论司法鉴定机构的公益性建设

鲁跃晗，常林

（中国政法大学 证据科学研究院，北京100088）

1 我国司法鉴定机构的现状分析

按照全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）的规定，我国目前的鉴定机构的配置格局，从设立主体上主要可以分为两大类，一是侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，二是由国家司法行政部门直接管理的社会司法鉴定机构。虽然《决定》的精神是要建立一个统一的司法鉴定管理体制，但鉴于侦查机关内设鉴定机构在现阶段的司法实践中有其存在的合理性和必要性，再加上不同机关利益之间的博弈所带来的重重阻碍，使得短时间内剥离侦查机关内设鉴定机构步履维艰。笔者认为，从司法鉴定机构的公益性建设上着力，从而逐步化解改革进程中出现的诸多问题是当务之急。

《决定》实施五年来，各地的社会司法鉴定机构纷纷成立，从一定程度上满足了人们对鉴定的需要。目前的法律、法规和规章并没有对社会司法鉴定机构的设立主体作出限制性规定。为了迎合社会的需求，社会司法鉴定机构的类型呈现出多元化，主要有行政机关下属的鉴定机构，高校、医院等事业单位设立的鉴定机构，专业学会组织成立的鉴定机构以及民办股份制鉴定机构等等，而且绝大多数以盈利为目的①，自负盈亏，按照商业经营的模式进行运作。鉴定市场商业气息显得较为浓厚，再加上其本身是为诉讼服务的存在基础，人们对司法鉴定机构的属性的认识显得混乱，不免产生其到底是营利性的，还是公益性的疑问。定位的模糊一方面使得鉴定机构生存信念缺失，另一方面又使得诉讼的当事人对鉴定的期待值降低，于是鉴定机构为营利而恶意竞争，当事人为赢官司而反复鉴定等各种问题的出现，逐渐成为影响司法鉴定改革进程的重要因素。目前，我国的司法鉴定管理体制并未跟上鉴定市场发展的步伐。鉴定市场“繁荣”的背后是法律正义价值的丢失，使法治想要营造的通过证据寻求公正的理念走向歧途，是对科学运行规律的违背，更与公益性相离甚远。

《决定》第七条规定，侦查机关内设鉴定机构“不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务”。这就把侦查机关设立的鉴定机构与社会鉴定机构区别开来，从而避免了其卷入市场化的无序竞争。就其本身实质而言，具有社会公益性属性自不待言。然而，由于其隶属于侦查机关，鉴定人员与侦查人员身份的混同使得侦查工作与鉴定工作的性质不分，造成诉讼程序中的“自侦自鉴”，“作为证据的具有中性的鉴定也就具有侦查活动的追诉倾向，这种倾向必然会给实体正义带来一些负面影响”［1］，也必然使得其公益性呈现出先天不足的一面而为人们所诟病。

上述现状表明，在鉴定实践中司法鉴定的属性尚不明确，司法鉴定机构的社会功能和地位没能得以确定，无论是鉴定人还是普通的大众对鉴定事业的未来发展都颇为迷惘，这已经严重的影响到整个鉴定行业的发展，也随之产生出许多新的社会问题。司法鉴定的公益属性亟需明确。

2 司法鉴定的公益属性

2.1 司法鉴定的属性

鉴定意见作为一种法定证据形式，除了具备证据的一般要求外，还有别于其他证据的属性，“即法定性（法律性）、中立性（独立性）和客观性（真实性）的统一”[2]，“由刑事诉讼的公法性质和诉讼活动的复杂性所决定”[3]，司法鉴定还有公共性的属性，“它不仅为当事人服务，同时也实现了其在司法中应有的功能，达到了为诉讼、为社会服务的目的”[4]。因此，司法鉴定还具有社会性；此外，司法鉴定涉及医学、物理、化学等自然科学，同时又综合运用到社会科学和工程技术等学科，既是一种科学实证活动，又是一种诉讼参与活动，从而具有综合性的属性。

