煤炭储备法律制度研究

■朱喜洋

（国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京 100029）

在经济迅猛发展、社会急剧变革的时代，能源储备是各国保障能源安全所共同采用的重要法律制度。但国际上的能源储备，无论在理论上还是实践上，主要围绕石油储备展开，对于煤炭尚无过多经验可以借鉴。如何对作为我国主体能源的煤炭进行储备，争议比较大，从范围到内容，从目的到功能，学界和实务界认识并不统一。本文拟对有关争议作一基本梳理，依能源法律宏观视角分析中国煤炭储备立法问题，以推动我国煤炭行业的健康发展。

1 煤炭储备界定

煤炭是我国比重最大的矿产资源，作为一种矿产资源，其可以纳入矿产资源储备体系当中；作为一种能源产品，又可以比照石油产品储备，从理论上建立煤炭产品储备。在理论研究中，目前尚未形成统一认识，归纳起来有以下不同观点：

1.1 资源储备说

认为煤炭储备即是煤炭资源储备，开采出的煤炭由于存在储存起来占地大、易燃、环境污染等方面的问题，决定其不适合进行储备。如有研究者认为，“当前我国煤炭资源开发最迫切实施的战略是资源保护性开采和储备、煤炭资源供应国际化延伸两大战略，这是科学的资源观与发展观，也是国家能源安全的根本战略。”[1]这种观点深受国际矿产资源战略储备理论和实践的影响。从矿产资源储备思路出发，将煤炭视为一种重要的矿产资源进行研究，对于资源储备的研究颇深，具有十分重要的借鉴意义。

1.2 现货储备说

认为煤炭储备，尤其是战略储备主要是煤炭库存储备，一般不主张将煤炭资源纳入储备范围之内。如有研究者将煤炭储备定义为：“政府、企业及其他特定机构，根据国家有关法律法规所保有的煤炭库存总和。”[2]而且认为，蕴藏在地下而尚未改变原始状态或尚未开采出来的煤炭资源，不具备应急供应功能，一般不能作为现实中的煤炭储备。另有学者提出，“广义地说，国家煤炭储备体系应该包括煤炭资源储备、生产能力储备和现货储备等内容。但从战略物资储备概念出发，借鉴石油战略储备体系，战略煤炭储备体系中的煤炭是指现货，即开采出来的原煤与精选煤。”[3]这种观点深受政府能源储备尤其是石油战略储备制度的影响，将石油战略储备思路延续到煤炭上来，对于保障我国能源安全具有重要作用。

笔者认为，煤炭产品储备作为现货储备，能够对能源市场价格波动、供应危机作出迅速反应，而煤炭资源储备则规模大，后续力量强，“更为适合中长期需求和社会可持续发展”。[4]既不能采用狭义应急观，否定资源储备的储备应急功能；也不应该夸大产品储备的困难和障碍，从而否定煤炭现货储备。二者各有所长，只有结合起来，才能构成完整的煤炭储备制度。煤炭储备至少可以从两个角度进行研究，其一是从煤炭市场波动和能源危机视角，加强对煤炭市场的有效干预，从而着重建立煤炭现货储备制度；其二则是从很长一个时期内中国能源安全的视角考虑，从根本上建立中国的煤炭资源储备制度。而且，鉴于资源储备和现货储备性质差别比较大，应当分别研究其构成要件，并统一在煤炭储备大的法律制度框架内。

2 煤炭资源储备制度

煤炭资源储备法律制度设计，主要包括以下几个方面：

2.1 资源储备种类

首先，资源禀赋条件较好的露天煤田可以成为资源储备的选择对象。我国露天煤田仅占煤炭资源的10%左右，且主要分布在北方省份。探明的露天煤田开采起来成本低，见效快，能够实现短期内迅速提高生产效率、保障能源供给的目标。

其次，优质煤炭资源也应该成为储备的重要选择对象。优质煤是指灰分、硫分都较低、可选性好、工艺性能优越的煤炭，主要包括优质褐煤、优质低变质烟煤、优质气煤、优质肥焦瘦煤、优质贫煤、优质无烟煤。我国优质煤储量和赋存情况不一，[5]为煤炭资源储备的多元选择提供了优良的自然基础。

综合理论界和实务部门的研究成果，今后我国的煤炭资源储备至少包括三个方面的资源储备：一是确立稀缺煤类保护性开发制度。煤炭资源种类繁多，其中特殊和稀缺煤种因其高发热量和低污染度成为较为稀缺的资源。二是优质整装大块煤炭资源。三是开采条件良好、适合露天开采的煤炭资源。

2.2 资源储备规模

煤炭资源储备应当达到一定的规模，但相对灵活。具体规模的设定应当结合我国已经探明的煤炭资源整体储量情况和煤炭工业中长期发展规划加以确定。从资源储备的角度，应当将储备规模的确定与我国煤炭资源规划的确定合理加以考虑。

