中国司法公开制度的发展

张 莉 (中国政法大学法学院副教授 法学博士 北京 100088) ■文

中国司法公开制度的发展

The Development of Judicial Openness System of China

张 莉 (中国政法大学法学院副教授 法学博士 北京 100088) ■文

一、司法公开的制度发展

新中国的司法公开制度建设开端于国内革命时期的革命根据地政权，如土地革命时期创制的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》第16条规定：“审判必须公开，倘有秘密关系时，可用秘密审判的方式，但宣布判决时仍应公开进行。”当时在刑事案件中经常采用公审的方式，但民事案件只在典型案件实行公审，以宣传法令政策为目的①张国福：《中华民国法制简史》，北京大学出版社1986年版，第216页。。1941年5月10日《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》中说：“判决案件完全是公开的，在必要时可以举行人民公审来判决。但法律规定的不宜公开审判的案件除外。”其他如中央苏区《裁判部暂行组织及裁判条例》、《太岳区暂行司法制度》、《晋察冀边区陪审制暂行办法》等法规中都不同程度地规定了司法公开制度。

新中国成立后，司法公开作为国家制度的重要组成部分在宪法中明确规定下来，并在三大诉讼法中得到了具体体现。除1975年宪法外，1954年宪法至现行宪法，有三部确立了司法公开制度。1950年，《东北人民政府司法部关于诉讼程序的几个问题》在“人民法院的诉讼程序必须注意的几个基本事项”中要求：“审判公开，人人均可到庭旁听，但遇有特殊情形者 (如有关国家军事、外交、财政、经济等机密事项，或有关当事人名誉以及对劳动人民无教育意义之事件)，可不必公开。②《 东北人民政府司法部关于诉讼程序的几个问题》(1950年)，《中华人民共和国法律规范性解释集成》，吉林人民出版社1991年版，第599页。”这个司法文件可以说确立了最早的司法公开、司法透明的制度，确定了公开为原则，非公开为例外，第一次明确了公开的除外事项。1956年5月8日，全国人大常委会通过了《关于不公开进行审理的案件的决定》指出：“人民法院审理有关国家机密的案件、有关当事人阴私的案件和未满18周岁少年人犯罪的案件，可以不公开进行。③《关于不公开进行审理的案件的决定》(1956年5月8日)，《中华人民共和国法律规范性解释集成》，吉林人民出版社1991年版，第904～905页。”全国人大常委会的这个《决定》奠定了我国司法公开例外的基础，即国家机密案件、隐私案件和未成年人犯罪案件，一般不公开审理。1964年，最高人民法院又在《关于阴私案件可否公开宣判等问题的批复》中，明确了审判公开例外案件能否公开宣判的问题。在“文革”时期，法定的审判制度和程序被错误地视为“资产阶级的假民主”，到处煽动和实行“群众专政”，大搞“群审”、“群判”，直到1979年《刑事诉讼法》公布，公审大会才不再采用。

“文革”后的司法重建也没有忽略司法公开和司法透明的制度建设。《刑事诉讼法》(1979年)第111条规定：“人民法院审判第一审案件应当公开进行。但是有关国家机密或者个人阴私的案件，不公开审理。十四岁以上不满十六岁未成年人犯罪的案件，一律不公开审理。十六岁以上不满十八岁未成年人犯罪的案件，一般也不公开审理。对于不公开审理的案件，应当当庭宣布不公开审理的理由。”《刑事诉讼法》 (1979年)第121条规定： “宣告判决，一律公开进行。”1982年《宪法》第125条再次确认了审判公开和司法透明制度，规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”。 《民事诉讼法 (试行)》 (1982年)第103条规定：“人民法院审理民事案件，除涉及国家机密、个人隐私或者法律另有规定的以外，一律公开进行。离婚案件当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。”《人民法院组织法》(1983年)第7条规定：“人民法院审理案件，除涉及国家机密、个人阴私和未成年人犯罪案件外，一律公开进行。”《行政诉讼法》(1989年)第45条规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”2003年12月1日，最高法院发布了一个《关于推行十项制度切实防止产生新的超期羁押的通知》。其中要求法院必须依法及时公开宣判并送达执行通知书，不得为了营造声势而延期宣判和执行。