笔者认为，无论是司法鉴定的法定性、科学性，还是中立性、客观性，都一定程度上塑造着司法鉴定的公益属性。法定性体现在司法鉴定的静态准入以及动态管理都要受到国家法律规范的规制。司法鉴定活动成为司法活动的一个组成部分，而司法活动必然要追求一定的司法目的。在鉴定之初，其所要追求的目标就已经融合于司法目的之中。从广义上说，司法鉴定所追求的司法价值和司法效果会牵动许多公众的心。一个法治国家的治理，离不开一个适宜的法治环境，司法鉴定的法律性是法治环境的一部分，而法治本身就代表着一种公共利益的诉求。

科学的形成源于人们对大自然的不断认识和对社会物质文化的日益增长需求。科学技术是司法鉴定得以存在的基础，得以开展的手段。可以说，没有科学就没有司法鉴定，科学的进步带动着司法鉴定的发展。司法鉴定对科学的仰赖使得其具有了科学的属性，司法鉴定成为一种科学实证活动。司法鉴定对科学技术的合理运用又使得司法鉴定本身成为一门科学，一门运用科学理论和科学方法来评价其他证据和事实真伪的“法庭科学”。伽利略曾经说过，“科学的唯一目的是减轻人类的苦难”。作为人类活动的一个重要组成部分，科学活动理所当然地肩负着神圣的历史使命：那就是为人类服务、为人类造福。科学的这种为人类服务的品质决定了司法鉴定本质上的为公共谋福祉的属性。

司法鉴定是司法目的和科学手段的统一。无论是从目的上还是从手段上，司法鉴定无不深深地打着公共利益的烙印，可以说，司法鉴定的本质属性应是其公益属性。

2.2 司法鉴定是一种公共服务

“公共服务”是公共管理学上的一个概念。“公共服务主要是指公共部门为了直接满足公民基本的、具体的公共需求，生产、提供和管理公共产品及特殊私人产品的活动”[5]。公共部门使用公共权力或公共资源提供公共服务来维护社会公平，体现公共利益。司法鉴定运用科学技术，“制造”鉴定结论这一“公共产品”，为诉讼活动服务，维护社会公平和正义，体现了公共利益，具备明显的公共服务属性。司法鉴定的公共性还在于其服务面向社会。不管是侦查机关内设鉴定机构为了打击犯罪通过鉴定寻求证据，进而维护社会秩序，还是社会鉴定机构面向社会提供服务，完成委托人的交代，都说明了司法鉴定的本质目的是为了维护公众的共同利益，而且社会中的全体公民都能享受到这种利益。

司法鉴定是一种社会公共需要。“社会公共需要是人类社会发展到一定历史阶段必然会产生的社会性需要。它是社会发展要求的产物，具有鲜明的社会性。在人类社会发展的历史中，随着社会生产力的进步，社会文明程度的提高，社会公共需要的社会性是不断发展变化的”[6]。随着知识的不断积累，社会分工的细化以及依法治国方略的切实贯彻，司法鉴定在服务诉讼活动、维护和促进司法公正过程中的地位和作用日益突出。司法鉴定的服务对象也不再局限于诉讼领域而是越来越广泛地被应用于非诉讼活动之中。司法鉴定开始走下神秘的 “神坛”，走入寻常百姓的视野，并逐渐成为一种社会公共需要。

司法鉴定要求遵循科学规律，发现客观事实，进而使得公平正义的价值得以体现，同时为中立司法提供判断的依据。司法鉴定是为诉讼服务的一种科学实证活动，其运行影响到诉讼运行的目标，影响到整个社会的司法公正，而司法能否公正在一定范围内牵涉到每一个人的利益。从这个层面讲，司法鉴定虽然仅是诉讼活动过程中的一个环节，但却足以影响人们对司法价值的衡量，其所反映的精神也正是所有社会成员的共同需要。而不论是遵循科学规律还是实现司法公正，都是人们在社会生活中所崇尚的基本目标。由此看来，在某种程度上司法鉴定间接地为国民经济和社会生活创造了顺利运行的价值基础。