2.3 资源储备主体

煤炭资源属于国家所有，因此中央政府作为煤炭资源储备主体当无异议。但是，目前我国资源管理主要采取国家和省两级体制，有关煤炭省份需不需要建立自己的资源储备制度，能否建立储备制度也值得探讨。如作为煤炭大省，山西省就曾经研究过山西省煤炭资源储备问题。

笔者认为，在我国现行矿产资源管理体制下，有关省份可以结合实际情况制定自己的资源储备制度，但应当是国家整个煤炭资源储备的补充而非替代。在制度设计上，应当报国家煤炭资源储备监管部门备案。“地方国土资源部门负有储备基地维护的义务，具体任务包括保留纳入储备的矿产地，根据矿产资源基地储备管理机构的意见或委托，配合或组织开展储备地地质工作；对已达到详查和勘探程度的矿产地，对其进行保护，防止盗采。”[6]

2.4 资源储备方式

国家加大煤炭资源普查力度，一旦划定储备范围，应当予以保留权利归属，任何单位和个人不得在其上设置采矿权。涉及与附属土地使用关系人的，应当制定配套的资源储备土地开发利用办法。

2.5 资源储备的动用

资源储备动用必须符合一定的条件，如煤炭供应严重短缺，煤炭市场价格波动持续异常等等，条件的设置应当严格而明确，且须由煤炭储备监管部门报国务院批准，方可动用。

储备的煤炭资源动用，如果涉及到土地利用相关权利人的，应当及时按照相关开发利用方案或者补偿方案予以合理补偿，保证相关利害关系人的合法权益。

2.6 资源储备的后续

对于动用的资源，应当在以后的勘探过程中及时加以补充，保证整个煤炭资源储备的良性循环。

3 煤炭现货储备制度

煤炭现货储备法律制度设计，主要包括以下几个方面：

3.1 现货储备主体

与资源储备不同，煤炭现货储备应当体现出其一定的灵活性。储备主体中应当包括政府和企业的共同参与。从煤炭战略储备的重要性来看，应走以国家煤炭战略储备为主，国家与民间储备相结合的途径。“为了保证我国能源安全，国家应当尽快通过立法，积极鼓励有能力的煤炭生产、流通、消费企业进行必要的储备，规定这些企业在正常的商业储备之外，承担一定的为国家和社会服务的煤炭储备，尽快建立我国的煤炭战略储备体系。”[7]

在政府层面，应当建立国家煤炭储备监管机构和省级政府煤炭监管机构两级监管主体，并以省级为实施主体，国家层面宏观调控的体制。“注意国家煤炭储备和地方煤炭储备在数量和布局上的协调和配合，充分发挥地方煤炭储备管理部门对该区域煤炭储备的管理和决策职能，中央煤炭储备管理部门对全国的煤炭储备进行总体管理和跨区域协调和调度。”[8]

在企业层面，应当实施煤炭企业、电力企业、铁路企业等多类型共同参与，国有企业和民营企业共同参与以国有企业为主的格局，充分保障煤炭储备的现实可操作性。

3.2 现货储备规模

为了保障电力企业的正常运行，国家发改委曾规定电力企业煤炭库存一般不低于15天。有研究者通过对煤炭消费城市能源安全进行研究，提出不同地区应当根据各自情况，确立不同的储备规模。从煤炭需求确定安全界限，从煤炭供应能力确定资源界限，从政府支付能力确定经济界限，从城市的地理自然条件考虑储备基地规模，等等。[9]

因此，中央煤炭储备监管部门可以统筹各地情况，制定出一个共同遵守的底线，同时赋予各省储备实施部门结合各省能源安全供应保障情况，制定不低于中央底线的储备规模。重点在能源消费量较大的地区，如华东、华南地区设立储备基地，以满足直供电网一个月的用量作为战略储备量。

3.3 现货储备方式

“煤炭自身物理特性造成的损耗以及由此带来的储备安全风险包括：煤炭自燃、煤炭风化、煤炭沉淀。”[10]因此，实行大规模的煤炭现货储备，对储备方式提出了更高要求，必须综合考虑经济因素、技术因素、运输条件、环境因素等。各地应结合本地区储备地条件和生产、加工、运输、消费链条的动态过程，确立合理的储备方式。既要建立一定的储备实体，防止供应链条的断裂和配煤系统的崩溃；又要积极借助现代化的供销运营模式提升现货储备的能力和发展空间，保证煤炭现货储备的良性运行。

3.4 现货储备地的确定

储备地的选择是现货储备必须着重考虑和规划的重点。与煤炭资源储备侧重煤炭主要产地不同，煤炭现货的储备则应当靠近煤炭消费地，东南沿海省份和环渤海地区应作为储备基地的所在地。

煤炭储备基地的选址必须结合煤炭现货储备自然特征、地质条件、能源基础设施、地理位置、交通情况等多种因素，加以综合考量确定。

3.5 现货储备的动用

现货储备动用必须符合一定的条件，如煤炭供应严重短缺，煤炭市场价格波动持续异常等等，条件的设置应当苛刻而明确，且须由储备监管部门会同财务主管部门提出动用建议，经国务院批准后动用。

