国外政府采购激励创新的政策研究及启示

郭 雯，程 郁，任中保

（中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190）

国外政府采购激励创新的政策研究及启示

郭 雯，程 郁，任中保

（中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190）

本研究旨在为应对当前国外政府对中国自主创新产品采购的指责和非议提供谈判的依据；同时也为中国政府采购自主创新产品提供更系统、深入的认识与借鉴。首先探讨了中国政府采购自主创新产品遭受非议的问题与原因；并重点从购买本国产品、倾向性保护中小企业、培育高技术产业与新兴产业、促进创新和员工技能提升四个方面对国外政府采购支持创新的政策实践进行了深入分析；最后总结凝练出在不违背国际贸易准则和政府采购协议的情况下，国外政府采购有效支持创新的政策特点以及对中国的启示。

政府采购；自主创新；政策；启示

1 政府采购与自主创新

政府采购是以政府为主体、为满足社会公共需要而进行的一种典型的“公共采购”。我国《中华人民共和国政府采购法》第二条第二款规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。而自主创新是企业通过自身的努力或联合攻关，探索技术的突破，并在此基础上推动创新的后续环节，完成技术的商品化，获得商业利润，以达到预期目标的一种创新活动［1］。自主创新可以理解为一种国家战略和发展道路，也可以理解为一种科技创新方式［2］。

政府采购的政府主体性和社会公共性特征决定政府采购的目标不仅仅是完成公共物品的采购任务，也不仅是提高财政资金的使用效率而是围绕现阶段国家发展战略，提升高新技术企业的自主创新水平和创新产品的市场竞争能力，推动区域经济发展，是建立创新型国家的重要政策性手段。因此，应用政府采购激励自主创新既是政策工具效用的最大限度发挥，也是国家经济社会发展目标的迫切需求。

2 对我国政府采购自主创新产品遭受非议的认识

政府采购作为一项典型的需求政策，在第三代创新政策体系中被美国、欧盟等各国予以高度重视并成为支持企业创新、推动高技术产业发展的重要政策工具。我国的政府采购工作也正在从单一产品采购向工程、服务领域的采购对象转变；从招投标采购方式向首购、订购、首台（套）等采购方式的多元化转变；采购自主创新产品的适用领域，从政府行政类办公向市政设施、建筑、节水节能、环保和资源循环利用、交通管理等领域扩展。而2009年11月以来，美国、欧盟、日、韩等对《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》（以下简称 《2009年通知》）表示其所谓的严重关注，认为其构成了对外资的歧视，包括知识产权和注册商标的限定违背了世贸协议的非歧视原则，对自主创新产品实行政府采购优惠待遇违背了我国关于反对贸易主义、推行开放政府采购政策的承诺。而事实是否如此，还需要从我国政府采购支持自主创新的政策内涵进行深入的探讨。

2.1 我国政府采购自主创新产品的政策体系

国务院根据国际通行做法，制定了实施国家中长期科技发展规划纲要的60条配套政策，各部门研究制定了78项实施细则，对政府采购涉及的全部基本环节进行了明确规定，包括自主创新产品认定、政府采购评审办法、采购合同管理、政府首购和订购、本国货物认定与外国产品审核，以及国防采购自主创新产品等。为落实上述配套政策，国家财政部、科技部、发改委等有关部门制定和发布了《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》、《政府采购进口产品管理办法》、《关于开展2010年度自主自主创新产品任定工作的通知（征求意见稿）》，国务院办公厅还颁发了《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》等，初步形成了政府采购激励自主创新的政策框架体系。基于此，北京、上海、广东、深圳等省市也相应完善了政府采购激励自主创新的政策体系，并在政府采购自主创新产品制度的建立、自主创新产品认定、采购方式创新、采购评价标准优化、重大建设项目中的国产设备采购、自主创新产品采购机制创新以及对中小企业创新产品采购的激励等方面进行了新的探索。