《行政许可法》第十二条第二项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。2004年国务院在贯彻 《行政许可法》时，以国务院第412号令的形式，确认了司法行政机关对于司法鉴定机构和司法鉴定人的行政许可事项。2005年《决定》又以法律的形式赋予了司法行政部门代表国家行使司法鉴定管理的职能。这些法律法规实质上肯定了司法鉴定的公共属性。“司法鉴定涉及当事人利益、第三人利益和社会公共利益，司法鉴定人是对受委托的鉴定事项的真实性、可靠性负责，对法律和科学负责，而不是为当事人和委托人服务的，更不是为权力、金钱、关系服务的，属于公共管理，公共服务的范畴”[7]。

2.3 司法鉴定的公益性特征

2.3.1 非营利性

司法鉴定的公益性在很大程度上决定了其基本目标是为满足社会的普遍需要而提供基本的社会服务，因此不应以营利为目的。虽然有时为了弥补经费的不足，也会采取收费的办法，但这种收费只能是辅助性和补偿性的，绝不能是纯粹的营利行为。一旦步入营利的市场，司法鉴定机构便很容易沦为为私人服务的工具，为了追求利润的最大化，作出迎合委托人而违背客观事实的鉴定意见。鉴定腐败必然会削弱鉴定意见的客观性和中立性，进而影响司法鉴定的权威性和公信力。“在公平和效率难以两全的情况下，公益更应该倾向于对公平价值的追求”[8]，在社会效益和经济效益之间更应该强调社会效益。司法鉴定机构追逐经济利益的诉求与司法鉴定的公益属性相冲突。

2.3.2 非市场性

司法鉴定机构的市场化运作，必然会使其鉴定主体成为市场经济主体的一部分。“按照理性原则，没有直接经济收益的产品，一般的经济活动主体是不愿提供的”[9]。市场化必然导致社会机构追逐高利润。鉴定机构为了获取案源，争取业务，实践中已经是奇招百出。“有业务才是硬道理”的观念开始在鉴定行业蔓延。有的司法鉴定机构会秘密地告知当事人可以“预订”结果，导致“金钱鉴定”的频出；有的鉴定机构则采用高回扣的办法通过法院来拉业务，因为在司法鉴定领域，法院委托几乎是最大的一块业务；还有的鉴定机构搞虚假宣传，进行恶意竞争。另一方面，当事人“要挟”鉴定机构的情况也常有发生，如果不拿出令当事人满意的鉴定结果，当事人就拒绝付钱，或者干脆中止委托，这是很多鉴定机构都会面临的状况。在真实和生存之间，很多鉴定机构作出了扭曲的选择。

司法鉴定是个高投入的行业。鉴定机构要面对昂贵的设备支出、人员培训支出、办公成本支出、营业税收支出等多项支出，这就导致鉴定的“高收费”，从而使部分当事人望而却步。本来可能对自己有利的证据被“高收费”的鉴定拒之门外，“当事人的主张得不到相应的证明，事实不能得到充分有力的论证，则往往意味着胜诉权的丧失”[4]。透过现象看到的本质是：由于当事人没有资金，正义便不再眷顾。这显然有悖鉴定制度的初衷，更有违诉讼制度对自由、正义与秩序的追求。穷人“打得起官司花不起鉴定费”这一违背社会最基本诉讼目的的现象在鉴定市场上被生动地表现出来。

仅举一例说明。2010年11月1日，全国第六次人口普查正式开始，这给一些没有户口的人提供了报户口的机会。但按规定，上报户口必须具有司法亲子鉴定证明，此举导致亲子鉴定市场迅速升温。但调查发现，目前亲子鉴定市场鱼龙混杂，令人唏嘘的报道屡见报端。有的鉴定中介明确打出“孩子的亲生父亲可以随意改变”的宣传[10]。亲子鉴定本身严重冲击着夫妻间的信任底线，一旦出错会导致严重的家庭问题，如此荒唐的鉴定宣传的背后，不仅仅暴露出对鉴定这一行业的监管的不足，更暴露出鉴定机构令人担忧的一面。

2.3.3 科学规律性

“事实上，科学在本质上是非功利性的。”只有具备了公益性，司法鉴定活动才能符合科学的一般规律性。科学上任何的急功近利，只会毁灭科学的前程。因为“一个科学理论在最初被提出时，其实用性或应用价值往往很难看出，甚至根本看不到。”“只有被物化为某项专业技术以后才给人类带来巨大的变化”[11]。司法鉴定作为一门应用科学，尤其如此。只有不断的进行技术创新，才能应付千变万化的社会生活出现的种种新的难题。

