劳工群体性事件及其纠纷解决机制的法律思考

梁晓春

(广东警官学院 法律系，广东 广州 510232)

劳动关系是最重要的社会关系之一，涉及经济层面、社会层面、稳定层面，至为复杂。改革开放以来，社会主义市场经济体制的建立，经济结构和社会结构的变革，带来了劳动关系的深刻变化。需要高度重视的是，近年来由劳资矛盾引发的群体性事件显著增加。作为改革开放前沿的广东，劳动密集型加工贸易企业较多，经济对外依存度较高，2008年，受国际金融危机的影响和冲击，劳资纠纷大幅上升，一些企业不断出现大幅减员下岗、削减福利、拖欠工资的现象，甚至出现经营者弃厂携款外逃事件，引发了不少大规模的集体上访、闹事事件，也有工人在追讨工钱无望下，采取打、砸、抢等过激行为。从劳工群体性事件的频繁发生可以说明，劳动争议纠纷已不仅仅是一个经济问题，预防、处理不当，极容易演变为严重的社会问题和政治问题。通过对当前劳工群体性事件的研究，把握其特点及发展趋势，追溯其根源，对我们如何减少劳动争议、预防和消解劳资冲突，建立和谐稳定的劳资关系，保障经济秩序和社会安全具有重要现实意义。

一、现阶段劳工群体性事件的特点与发展趋势

1.参与者多为自身利益受到侵害的居于社会底层的弱势群体。中国99%以上的群体性事件是由百姓利益受侵害引起的。［1］国企改制过程中，一些地方、部门和企业无视职工的民主权利，对直接涉及企业生存、职工和国家利益的企业破产、出售、转让、兼并等重大事项擅自决定，甚至贱卖国有资产;一些地方企业改制的方案不全面、不细致，不履行法定程序，导致一些企业改制重组中保障措施不到位，损害职工合法权益，当破产、倒闭、被兼并企业的职工在工作安排和社会保障问题得不到妥善解决时，容易引发群体上访甚至闹事事件。

2.数量增多，规模扩大。据劳动和社会保障部的统计，我国劳动争议案件数特别是集体劳动争议案件数以每年30%的速度递增。1995－2007年13年间，劳动争议案件数从33030件上升到50万件，增长了14.1倍。集体劳动争议案件数增加5倍，达到1.3万件。①中华人民共和国劳动和社会保障部统计公报。据最高人民法院给出的数据则是，各级法院在2008年受理的劳动争议案件达28万余件，同比上升93.93%。2009年上半年受理近17万件，同比又增30%。有的地区此类案件更呈激增之势，如2009年一季度，广东、江苏、浙江增幅分别高达41.63%、50.32%和159.61%。

3.表现方式趋于激烈，内部矛盾逐渐扩大。群体性事件由原来的较为平和的方式逐渐发展为暴力性、破坏性的事件。部分群体性事件的组织者和参加者也出于“大闹大解决，小闹小解决”的心理，越来越多地采取各种极端或违法行为发泄不满情绪，采取围攻冲击基层党政机关、阻断交通、扣押人质等方法。2009年，一些地方产业工人参与的群体性事件较为活跃。7月，有武汉锅炉厂千名工人3次堵路事件;同在7月，吉林通钢事件以7个高炉一度停产、1名企业高管被殴致死的“双输”后果，震动全国;8月，河南林钢事件中市国资委副主任被软禁90小时;11月，重庆嘉陵机器厂工人发生“罢工”等。都以极其激化和暴力的形式给公众留下了深刻印象。

可见，近年来，劳动争议案件激增，由劳资矛盾引发的群体性事件在2009年以更加激化和暴力的形式出现，表明我国劳动关系矛盾引发的群体性事件已经进入了高发期和多发期。劳资矛盾已经成为中国社会目前和未来几十年的一个主要矛盾。

二、劳工群体性事件产生的原因分析

从事件起因上看，劳工群体性事件中参与者大都是劳动争议中的切身利益受损者，不是要推翻国家政权和现行社会制度，仅仅是维护自己的劳动权益，属于合理、合法性的经济诉求，但参与者为什么不采取调解、仲裁、诉讼等合法救济途径，而采取极端的不合法方式呢?