2.2 我国政策受到非议的原因分析

从政府采购支持创新的政策内容看，采购本国产品、战略性培育高技术和新兴产业、倾向性支持中小企业是发达国家政府采购支持创新的普遍做法，凡我国有的政策都能够在发达国家找到影子。在中外双方政策内容一致而外方总能找到指责理由的鲜明对照下，深究其因，主要存在以下三方面问题：

一是政策表述不符合国际规则，出现了“自主”、“本土”和“进口替代”等大量的敏感词汇。如2009年10月13日，美中贸委会在发布的白皮书［3］中指出，中国法律法规和政策中有许多对自主创新产品的优惠政策，列举了21项中国地方政府颁布的采购自主创新产品的管理办法，认为其中16项明确提及进口替代，存在对外资企业的歧视。二是对WTO等国际规则的理解与发达国家还有差距，容易引起外方对我国别政策的片面解读。如“限制进口国内已具备研究开发能力的关键技术”的政策表述看似违背了关贸总协定（GATT），事实上关贸总协定（GATT）关于取消数量限制规定仅是针对货物的进口，并不包括技术。三是围绕创新政策的国际谈判经验不足，国外的非议往往造成我们措手不及。美国是《政府采购协定》（GPA）的最早缔约国之一，但从未放弃《购买美国产品法》等法律制度。2009年，奥巴马政府推出的7870亿美元经济刺激方案中还进一步重申采购国货。而我国尚未加入GPA，目前用WTO规则来指责还缺乏合理的依据。即使我国加入GPA之后，也可采用国际通行做法，通过国内立法加以规避。因此，近期国外对我自主创新政策的攻击并不仅是针对具体政策的条文的表述，而是对我国自主创新战略实施的一种遏制。综上所述，如何在遵循WTO框架与反对贸易投资保护的协定下更有效地保护本国的产业发展，充分发挥政府采购激励自主创新的作用，需要结合我国政府采购支持自主创新的现状对国外政府采购的政策实践与特点进行深入剖析与借鉴。

3 国外政府采购支持创新的政策实践

针对以上问题，通过对国外政府采购在保护本国产品、倾向性支持中小企业、战略性采购培养高技术产业及新兴产业、促进创新和激励雇主提高员工的创新技能四个方面的具体政策实践进行分析，为我国政府采购激励自主创新提供既能满足政府采购和国际贸易规则，又能有效帮助供应商分担创新风险，完善技术和创造市场的政策实践依据和借鉴。

3.1 政府采购保护本国产品

尽管WTO的《政府采购协议》要求不应以保护国内产品或服务或国内供应商为目的而在政府采购上采取差别化待遇的措施。但几乎所有签订了《政府采购协议》的西方市场经济国家，都有制定了采购本国产品的倾向性政策。通常采取的做法主要体现在以下五个方面：第一，以完善的法律体系保障对本国产品的采购；第二，明确规定购买本国产品的比例；第三，使用例外条款保护本国产品的采购；第四，灵活规避政府采购规则的约束；第五，采用贸易补偿机制推进政府采购扶持本国产业。

制订法律保障对本国产品的购买是西方国家常用的方式。如美国国会于1933年颁布了《购买美国产品法》，要求美国联邦政府采购要购买美国产品，并明确以原产地规则具体界定美国产品［4］。美国众议院于2010年9月15日通过《贝瑞修正案》，以扩展国防联邦采购规则附录（DFARS）。该法案要求运输安全局和海岸警卫队这些机构必须购买百分百美国制造的纺织品和服装，除非这些产品并未在美国生产或无法以合理的价格和时机购买到。2000年9月阿根廷《购买国货法》，德国、挪威等欧盟国家的法律规定，采购金额达到500万欧元以上的工程、20万欧元以上的货物和服务，都必须在欧盟范围内采购。