司法鉴定依赖于科学技术，依赖于高技术指标的科学仪器，更依赖于一批水平卓越的科学团队。司法鉴定只有尊重科学，怀着对科学负责的态度，遵循科学规律，才能够避免在金钱面前对科学的扭曲，从而有利于科学的发展，也有利于技术的进步，使司法鉴定行业走向良性的可持续发展轨道。

3 司法鉴定机构公益性建设的进路

司法鉴定机构的公益性建设要求司法鉴定机构不但要提供完全免费、部分免费或者合理收费的鉴定服务，更重要的是要“关注司法鉴定能为鉴定当事人（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来的精神的或物质的收益及其他社会收益”[12]。公益性建设，必然要求一种司法理念的转向，“应当由‘鉴定管制理念’转向‘鉴定服务理念’，由‘鉴定神秘理念’转向‘鉴定透明理念’，由‘公诉机关绝对正确的观念’转向‘控辩平等的观念’”[13]。笔者认为，坚持政府主导的一般原则，建设国立司法鉴定机构是司法鉴定机构公益性建设的一个核心环节。

3.1 一般原则

3.1.1 坚持政府主导原则

詹文雄在其《政治学导论》一书中指出，“政府具有维持社会正义与公平，维持正常的社会秩序的目的”[14]。洛克认为，政府的最终目的就是为了“人民的公共福祉”，亚里士多德认为“政府行为的宗旨和价值是维护和发展社会公共利益”，“从政府对社会的效用关系看，政府的价值在于体现和满足社会的各种利益要求，通过制定法律、政策来协调社会的动态平衡；从政府对公民的效用关系看，政府价值主要表现在政府能够通过向社会提供公共产品服务，保护人民的平等和安全，维护社会秩序，改善和提高人民生活。”[15]由此可见，为社会提供公共服务是政府应该大力而为的一项基本价值追求。司法鉴定是一种惠及大众的公共服务，其存在的价值影响着社会成员的公共利益。所以，坚持由政府主导的原则推进司法鉴定机构公益性建设是合乎现代政府逻辑的。

“政府最大的产出就是公共产品，最基本的职能是履行社会管理职能，提供公共服务。公共利益是最高的法律，在现代法治前提下，政府提供公共管理和公共服务是法律上的要求和责任”[16]。没有政府的主导，司法鉴定所应有的公共利益的目标是很难自发实现的，很容易为私人利益所侵犯。仰赖政府的强制力量是符合公共利益的运行规律的，也能使鉴定行业的秩序得到保障。

3.1.2 坚持便民原则

坚持便民原则就是指公民、法人和其他组织在诉讼过程中能够迅捷、廉价、方便地获得司法鉴定的资源，以使他们在节省费用、时间和精力中利用鉴定。这就要求司法鉴定机构在设置上要做到合理布局，鉴定资源的配置上要服从和服务于诉讼，使公民、法人和其他组织更能便利地利用鉴定资源维护自己的合法权益。

3.2 国立司法鉴定机构的建设

如何对现存司法鉴定机构的设置体系进行良性的改革，是当前司法鉴定改革所面临的最重要的问题之一。理论界最大的分歧在于侦查机关内设鉴定机构的存废问题。笔者认为，为了应对侦查机关内设鉴定机构公益性的严重偏位，以及社会司法鉴定机构市场化的重重弊端，逐步把侦查机关的鉴定机构分离出来，与社会的鉴定资源进行整合，成立国立司法鉴定机构是司法鉴定公益性建设的一条良性进路。

3.2.1 侦查机关内设鉴定机构公益性偏位的分析

侦查机关内设鉴定机构主要是服务于侦查，服务于控方，虽然在打击犯罪，维护社会秩序的公益性功能上能够得到人们的赞许，但是，司法所追求的公正、中立的价值却被掩盖。“多数人的暴政”必然会侵犯少数人的利益，随着冤案的逐渐增多，人们也越来越认识到，在不能保证客观公正的情况下，在这种价值被合法的外衣所遮盖的时候，人们往往失去的更多。权力的膨胀，法治的不良运转，最终侵害的还是大多数普通民众的利益，人们对每一次冤案的强烈反应，正说明了这一问题。这样的公益性其实已经丧失了公益的根基，当人们对这种公益不信任的时候，公益已经不是真正的公益。