3.6 现货储备的轮库

对于动用的煤炭，必须通过配煤程序等及时加以补充，保证整个煤炭现货储备的良性循环。

2011年5月，国家发展改革委、财政部联合印发了《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，对上述有关问题进行了相应设计，应进一步总结该办法的实施经验，为煤炭储备立法奠定坚实基础。

4 煤炭储备的法制保障

公共服务理念的传播和推广在新的历史时期具有重要意义，政府在履行必要的能源监管职能的同时，更应当随经济社会发展和所处的国际国内环境变化，及时建立能源储备制度，以应对能源危机和发展困境，为民众提供更好的能源环境。基于此，新时期的煤炭储备法律制度建设应当遵循一定的基本原则：

4.1 法制统一原则

在建立健全煤炭储备法律制度的过程中，应当注意其定位与石油储备、其他能源储备之间的关系，避免采取狭隘的部门立法主义视角，分割统一的能源储备制度体系，从而造成立法资源浪费，规范交叉重叠。应当综合考虑已有煤炭立法和能源立法的基本框架，注意储备法律制度设计中的上下级之间的关系，注意中央立法与地方立法的协调与统一。

4.2 效率效能原则

煤炭储备必须坚持效率效能原则，体现应对突发事件的行政高效性。

4.3 社会性原则

煤炭储备除了发挥政府的主导作用之外，还应当积极发挥能源企业、包括国有企业和私营企业的社会责任观，推动确立政府储备和企业储备相结合的储备体制，采取积极的财政政策和优惠的税收政策，鼓励企业参与能源储备，发挥社会等第三部门的作用，从而建立全社会共同参与的能源储备法律制度体系。

4.4 节能环保原则

煤炭储备尤其是煤炭现货储备，涉及到储备场所的使用和周转、运输问题，应当注意发挥规模效应，避免重复建设、过滥建设、提高使用效率。同时，应当注重储备中的环境保护问题。“煤炭在长期存放过程中，会发生煤炭自燃、煤尘爆炸及外部火灾隐患。煤炭在露天存放时，会形成空气污染、煤炭损耗和水污染，因此，作为国家储备体系需要重点解决安全、环保问题。”[11]

在上述法律原则的指导下，加强我国煤炭储备立法，需要重点加强以下方面的制度建设：

建立应急储备监管制度。建议设立专门性的煤炭储备或者能源储备监管机构，负责对煤炭资源储备的确立、动用、规划的监督管理。中央煤炭储备监管机构统一协调煤炭资源储备和现货储备的规模，并负责指导各有关省级煤炭现货储备的操作。通过立法明确煤炭储备监管机构的职权职责，按照专业性和独立性相结合的原则建立科学合理的监管机构。

确立储备后续评估制度。应当借鉴美国近百年储备操作的经验成果，定期对储备规模及对象作以总结评估，并适时调整储备规模。“在储备政策、品种、规模、机构组织等多个方面强调管理的灵活性和动态调整性，以快速应对储备外部环境的变化，保障储备管理体系的效率和功能。”[12]

构建储备管理信息化制度。储备管理机制的信息化建设是重要制度保障。煤炭储备机制运行，应当积极借鉴我国其他行业物资储备运行经验、土地储备运行制度等，重视信息化建设，保障储备机制的正常运作。

明确储备资金管理制度。煤炭储备制度建立成本不小，必须有足够的资金保障运转。煤炭资源储备动用时可能涉及的土地利用权利补偿，现货储备涉及到资金投入等等。可以考虑在煤炭资源税费改革中增加储备投入，或者采用专门财政性拨付投资等。

[1]宋华岭,金智新,等.论我国煤炭储备与供应国际化延伸战略[J].中国软科学,2005(3):18-23.

[2]吕涛,聂锐.煤炭应急供应的储备机制研究[J].中国安全科学学报,2008,18(12):68-74.

[3]钱平凡.浅谈建设国家煤炭储备体系的必要性[J].煤炭经济研究,2010,30(1):14-17.

[4]王晓雪.建立我国矿产资源战略基地储备制度[J].财政研究,2009(10):51-53.

[5]金智新,等.我国亟待实施优质煤炭资源储备战略[J].中国煤炭,2005,31(12):29-30.

[6]王晓雪.建立我国矿产资源战略基地储备制度[J].财政研究,2009(10):51-53.

[7]李东卫.对我国煤炭战略储备的几点思考[J].广东经济,2008(5):54-55.

[8]吕涛,聂锐.煤炭应急供应的储备机制研究[J].中国安全科学学报,2008,18(12):68-74.

[9]孟杨.我国一次能源缺乏型城市煤炭战略储备系统研究[D].上海:同济大学,2006:43-51.

[10]马旭军,张志华.建立山西煤炭战略储备机制[M].北京:冶金工业出版社,2007:164.

[11]李敏.国家煤炭储备体系建设构想[J].煤炭经济研究,2009(8):4-5.

[12]杨娴,等.矿产储备环境变迁与管理体系变革的联动机制[J].公共管理学报,2009,6(2):102-107.