明确规定购买本国产品的比例。1991年美国的《道路运输效率法》规定，各州接受联邦运输部补助采购包括轨道车辆等大众运输机械时，在其采购成本中必须有60%以上的美国产品［5］，而且车辆最后须在美国国内组装。1993年生效的欧洲经济共同体的第93/38［4］号指令关于水、能源、通信、交通四个领域的公共设施采购的程序在第36条中明确规定:第三国产品比率超过50%的可以拒绝其投标，域内投标者价格比域外投标者高3%以内可以优先中标。这为英国限制非欧盟国家参与国内政府采购提供了借口和直接依据，起到了保护民族产业的目的。

充分利用国内和世贸组织政府采购法规中的例外条款来保护本国产品的采购。如日本在遵守《政府采购协议》的基础上，对其原有政府采购法规做了进一步修改和完善，将国内的政府采购法规中“以有偿转让为目的取得的货物或为转让该货物所必须直接确定的服务合同”、“以防卫厅经费采购的货物合同”和 “涉及国家秘密的货物采购合同或者特定服务采购合同”这三项都视为例外条款。

灵活规避政府采购规则的约束。日本采用的一个很重要的做法就是拆分合同，使更多的政府采购合同低于GPA所规定的门槛金额。在日本的全部政府采购中，高于门槛金额的采购合同的平均比例也从1983—1992年期间的40.8%降至1997—2003年间的33.1%［6］。同时，日本还利用“第三种机构”完成政府负有责任的物品和服务的采购。“第三种机构”就是政府机构与民间企业联合兴办的、性质接近于政府组织的机构，其数目十分巨大。使日本可以充分利用它们回避国内产业和产品面临的竞争，对于其内倾性的财政支出政策也是有力的支持。韩国采取外国供应商设置较高的竞标门槛和竞标成本。德国政府也从技术上设置障碍，尽可能将采购合同给予本国企业，减少其他欧盟成员企业中标机会。

采用贸易补偿机制推进政府采购扶持本国产业。直接禁止购买国外产品可有效保护国内相关产业，但也容易受到其他国家的反对。因而补偿贸易就成为国际上另一种保护国内产业的有效方式。采购国为了扶植本国产业，要求中标的外国供应商需达到一定比例的国内采购，或者必须转移某项技术，或者为本国创造一定数量的就业等。如美国在1933年制定的《购买美国产品法》中，对处于技术领域工业发展早期的产品进入市场，政府采购有效地降低其进入市场的风险，并且规定本国没有制造而不得不采购外国产品时，参加政府采购投标的国外产品要有一定的技术转让。

3.2 倾向性支持中小企业

在很多国家，中小企业是最有活力的创新主体，而接受政府采购合同大大提高了中小企业快速成长和创新发展的概率。自20世纪70年代以来，苹果、微软、网景等公司最初都是依靠政府采购合同的支持奠定了市场和创新的基础，而最终得以崛起。

通过预留和分拆采购合同给中小企业创造更多机会。美国1953年小企业法案（15USC631－650）的规定，“政府应该保证在政府财产和劳务的购置和各种合同中应给小企业以公平的比例”；“所有预算不超过一万美元并属于小额购买的政府采购或服务合同必须留给小企业”。中小企业管理局作为政府采购预留合同的执行单位，还有权力将一些大的政府采购合同分拆为小合同，即从专项合同中分离出一般性合同或将一个单一合同分成多个小合同，以便增加小企业参与的机会。澳大利亚明确规定联邦一级采购合同的10%要给予中小企业，特别是2000万澳元以上的信息技术产品和服务购买合同，采购实体必须确保10%的硬件合同和20%的软件服务合同给予中小企业［7］。法国中小企业法规定，政府采购要对中小企业给予倾向性的优惠支持，政府对高技术的创新采购要为中小企业预留至少15%，并且在其他条件相同的情况下应优先选择中小企业。根据《公共采购法》第10款中“按比例划分”一条，政府可以将大宗采购切分为小份额合同以利于充分竞争，实际也是让中小企业更适应竞标。