以公安机关为例，其按照机关上下级布局，基本上每个县都有隶属于自己的刑事技术部门。虽然实行了严格的内部登记管理制度，但由于地域的差异，我国区域经济发展的不均衡，鉴定资源分配必然体现出明显的不均等，使得一些基层鉴定机构的基础设施简陋，仪器设备陈旧，经费保障不力，进而管理工作粗放，严重地影响了自身的发展，影响了司法鉴定的质量和服务诉讼的能力。同时，由于刑事技术部门是公安机关依据职权必然要设立的一个部门，“你有，我有，他也有”的资源分配体制，其实是一种重复建设，也是一种人力、物力、财力的浪费。一个社会的鉴定资源的总量在一定时期内是相对确定的。随着科技发展的日新月异，各种高科技犯罪在实践中逐渐增多，诉讼对司法鉴定的需求也就不断扩大。这就与相对有限的鉴定资源之间产生了矛盾。实践中有限的司法鉴定资源没有得到合理的分配和运用，又会加剧这一矛盾。

侦查机关内设鉴定机构是为其日常的侦查活动服务，必然存在封闭性的特点，而缺少外部的监督，侦查机关的“自侦自鉴”又必然使得人们对鉴定意见的中立性产生怀疑。不管“自侦自鉴”本身是否中立，单从形式和程序上看，就会给人们留下不中立的把柄，从而在心理上不愿接受，尤其是被告的辩护人往往会认为在鉴定过程中，鉴定人会受到来自侦查机关的不利因素的影响，从而怀疑其中立性。公益的形象大打折扣，再加上一系列冤案的曝光，就更加引起了人们的质疑。

3.2.2 国立司法鉴定机构的建设

这里所称的“国立”，主要是指由政府出资，政府主导所建立。笔者认为，国家集中有限的人、财、物，坚持合理布局、便利民众的原则，整合鉴定资源，建设一批高资质、高水平的国立司法鉴定机构是当前司法鉴定改革所应着力的方向。

遴选出炉的国家级司法鉴定机构，虽然其性质上并不属于国立司法鉴定机构，但其为司法鉴定机构的公益性建设提供了一个示范。以此为契机，笔者认为下一步的改革路径，可以选择逐步地开展省级乃至市级资质的司法鉴定机构的遴选，并且由国家财政予以支撑，设立国立司法鉴定机构。于此，既能够形成服务资源聚集优势，又能为整个鉴定行业树立标杆，逐渐形成行业的公益性品质，进而提高司法鉴定程序和实体上的公信力，促进司法公正。

建设国立司法鉴定机构，能够有效地发挥政府宏观调控的职能。各个分散的司法鉴定机构往往只从局部利益出发，按照市场信号调整自己的资源配置，不能洞察整个鉴定行业发展的全局。例如，许多鉴定机构只愿意在业务量比较多的鉴定项目上投入，而不愿意涉足业务量较少，收益较少的鉴定项目。国家建立国立司法鉴定机构，就可以兼顾人们对鉴定的各种需要，提供一般的鉴定机构不愿提供的服务，从而为整个鉴定行业的健康发展提供一个良好的环境。

建设国立司法鉴定机构的过程也是一次国家在全社会分配鉴定资源的过程。由于历史、地理以及制度等多种因素的综合影响，我国的不同区域之间呈现出明显的差异。司法鉴定作为一种社会资源，若把其完全推向市场，自然也会受到区域差异的制约而导致分配不公。有些贫困地区、偏远地区由于经济发展滞后，人文环境落后，以致成为鉴定市场遗忘的角落，由此引起的潜在的胜诉权的丧失又会加剧人们之间的不平等，从而成为许多社会问题发端的根源。“经济发展的目的是为了提高全体人民的生活水平，社会主义的性质规定了我国的经济发展必须以不断提高全体人民的生活水平为最终目的。从理论上讲，全国各区域的人民都享有追求同等生活水平的权利”[17]。从这种最基本的人权出发，国家有责任宏观调控鉴定资源的分配，解决由地区间的财政收入的差距，以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题。国家建设国立司法鉴定机构的基本目标之一应该是要“促进不同区间公共服务水平的均等化，满足特殊的社会需要，形成对特殊区域的扶持”[18]。

