用于重点建设项目行政审批事项的重点督察。

(2)申报审查法：采取分部门自行申报审查的工作方式、全面审查的工作方法。首先，分部门确定自查报告编写格式，建立了反映履职情况的指标体系，确定了364 项申报指标，形成了16张申报表格。然后，在督察组进驻前一个月，通知地方政府组织涉地部门分别编写自查报告、填写申报表格，依序逐宗列出督察年度办理的行政审批事项，提前向督察组申报，使督察组进驻前就掌握了各部门履职情况的完整信息。督察组进驻后，为快速锁定违法违规审批项目，要求各部门在自查表的基础上，共同填写2张实地核查表，按照项目与用地两条线，用185个指标反映审批事项办理情况，形成完整的项目实施链条和用地保障办理链条。

申报审查法适用于一般建设项目行政审批事项的抽样督察。

(3)筛选稽查法：对座谈会审、申报审查的方式方法进行了总结规范，优化组合形成了筛选稽查的延伸督察工作方式方法。第一步，自查申报。进驻现场前，要求分部门编写自查报告、填写自查表格。第二步，座谈培训。召开市县区政府、园区管委会和涉地部门负责同志及主管人员参加的座谈会，沟通延伸督察要求，宣传共同责任，进行实地核查报表填写培训。第三步，组合填报。市县区政府和园区管委会牵头，发改和国土部门负责、其他部门配合，共同填写实地核查报表，串联各部门行政审批行为。第四步，筛选对比。督察组2人分纸质报表审核、电子报表自动判别两个渠道，综合比对各单位单独填报的自查表与共同填报的实地核查表，快速筛选出疑似违法违规问题。第五步，实地稽查。按照问题清单，督察组逐部门走访审批单位、调阅审批档案，与办理审批事项的单位领导和处室负责人座谈，核实违法违规事实，复印审批文件（许可证书）作为认定证据。

筛选稽查法适用于各类建设项目审批监管行为的全面督察。

4 三种方法评估

(1)座谈会审法：在陕西某市土地例行督察活动中，我们对涉地部门建设项目行政审批事项督察采用了座谈会审的督察方法，督察组6人分3组合计用5天的时间，发现发改、财政、规划等部门违法违规行政审批与监管不到位问题30件。

座谈会审的督察方法，集中审核了涉地部门重点审批事项，促使县(市)党委、政府负责同志增加了对建设项目法定审批程序的了解，提高了对建立多部门共同责任机制的认识。但是，由于依靠督察组自己收集的建设项目开展延伸督察， 存在着掌握项目信息不全、对涉地部门共同责任履行情况评价不全面的缺点。座谈会审时，需涉地部门密切配合、主管人员提供真实的情况，常常受参加会议人员业务素质、情况熟悉程度、配合意识等主客观因素的影响。

(2)申报审查法：在宁夏某市土地例行督察活动中，我们对涉地部门建设项目行政审批事项督察采用了申报审查的督察方法，6个人分3组合计用1天时间，审结了该市2区2县1市35个涉地相关部门1018宗审批件，发现违法违规行政审批与监管不到位问题125件。

申报审查的督察方法，借鉴了税务机关的成功经验，将对多部门的、复杂的行政审批行为的督察简化为对其申报表格的两次内业审查，弥补了座谈会审工作方法存在的缺陷，采集信息全、督察效率高。先分部门填报申报表，采集审批信息号码连续，便于发现瞒报与漏报；然后通过各部门集中填报的实地核查表，用项目和用地两条线串联衔接了涉地各相关部门的行政审批行为，报表中各涉地部门行政审批行为按要素依序排列、一览无遗，可快速锁定涉地相关部门的违法违规行政审批问题。但是，存在着个别单位填报人员对指标理解不透出现漏填、工作不认真出现错填的问题；督察组采取人工方式审核报表，信息化程度低、工作量大、易出现系统误差；对书面审核发现的违法违规审批问题没有实地调阅档案取证，问题的认定缺乏主动权。

(3)筛选稽查法：在青海某市土地例行督察活动中，我们对涉地部门建设项目行政审批事项督察采用了筛选稽查的督察方法，督察组6人分3组合计用2天的时间，审结了该市4区3县2个园区63个涉地部门712宗审批件，发现违法违规行政审批与监管不到位问题38件。

筛选稽查的督察方法，集成了座谈会审和申报审查工作方法的优点，弥补了它们掌握项目信息不全、原始书面证据少的缺陷。自查申报，借力采集了审批信息，掌握信息早、项目全；座谈培训，提高了地方政府、园区和涉地部门负责同志对建立共同责任机制重要性的认识，培训了填报人员，提升了信息采集质量；组合填报，各部门自查申报和组合填报2次填写审批信息，前后衔接、难以瞒报；筛选对比，利用Excell软件的函数计算和宏功能，实现了报表自动判读，人工筛选和软件筛选结果相互印证，提高了工作效率、减少了人为误差；实地稽查，有针对性地逐宗核实疑似违法违规行为，采集原始书面证据，快速锁定违法违规行政审批。5个步骤环环相扣，形成了较为完整的工作链条，工作效率高、发现问题快、问题定性比较准确。

5 方法应用效果

2011年4月至6月，国家土地督察西安局相继在陕西、宁夏、青海3省区3个城市的土地例行督察工作中，依次采用了座谈会审、申报审查、筛选稽查的督察方法开展涉地部门建设项目行政审批事项督察活动，发现了涉地部门存在的大量违法违规问题：一是发改部门违法违规立项，用地预审尚未通过前先行核准或批准建设项目；二是财政部门监管不严，报批前期由用地单位代缴征地费、后期扣抵土地出让金、追缴出让金不力；三是规划和建设部门违法违规发证，在未取得土地等前置手续的情况下，违法违规发放建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证。这些问题引起了当地党委、政府主要负责同志的高度重视，亲自听取情况通报，主持召开县（市、区）党政主要负责同志参加的专题会，安排部署、督办发现问题的整改工作。

被督察地区涉地部门震动很大，对本系统存在的违法违规审批问题认识深刻，明晰了自己在维护土地利用和管理秩序方面的职责，在迅速查处整改自身问题的同时，积极参与共同责任机制建设。驻地督察结束不到一个月，陕西、宁夏二个例行督察城市发现问题的90%已经整改。截止2011年10月31日，陕西、宁夏、青海三个例行督察城市共撤消涉地部门违法违规发放行政许可证书（文件）141件，对6个涉地部门40名违规发证主管领导和工作人员追究了党政纪责任，下发完善发改、财政、国土、规划、建设等部门严格审批监管联动制度文件19份。通过对涉地部门建设项目行政审批事项督察活动，改善了地方国土部门的工作环境，促进涉地部门依法行政，推进了西北地区“大家管，大家用”共同责任机制建设。

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