为中小企业提供优惠条件。新加坡通过放宽一系列条例来鼓励更多中小企业和刚起步的公司参与政府采购招标活动。主要包括：政府采购政策处不再以供应商的营业记录作为评估标准，以便起步公司可以申请注册；允许参与标的为7万新元以下招标的供应商不必注册，通过降低供应商的开支，给予中小企业获得政府采购合同的机会。法国在合同签署上对中小企业有两个优惠措施，一是不要求中小企业像大企业一样有合同担保，不收预付款；二是为解决公共机构付款较滞后、影响中小企业资金流动性的问题，法国2009年通过了“有效效果指令”，其中规定，在一些情况下如企业供应商提出要求，采购人需立即预付20%款项。

为中小企业参与政府采购提供服务支持。美国中小企业局（SBA）为中小企业颁发能力证书。如果合同招标方对小企业实现合同的能力或信用有怀疑，SBA可出具证明表明该企业有满足合同要求的能力。澳大利亚法律规定，政府在采购时，要调查了解本国中小企业的实际竞争力，并通过培训、提供信息等方式，使本国中小企业有参与政府采购的竞争机会。日本在政府采购的报价、信息披露方面，为中小企业降低竞争门坎，并扩大信息网络和提供社会化服务；欧盟创建有关中小企业的统计数据库，进行统计分析及定性调查分析，建立支持中小企业效果情况的比较图，为评估中小企业参与公共采购合同的发展提出行动指南，通过政府采购有效促进了欧盟中小企业自主创新的发展。

3.3 培育高技术产业及新兴产业

各个国家都非常注重政府采购对处于技术创新起步阶段的新兴产业和航空、计算机、半导体等高科技尖端产业的支持作用，通常在政府采购法律法规或政策条文中，明确规定政府采购支持的行业或领域，并采用优惠采购、溢价支持以及设置技术壁垒等手段对这些领域的产品或技术进行采购。

明确规定政府采购的行业或领域。美国在1933年制定的《购买美国产品法》中，对处于技术领域工业发展早期的产品进入市场也给予了政府采购积极的支持。每一届美国政府都会制定重点扶持的技术领域，并给予政府采购的大力支持。如，1994年4月，美国政府决定在5年内重点扶持5个特定技术领域的发展，其中一个主要政策就是：在此期间，政府将耗资90亿美元，以政府采购的形式培育高新技术产品市场。日本在20世纪60—70年代明文规定，政府部门、国营铁路、电信电化公社、国立大学以及政府系统有关机构在选购计算机时，必须优先采用国产机。在软件、汽车和电子工业的振兴时期，日本也明确规定了对这些产业的政府采购。印度能成为世界上第二大软件出口国，与其政府规定在安全、军事、国防等政府部门必须采用国产软件密不可分。

优惠采购和溢价支持。对尚处于市场发展早期需重点扶持的本国高新技术产品，在性能相近的情况下，即使价格高于国外同类产品，政府仍应优先采购。例如，韩国政府规定，本国产品即使价格较高也优先采用，1983年公立学校率先购买当时价格昂贵的5000台国产计算机，由此成为推动韩国计算机产业发展的原动力。美国政府对于绿色产品采购一般给予3%～15%的价格优惠。日本在公共采购国产计算机时，购买方可享有特别折旧优惠、照顾性补贴以及长期、低息、延期偿还贷款等。在电子通讯市场，日本国有的电报电话公司（NTT）和日本电子计算机公司以带有补贴性质的高价格优先采购本国产品。

设置技术壁垒。美国在政府采购中还通过“提高技术标准”、“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒政策，提高外国高技术革新产品进入的 “门槛”。据不完全统计，涉及欧盟市场总体的技术性贸易壁垒法律法规就有300多件，统一的认证体系也有9种，而详细的技术指标、规定则超过10万多个。此外，各成员还设置了各自的标准和强制认证标志，仅德国目前应用的国际标准就有1.5万多种。这些纷繁复杂的标准，成为设置非关税贸易壁垒和支持本国重点行业或技术的重要工具。