在建设国立司法鉴定机构的过程中，应该坚持优化配置的原则，理性分析地理环境差异，充分发挥我国已经取得长足发展的交通优势，以点带面，尽量使鉴定机构能够辐射到“市场所不愿进入的领域”。应该以公共性为取向，以均等化为主线，逐步缩小城乡之间、区域之间在享受司法鉴定这一公共服务方面的差距，从而促进鉴定行业的均衡发展。

此外，国立司法鉴定机构建成以后，政府应该明确其发展定位、发展方向及发展战略，还应该强化保障，积极地健全财政支持机制，使鉴定机构获得多元化的资本注入。通过规范性的政策法规文件，明确财政的投入数量和比例，大力提升人均事业费，保障机构正常运行费，建立经费评估制度，提高财政支出的社会绩效等等，以保障国立司法鉴定机构的可持续发展。

3.3 严格监管，强化责任

在公益性建设的过程中，当然会面临鉴定意见的适用问题，对鉴定意见的科学可靠性审查是必要的。鉴定的“神秘性”实质赋予了鉴定人一种一般人所难以企及的权力，“权力只在有界限的地方才停止”，“任何有权力的人都喜欢滥用权力”[19]。对鉴定意见的严格审查，实际上是对鉴定人的一种监督，是量化鉴定人法律责任的一个出发点。严格鉴定责任追究，可以从侧面推动鉴定事业的公益性进程。关键在于如何审查，怎样追究的问题。笔者认为，可以依靠同行专家评判的办法。目前，我国已经设立的国家级司法鉴定机构或者以后即将设立的省级资质的司法鉴定机构可以部分担当起审查的职能。通过严格监管，强化责任的方法为司法鉴定机构的公益性建设保驾护航。

3.4 加强司法鉴定统一管理体制的建设

按照鉴定行业发展的内在规律来积极地培育和优化国立司法鉴定机构，制定政策鼓励社会公众所急需的鉴定项目的设置。总结和保存国立司法鉴定机构发展过程中有价值的经验，并将公益性理念全面地贯彻于日常的管理工作当中，着力提高司法鉴定的社会认可度。此外，司法行政部门要完善监督体系，把国立司法鉴定机构置于社会大众和媒体的监督范围之内，从而通过外部监督来推动其健康发展，提高公众对司法鉴定的认同度。

4 结语

“受到市场竞争的冲击，司法鉴定机构为自身的生存和利益需要，不免会出现不良竞争和恶性冲突。在利益驱使下，鉴定私利化走向的风险增加，司法鉴定的公益性面临挑战，其中出现的鉴定腐败现象、鉴定的久鉴不结等鉴定偏位现象严峻拷问着鉴定的公正和权威”[20]。作为社会需求的一种公共服务，国家理应着力提升对司法鉴定机构的公益性建设，使其承担起一定的社会责任，避免其与司法改革的运行方向相背离。

随着国家级司法鉴定机构的出炉，必将为司法鉴定机构的公益性建设提供示范。以此为契机，逐步开展司法鉴定机构的公益性建设，能够为解决当前司法鉴定改革过程中出现的一系列棘手问题提供一定程度的实践支撑；有利于提高当事人对鉴定意见的公正性和客观性的认可，逐步解决多头鉴定、重复鉴定的问题；有利于提高司法鉴定人的公益性品质，树立起整个鉴定行业的公益性的职业理念，从而既能提高司法鉴定人的行业归属感，又能从源头上遏制“金钱鉴定”的倾向。

在今后的改革进程中，国家应该着力建设国立司法鉴定机构，并在人、财、物上给予大力支持，努力完善司法鉴定制度，进而有效提高司法鉴定的质量，契合社会对司法鉴定客观、中立和公益性的渴求。

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