二、司法公开的观念更新

中国正处于一个关键的社会转型期，十分重视对外来先进的科学技术、规章制度的引入。长期以来，我们一直强调“取其精华，去其糟粕”的态度，强调国际标准与中国国情相结合，建设有中国特色的社会主义。经过三十多年的对外开放，我国的政治经济文化等方面已经发生巨大的改变，与国际社会的融合、接轨程度不断提高，司法公开制度的改革也不例外。最为核心的观念发展在于充分认识到司法公开不仅是一项诉讼制度，更重要的是一项公民权利。

从司法公开的历史发展来看，其经历了一个从制度到权利再到人权的过程。司法公开首先表现为国家的一项诉讼制度。从近现代司法公开产生的历史背景看，欧洲中世纪的秘密审判为司法专横、法官擅断提供了极大的空间。在贝卡利亚倡导公开审判思想后，为保障当事人获得公正的裁判，许多国家都将司法公开作为一项诉讼制度在法律中确认下来，成为保障司法独立、防止司法专横、保证程序公开的重要环节。这时，司法公开最先在各国的诉讼程序法律或者法院组织法中得以确认。其次，随着人的主体性思想的发展，当事人的诉讼权利逐渐受到重视。人们开始认识到司法公开的出发点和最终目的都是为了保障当事人的合法利益。这时各国开始在宪法等基本法律上将公开审判权赋予当事人，如美国的宪法修正案首次将司法公开的权利赋予了被告人。由于在第二次世界大战中，法西斯对司法公开原则进行了肆意的践踏，当事人的合法利益又一次遭到侵犯。二战结束后，各国人民进行了深刻的历史反思，确立司法公开权利的《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》应运而生，司法公开成为每个人的一项程序基本权，司法公开从一般权利上升到人权的高度。1948年12月10日，联合国大会通过了第一个系统地保护基本人权的国际文件— 《世界人权宣言》，其第10条确认“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”司法公开作为一项基本人权首次写入国际公约中。为了进一步促进各国对人的权利和自由的普遍尊重和遵行，联合国大会1966年12月16日通过了《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第14条第1款再次确认和明确界定司法公开这一原则，“所有的人在法庭和裁判所面前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。由于民主社会中的道德的、公共秩序的或国家安全的理由，或当诉讼当事人的私生活的利益有此需要时，或在特殊情况下法庭认为公开审判会损害司法利益因而严格需要的限度下，可不使记者和公众出席全部或部分审判;但对刑事案件或法律诉讼的任何判决应公开宣布，除非少年的利益另有要求或者诉讼系有关儿童监护权的婚姻争端。”国际人权公约的上述规定，标志着司法公开国际标准的确立。至此，司法公开权成为国际上公认的基本人权，司法公开发展成为一条各国普遍适用的诉讼原则和司法准则。

在我国一直以来认为司法公开是一项诉讼制度、诉讼原则，并在诉讼法、法院组织法等部门法中先后确认了这一制度。并且已经逐步确认了司法公开是当事人的一项基本权利，明确其出发点及最终目的都是为了保障当事人的利益的原则。

三、司法公开的程序发展

司法活动是一个由庭前、庭审以及庭后活动组成的不可分割的整体。但实际上审判很难达到这种理想状态。司法活动并不限于在公开法庭上对案件的审理，在庭审前后法官均需要开展一系列活动。特别是在大陆法系国家法官往往要在庭外依职权进行一些调查等，而对当事人权利的保护及对国家司法权的监督应在诉讼程序的每一阶段均得到保障。我国的司法公开不仅指法庭审判的公开，包括庭前、庭后活动在内的整个审判过程都属公开范围。从环节上讲，是指从立案直至法庭辩论结束的全部活动都应公开，而每一个环节所具体涉及的公开内容各不相同。

一是立案的公开。立案是法院对当事人的起诉、具体包括检察机关及自诉人的起诉等进行审查的结果。立案是否公开直接涉及到对当事人诉权的保护，因此其与审判的公开同样重要，在整个环节中起着基础性的作用。这一阶段对于公开的要求是法院对审查的结果在一定期限内以书面形式通知当事人并说明理由。对不予受理的裁定不服的，当事人可以提起上诉。