(一)社会转型期的利益矛盾冲突劳工群体性事件发生的深层次原因

经济体制转轨是一个重新确定利益分配规则的过程，本身具有冲突的性质。在这一过程中，对劳工群体的影响较大，而一些地方政府把“执政能力”简化为GDP的增长能力，为了处于有利的竞争地位，较多地考虑对资本的吸引力，而对相关社会政策与劳工权益的维护较为忽视。导致劳工利益受到了一定的侵害，为维护自己的利益，他们采取了一定程度的群体性抗争行动。

1.部分劳工失去了劳动的权利，经济地位的下降和心里的失落使得他们成为引发社会不稳定的因素之一。国企改革中，无论是出于战略调整，还是减员增效，都使得大量工人失去岗位，流向社会，给社会造成了较大的就业压力;由于技术进步和产业升级，再加上每年新增的庞大就业群体的就业竞争，使得下岗工人的再就业问题极为严峻;社会保障的不健全使这一群体逐渐沦为社会底层。

2.部分企业经营不善，长期拖欠或克扣工人的工资及应得的福利，使得工人与企业经营方的关系处于紧张对立状态。

3.收入差距的扩大及国企改制中国有资产的流失，使工人的利益受损，引发工人与经营者的矛盾对立尖锐。

(二)利益诉求机制不健全

随着经济的发展及社会的进步，劳动者的维权意识逐步增强。然而，我国现有的制度化资源中可供公民选择的表达机制是相当稀缺的。目前我国公众进行利益表达主要有两种途径:信访和司法，然而，一方面信访责任难以落实，某些地方政府“拦访、堵访、截访”现象多，信访渠道有效性较低;另一方司法又常常受行政严重干扰，造成司法的不公。这就使得公众在信访和法律两条途径上都无法进行利益诉求。利益诉求机制的不健全，难以满足广大人民群众利益表达和维护的需要，体制内利益诉求表达渠道的受阻使得劳动者权益受损的矛盾被长期的积压，劳动者的利益被严重分割，却又找不到任何有效的解决渠道，这使得劳动者采取极端的手段来宣泄利益诉求，引发群体性突发事件。

(三)非诉纠纷解决机制的运作不畅，未能充分发挥应有的预防、分流、滤化纠纷的作用

第一，区域性劳动争议调解组织缺乏规范。《劳动争议调解仲裁法》确立了三类调解组织，即企业劳动争议调解委员会、基层人民调解组织、在乡镇街道设立的具有劳动争议调解职能的组织，在目前劳动争议调解组织多层次、职责作用多样化的情况下，各级劳动争议调解组织之间的关系，职责如何划分仍不明确。第二，工会组织虚化，企业劳动争议调解组织“形同虚设”。企业内部的劳动争议往往由工会担当调解者，但大多数工会作为劳动者集体代言人的实质已被虚化，而工会参与劳动争议处理的方式是代表职工与企业协商，很少以劳动争议调解委员会的名义，按照规范程序进行调解。第三，行政调解缺位。劳动行政部门更侧重于以行政裁决的方式解决问题，忽视调解这一途径。因而行政调解在机构、人员的配置上不受重视，甚至被弱化，致使行政调解的作用未能很好地发挥。第四，劳动仲裁过滤性弱。我国劳动仲裁体制不够顺畅，劳动仲裁人员身兼人事劳动行政管理部门的职责，行政色彩过于浓厚，仲裁与审判的标准不统一，造成劳动争议仲裁在劳动者心中的公信力不强，劳动争议案件经过仲裁后往往又到法院起诉，浪费了国家的法律救济资源。

(四)现有的劳动争议诉讼机制存在一定的盲目性，制度设计缺乏针对性的统筹安排，无法适应当前应对群体性劳动争议频繁发生的需要

1.劳动争议诉求的多元化除涉及经济利益外，还涉及行政缺位、民主管理、社会公平等政治问题，而这些诉求并非现行的法律及诉讼所能解决，即使依法判决往往也难以执行，甚至不能执行。例如，对于由政府行为主导的企业改制中出现的企业职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷不属于劳动争议案件，而是由政府有关部门按照相关政策统筹解决;因用人单位欠缴、拒缴社会保险费或者因缴费年限、缴费基数等发生的争议属于行政管理的范畴，由社保管理部门解决处理。

2.现有诉讼程序难以满足劳工群体性纠纷案件的效率要求。劳工群体性事件的发生一般都会经历矛盾的酝酿、萌芽、发展、激化的过程，而诉讼作为纠纷解决的最后一道“防线”，纠纷到了诉讼阶段，双方的矛盾冲突往往已加剧，进行调解难度很大，只能依法定程序进行，这与劳工群体方要求从速求快解决的诉求难免冲突。