二是庭前准备活动的公开。从法院接受控告到正式进行法庭审判，通常有一定时间间隔，法官在此期间所进行的一系列诉讼活动，即对起诉案件进行审查，决定是否开庭审判，决定法官名单以及为开庭审判做程序上的准备工作。庭前准备活动要贯彻公开原则，一是要避免法官在庭审前接触案件的实质性问题。未经开庭审理，法官不得先入为主形成结论。二是要隔断法官和控辩双方在庭审前的不当接触。为此，在制度设计上应遵循共同参与原则，由法院主持控辩双方参与庭前准备程序。如英美通常由各司法管辖区的地方法官或治安法官进行预备性的审查或起诉审。法国则在法院内设起诉庭，专职负责起诉案件的庭前活动，法官在检察官、律师的参加下开展庭前审查活动，主要对起诉书和控方提出的证据材料进行书面审查和重点询问，不深入调查证据，不主动传唤证人和鉴定人，其任务就是从程序法上审查提起控诉的案件是否存在表面上充分的证据证明起诉主张能够成立，而不解决案件的实体问题，是一种“预审”活动。由于在起诉时不送卷，庭审时控辩双方才出示证据的情况下，就产生了一个庭前了解对方掌握的信息以便准备诉讼的问题。目前世界上普遍的做法是实行庭审前的证据开示，它较为充分地贯彻了公开原则。在日本，证据公开制度向来都被认为是辩护方行使防御权的一种保障，向对方公开证据是诉讼关系人进行准备的重要内容。

三是开庭审理的公开。开庭审理的公开是司法公开的核心环节，具体表现为庭审过程中的举证公开、质证公开、认证公开、辩论公开。在这个过程中，诉讼各方提出其对事实、证据的主张以及对法律适用的意见，作为裁判根据的事实和证据都要在公开的法庭上展示，经由双方质证、辩论、法庭认证，才能作为定案根据。审理的公开具体包括如下几个方面：(1)举证公开是指所有证据材料包括在庭前证据开示中交换过的证据材料、控辩双方自行收集以及法院调查收集的证据材料，都要在公开的法庭上出示，以便让控辩双方质证。(2)质证公开是指庭审中在法官的主持下，由控辩双方对在法庭上出示的所有证据材料，经过听取、核对、辨认以及对证人的询问等，对证据的客观性、合法性、关联性等情况发表意见。(3)认证公开是指在证据材料经过控辩双方质证辩论后，法官通过分析判断，对证据材料是否客观真实、与案件的待证事实是否关联及证据的来源、形式是否符合法律规定等在法庭上公开阐明理由，并确认为定案根据。当庭认证除了要公开认证的结果，还要公开认证的理由，哪些证据被采信，哪些证据被排除，均要予以阐明认证的具体理由，实际上是法官心证过程和心证结果的公开。(4)辩论公开是指当事人双方在法庭上就案件事实、证据采信和法律适用陈述已方意见，并反驳对方的观点，力求已方观点为法庭所采纳。法官应在公开开庭的场所听取双方的辩论，并给予双方公开、平等的机会回答对方的辩论。庭审辩论应以言词辩论的方式进行。法庭辩论应当是在已经公开的事实的基础上，在法庭主持下的当庭公开，这意味着对诉讼中突然袭击的否定。

四是判决公开。判决的公开显示了判决的透明度和公开性，联合国《公民权利和政治权利国际公约》等人权公约规定，除特殊情形外，判决应一律公开宣布。这一规定对静态公开性的保护要强于对审判的动态公开性的保护。《最高人民法院裁判文书公布管理办法》规定，对有重大影响的案件的裁判文书，商请人民日报、法制日报等报刊予以公布。对有典型意义、有一定指导作用的案件的裁判文书，不定期地在人民法院报、公报上公布。日常的裁判文书可随时在人民法院报网和最高人民法院开通的政府网上公布。

五是执行公开。执行公开理论与措施急需规范。较之审判公开，执行公开的探讨与实践起步较晚。但从实践中发现，执行公开更需要、更迫切，对当事人的影响更大，对司法权威的形成影响更大。最高人民法院在2006年下发了《关于人民法院执行公开的若干规定》，对执行过程和执行程序予以公开，通过强化制度来全面推进执行进程公开。人民法院应当通过通知、公告或者法院网络、新闻媒体等方式，依法公开案件执行各个环节和有关信息，但涉及国家秘密、商业秘密等法律禁止公开的信息除外。