3.案外因素的压力使法律适用难度加大。如作为群体性劳动争议案件裁判依据的“劳动法”，其规定过于原则，缺少与之配套的法律、行政法规，并且患有许多立法空白地带。目前法院审理劳动争议案件所依据的大多是部门规章和地方规章，甚至很大一部分是地方政府主管部门制定的“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等文件，且常常相互矛盾，这种立法无序、政出多门的局面导致适用法律和统一执法的难度较大。［2］48此外，为防止群体性事件的发生，既要顾及舆论及社会影响，更要考虑党委或政府的倾向性处理意见，使法律适用的难度骤然增大。

(五)合法的救济机制成本过高

劳动争议实行一裁两审制，诉前须经仲裁，工伤等仲裁前须经社会保障部门处理。有些地区甚至实行调解前置，最需通过简易、快捷、低成本程序解决的劳资纠纷，却用了一套最复杂的法律程序，这对于居于弱势地位的劳动者而言，合法救济所需耗费的包括诉讼费用和时间成本等费用仍然是较高的。根据北京青少年法律援助与研究中心的《中国农民工维权成本调查报告》，农民工讨薪成本至少三倍于收益。走完调解、仲裁、诉讼全部法律程序，时间至少需一年以上。因经济实力弱，劳动者对解纷时间高度敏感，几乎不可能等待走完复杂程序，更难忍受拖延。有时，即便付出巨大成本，权利仍可能得不到救济。而通过静坐，集体上访，阻碍交通，冲击党政机关等集体性施压行为来宣泄自己的利益诉求，反而更能引起政府及社会的关注和重视，从而更快、更好地解决自身的利益问题。

三、劳工群体性事件的预防与化解路径

劳工群体性事件是社会转型的一个必然产物，我们必须正视其存在的客观性。要从根源上消解、减少劳工群体性事件事件的发生，我们必须将劳工群体性事件的预防与处置纳入法制轨道，尽快完善我国现行劳动争议处理机制，整合社会力量和资源，畅通、拓宽维权渠道，构建劳工群体性争议的纠纷解决机制。

(一)建立合理的利益协调机制，确保利益格局基本平衡

对利益的追求是人的本性，社会冲突集中体现为利益冲突。目前，我国正处于社会大变革时期，社会变革带来社会结构的深刻变动和利益格局的深刻调整。社会转型、结构变动所形成的利益格局失衡是社会冲突加剧，引发劳工群体性事件的根本性原因。而要改变社会群体利益格局的失衡，必须强化政府的宏观调控能力，加大社会保障、就业、医疗、分配等社会公平政策的调整力度，制订相应的政策和法律法规来解决因结构性调整而造成的各种社会问题和矛盾，才能从根本上减少和避免劳工群体性事件的发生。具体而言，可通过有效的补偿机制，避免部分群体的利益损失过大，保证利益调整的相对优化;通过完善的社会保障机制和社会救助体系，使失业、残疾、老弱孤寡等社会群体得到救助，保障其基本生活，以释放社会成员所承担的风险;通过收入分配制度的改革，使分配更加公平。

(二)拓宽、畅通利益表达渠道，确保社会怨气得到有效的宣泄与排解

群体性事件的发生，不过是利益诉求正常渠道受阻所致。如上所述，我国现有的制度化资源中可供公民选择的表达机制是相当稀缺的，信访和司法渠道的不健全，需要我们拓展其他诉求渠道，首先，应强化工会制度的建设及其作用的有效发挥，引导劳动者以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾;要支持和帮助劳动者组建工会，通过工会凝聚劳动者的集体力量来争取自身的权益。其次，应搭建劳工与地方政府之间交流与协商的平台。通过平等对话，劳工的不满与需求得以反馈到各级政府，通过直接沟通与对话，缩短公共权力与民意的距离，防止权力的专横与腐败，有助于社会合意与社会共识的形成，从而平息劳工的不满情绪、消除社会不安定因素，进而维护社会的稳定。再次，适度发展群众组织，培育社会对话协商机制。群众组织让弱势群体找到自己真正的代言人，使得社会成员能及时适当的宣泄不满情绪和表达不满意见，让社会怨气得到及时有效的宣泄与排解，避免矛盾和冲突在社会中过度积聚而爆发，减缓甚至避免群众与政府的直接对抗。