四、司法公开监督制度的建设

建立自由旁听制度，监督司法公开的过程。自由旁听制度能够最大限度地保障社会公众的司法公开权利。旁听的本意是参加会议而没有发言权和表决权。在诉讼程序中是指允许社会公众亲临庭审现场，了解庭审活动情况，这是保障司法公开的重要措施。目前我国法律对于旁听的规定过于原则，可操作性不强，导致法院对旁听制度的执行随意性很大。落实旁听制度是实现司法公开的核心，特别是新闻媒体对案件的旁听。1993年最高人民法院公布的《人民法院法庭规则》对庭审旁听制度作了较为具体的规定，明确了旁听案件的范围;同时将未经法庭许可的未成年人、精神病人和醉酒的人及其他不宜旁听人规定为庭审旁听者的例外范围;规定了旁听公民违反审判纪律的处理。同年最高人民法院为维护法庭秩序，保障审判工作的正常进行，下发了《关于进一步加强开庭审判活动安全保卫工作的通知》对庭审秩序的维护作出了专项规定。1999年最高人民法院颁布的《关于严格执行公开审判制度的若干规定》明确了对公开审理的案件，社会公众可以持人民法院制发的旁听证进入法庭旁听庭审。2000年最高人民法院颁布了《关于加强与人大代表联络工作的决定》，要求各级法院建立邀请人大代表旁听重大案件的审理制度，以增进人大代表对法院工作的了解，扩大办案的社会效果。通过上述文件，我国的庭审旁听制度基本建立起来。

规范新闻媒体监督，扩大社会公众参与度。随着现代科学技术的发展，特别是电视技术日益朝着全方位、大屏幕、高清晰度方向发展，使传统的旁听方式受到现代媒体的挑战，使旁听方式只具有权利的象征意义。社会公众参与司法公开，实现公开审判权利的基本方式是通过大众传媒的新闻监督。因此，《最高人民法院关于严格执行公开审判制度的若干规定》规定：“依法公开审理案件，经人民法院许可，新闻记者可以记录、录音、录相、摄影、转播庭审实况。”在不影响法院公正审判的情况下，法院应许可新闻媒体报道庭审情况。司法公开与新闻监督在一般情况下是一致的，新闻媒体的参与和报道是符合司法公开的宗旨，是实现司法公开的重要手段。但是由于新闻监督与司法公开毕竟是两种性质迥异的价值评价体系，当事人、新闻媒体与人民法院分别在案件审理中有不同的目的，在社会中有不同的利益，在运行上有不同的程序。在民主法制国家，这三方有着不同的利益要求：公民与新闻媒介存在着了解、知悉案件审理过程与结果的欲望和利益;法院存在着保证诉讼当事人接受公正审判的权利、保护国家安全、社会善良习俗的责任，以及维护自身权威、公平、独立形象的利益与要求;诉讼当事人则有着保障自身接受公平、公正审判、维护隐私、形象等的利益与要求④甄树清：《论表达自由》，社会科学文献出版社2000年版，第328～329页。。新闻监督与司法公开的关系是社会公众 (包括新闻媒介)、法院与诉讼当事人三方力量社会博弈的结果。随着新技术的发展，新闻媒体采访司法程序能力不断提高，新闻监督对司法公开的影响越来越大。对民事、刑事诉讼或与民事、刑事诉讼有关的事项进行公开报道可能影响司法，对司法公正造成损害。我国司法与新闻媒体之间的关系与西方国家的新闻自由和司法独立性质不同。在我国，这二者之间没有根本性的利益冲突。目前，我国缺少规范新闻媒体的法律规定，只有一些新闻自律规范。如1997年修订的《中国新闻工作者职业道德准则》第3条第4款规定：“维护司法尊严。对于司法部门审理的案件不得在法庭判决之前作定性、定罪和案情的报道;公开审理案件的报道，应符合司法程序。”新闻媒体应严格按照上述文件的精神规范自己的报道行为，完成新闻监督的任务，实现司法公开的目的，达到双赢的效果。新闻媒体在进行舆论监督，实现司法公开的时候，应该注意以下界限：首先，在立案、侦查和起诉阶段，对司法机关尚未认定的证据材料，媒体不得向社会公开，以免妨碍案件侦查和起诉活动;在诉讼过程中，新闻媒体应持中立立场，对通过行使知情权而获得的诉讼文书只作如实的报道，不发表任何评论或倾向性意见，对正在审理的案件不做具有明确引导性的评论;对法院已经生效的判决，可以从事实和法律的角度发表任何意见和评论。其次，新闻媒体要严格按照《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》关于庭审的程序规定，按照最高人民法院《关于严格执行公开审判制度的若干规定》和《中华人民共和国人民法院法庭规则》的要求，严格遵守法庭规则，听从审判长或独任审判员指挥，依法参与公开审判活动，开展舆论监督工作。第三，新闻媒体对不公开审理的案件，如涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密以及未成年人犯罪等，按照法律规定不进行采访，或者采访后不予以报道。

建立信息公开渠道，主动实践司法公开。司法机关、执法机关应当建立发言人制度、记者招待会制度，由专门机构或人员定期适时地发布司法活动信息，以便使公众和媒体及时地了解事件的真相或诉讼的进程。根据案件的不同情况和诉讼的不同阶段，确定可以公开或应予公开的内容。我国最高人民法院在2006年开始正式建立新闻发言人发布制度。最高人民法院、高级人民法院、具备条件的中级人民法院和基层人民法院，均应当设立新闻发言人，建立新闻发布制度，围绕大局和重要题材，准确发布信息，主动引导舆论，保障公众知情权。新闻发布的主要内容包括：介绍人民法院的有关工作，包括法院制定的重要的司法文件和各种政策规定，有关法律法规、司法政策的执行情况及进展;人民法院的重大先进典型的事迹，重大的工作部署和重要举措;各类大案要案及社会关注案件的审理情况;针对外界对法院工作所产生的误解、疑虑，以及歪曲和谣言，通过及时发布权威信息，解疑释惑，澄清事实，驳斥谣言;也包括其他需向社会公布的法院信息。法院有选择性地定期向社会公布判例的做法，不仅在以判例法为特征的英美法国家盛行，大陆法系国家最高法院的判决以及下级法院的一些重要判决通常也公开出版，法国、德国、西班牙、意大利等许多国家都有官方判例汇编。判例等裁判文书的公开使社会公众知悉裁判文书的内容，将法院判决公开置于公众监督之下，从而有效地监督、制约司法权力。裁判文书的公开使社会公众了解自己行为可能造成的法律后果，起到培养法制精神、普及法律教育的作用。我国《最高人民法院裁判文书公布管理办法》规定，所有公布的裁判文书可装订成册，放在指定部门供各界人士查阅。

五、司法公开物质保障的建设

审判法庭的地点及设施是司法公开的基础。法庭不是单纯的法官办公区域、司法审判的场所，而是集中展示司法文明、体现法治精神的开放性空间。为方便群众旁听，首先，法庭的选址应方便当事人接近。其次，审判庭必须有较大的空间以容纳更多的旁听者，法庭内部应该有足够的旁听席，法院应依照法庭建设的要求科学设定审判场所，实行审判活动区、办公区分离，并保持各自的通道与大门，使旁听人员不必从审判活动区进入办公区。同时法庭的内部设备要齐全适用，要有一些固定的设施以及必要的防护设备等，为司法公开提供便利条件。2002年最高人民法院和建设部联合下发了《人民法院法庭建设标准》 (法 ［2002］260号，建设部建标［2002］229号)，自2003年1月1日起在全国施行。这是新中国成立以来颁布实施的规范人民法院审判法庭建设和人民法庭建设的第一个全国性统一标准。《标准》是根据审判工作对法庭的功能需要和诉讼程序的法定要求，在认真总结人民法院法庭建设经验的基础上制定的，把法庭建设纳入标准化、规范化的轨道。《最高人民法院关于人民法院法庭专用设备配置的意见》则要求加大人民法院建设的物质投入，改善人民法庭的装备。信息技术特别是因特网技术的推广和运用，产生了广泛而深刻的社会影响。各级法院要采取积极的应对措施，使审判工作适应科学技术发展的步伐。目前，最高人民法院已开通了自己的网站，公开最高人民法院制定的司法解释和裁判文书，有的经济比较发达地区的法院也建有公众信息网网站。最高人民法院制订的《人民法院计算机信息网络系统建设规划》要求，“十五”期间有条件的人民法院应建设法院网站，向社会公布公开审判案件的裁判文书。2005年最高人民法院关于印发《国家“十一五”规划期间人民法院物质建设规划》的通知，全面系统地阐释了司法公开发展的物质规划。

在中国，司法公开经历了制度保障和权利保障的两个阶段，为实现公正司法保障人民权利提供了重要的基础。2011年最高人民法院发布的《为实施“十二五”规划纲要提供有力司法保障》的意见，对司法公开再次作了强调，凸显出司法公开的重要理论和实践意义。

(责任编辑 张文静)

*本论文受中国政法大学211工程三期项目“中国特色社会主义法治思想”资助，特此致谢。