(三)完善非诉纠纷解决机制

通过非诉纠纷解决机制分流纠纷是我国当前应当大力提倡的解决纠纷方式。但当前劳动争议的非诉纠纷机制存在着诸多不足，影响了劳动争议案件的有效分流及劳资双方纠纷的化解。为此，应从以下方面完善非诉纠纷解决机制:一方面，要重视调解，大力发挥调解的作用。为适应现阶段劳资纠纷复杂化、专业化、大幅上升的形势，除了完善现有的人民调解委员会、企业调解委员会的调解制度外，应建立由乡镇、街道人民调解委员会和企业人民调解委员会组成的非营利性的群众自治协调机构，根据不同性质的劳资纠纷，组织专家组成的跨区域、专业性、行业性的调解委员会，对重大、疑难劳资纠纷进行调处;针对行政调解的缺位，应充分发挥劳动行政机关作为调解主体所具备的高效率、低成本、权威性强及专业优势，克服其不足，完善行政调解程序、明确行政调解的效力以调动行政机关调解的积极性，强化行政调解。另一方面，要完善劳动争议仲裁制度，强化其公信力。应当从以下几方面完善仲裁制度:为避免现时设置在劳动行政管理机关内的劳动争议仲裁机关在处理劳动争议时受到过多行政干预，保证其公正性，劳动争议仲裁机构应脱离劳动行政管理机关的建制范围，朝着独立的方向发展;为避免法律适用的混乱状态，导致劳动争议仲裁“走过场”，应统一劳动争议仲裁和司法审判的依据及标准，以强化劳动争议仲裁的权威及公信力。

(四)进一步完善劳动争议诉讼机制

司法是维护社会公平正义的“最后一道防线”。近年来劳工群体性争议案件在劳动诉讼案件中占有较大的比重。这类案件大多发生在企业濒临破产或是改制过程中，往往涉及劳工群体的共同利益，因此争议人数较多，突发性强，处理稍有不慎，就会导致矛盾激化，影响社会秩序甚至经济发展。事实上，劳工群体性争议旨在寻求劳资双方利益的平衡。而审判程序的对抗性容易导致劳资冲突的升级，反而不利于纠纷的解决。因此，立足于劳资纠纷的妥善解决，应强化诉讼调解制度，实现诉讼机构的专门化，构建劳工群体性争议的联动调处机制。

1.强化诉讼调解制度，一方面，法院应妥善处理诉讼与调解、仲裁的依法衔接。首先，要加强与劳动争议仲裁机构、基层调解组织的沟通协调，统一裁判尺度;其次，要及时清理法律法规，将有效的法规整理汇编并及时更新，保证劳动争议处理机构适用法律的统一。另一方面，法院要改变“诉讼全能”的观念，强化诉前调解，引导劳资双方采取非讼方式解决争议。根据劳工群体性争议的性质，在劳资双方自愿的前提下，法官在立案前进行诉前调解工作，诉前调解实行限时调解。调解达成协议的，由业务庭法官及时出具民事调解书;若在规定时间内调解不成的，则应进入诉讼程序。此外，在劳工群体性争议进入诉讼阶段后，法官仍应强化调解意识，将调解贯穿于审判的全过程。诉讼阶段，法院可邀请劳动法专家、专业律师、用人单位的法务人员及劳工代表作为陪审员参与纠纷调解工作，辅之以相应的调解激励机制，促成劳工群体性争议案件的调解结案，使争议得到及时解决。

2.实现诉讼机构的专门化。现在我国法院的常规做法是把劳动争议案件放在民事审判庭审理，但由于劳动争议中双方显然的实质不对等，用一般民事诉讼程序审理劳动纠纷可能会损害劳动者的合法权益，同时，民事审判程序冗长，不利于劳动争议的有效处理。因此，为劳动争议的解决建立了有别于民商事纠纷的特殊处理机制，强化对审理劳动争议的法官的职业训练，设立专门劳动法院或者劳动法庭已成为世界上大多数国家和地区的解决劳动纠纷的普遍做法。

为应对劳动争议案件多发的现实问题，深圳设立了审理劳动争议案件的专门审判庭，东莞则在民事审判庭下设立了专门审理劳动争议案件的合议庭，这些举措促进了劳动争议案件终审判组织的专业化，提高了劳动争议案件的审判效率，有利于劳动争议案件的及时、有效解决。作为探索性的改革，我们可吸取其成功、可取作法，借鉴国外专门劳动法院或劳动法庭的审判经验，尽快设立劳动法庭，待条件成熟后成立劳动法院，实现诉讼机构的专门化，以适应当前我国劳资关系发展的需要，提升劳资纠纷解决的效率，促进劳资关系的稳定、和谐。

［1］99%群体事件缘起民众利益受侵害 ［N］.海峡导报，2006－08－04.

［2］江苏省高级人民法院民一庭.关于当前审理劳资纠纷案件的调查报告民事审判指导与参考 (总第21集)［C］.北京:法律出版社，2005.