设立扶持自主创新采购的评价标准。为了更好地促进节能、环保、耐用和可循环等创新产品中标，采用生命周期成本法来进行政府采购，即使他们在初始采购时的成本较高，但充分考虑其维护成本和处理成本后，仍具有优势［8］。比如，德国汉堡在采购节能灯时，采购机构将产品从购买到维护整个周期的成本进行考虑，将节约的能源作为收益，从而避开了节能产品初始费用高的问题。

广泛采用商业化前采购。商业化前采购主要是指购买潜在供应商尚未投放市场的技术、产品或服务，主要是以实验品和研发服务合同的形式采购。而对于这种商业化前的采购，政府采购的方式也相对灵活，不需要采用公开招标的方式，而可以采取竞争性谈判、预期承诺采购和设计竞赛等其他更灵活的采购形式。如美国正在运行的小企业革新研究计划（SBIR）和小企业技术转化计划（STIR）就是通过签订采购合同按照三阶段来进行［9］，第一阶段为初始研发阶段，经招标后由政府资助研究，但时间控制在半年，经费控制在7万美元；第二阶段是一个连续的研发活动，第一阶段成功的项目，邀请进入第二阶段，由政府与企业或投资人共同出资研究；第三阶段是研究成果的商业化阶段，成功的项目研究承担者向政府或商业领域推销其开发的产品或服务。通过研发合同制的实行，有效保证了科研计划从初始阶段到商业化的资金支持和市场保证，进一步促进了技术创新。

3.4 促进创新和激励雇主提高员工的创新技能

以英国为代表的西方各国将政府采购作为促进创新和激励雇主提高员工技能的战略措施。主要方式是在政府采购合约中设置促进创新和技能提升的附加条件。2005年，英国的教育技能部颁布了“通过公共采购支持劳动力技能发展的方法——政策与法律框架”，提出了使用公共采购提升劳动力技能的方法［10］包括：①将劳动力技能反应到选择标准中；②要求签约的服务人员必须满足政府雇员的基本要求以保证公共服务的有效性；③激励潜在的供应商提高员工技能，比如，邀标时设定有关技能的补充信息；④将技术和非技术能力的监控作为对中标者合约管理的重要方面；⑤只要合约给予了那些满足技能需求的供应商，就要自愿性地与他们积极合作，比如参加他们组织的培训项目。根据学徒工会的建议，教育技能部又将接收和培训实习生作为选择公共采购选择供应商的要求。

4 对我国的启示

4.1 政府采购作用与功能的多元化发展

目前，在经济增长方式转变、产业结构升级、建设创新型国家的战略背景下，政府采购的作用已从单一的节约财政资金、规范管理向体现社会、经济乃至政治政策需求的多元化目标发展。政府采购自主创新产品成为现阶段政府采购的核心内容与重要的时代需求。政府采购支持自主创新的功能更多地体现在购买本国产品、促进中小企业发展、培育战略性新兴产业和扶持高技术产业、提升员工的创新技能、扶持不发达地区和少数民族地区、保护环境、限制不友好国家的产品等社会经济目标。虽然美国已是WTO《政府采购协议》的成员，也仍未放弃上述政策要求。

4.2 法律规范的配套与协同

各国政府采购制度的建立与实施都离不开完善的立法体系保障，而更重要的是各项立法之间或法律与行政规范文件之间的配套与协同。美国国会和有关部门制定了大约500种政府采购法规，统一规范了政府各机构的采购政策、标准、程序和方法，对采购合同的形式、不同采购方式的实用性、操作步骤、采购商品目录等工作细节进行了规范，并且在实际操作中严格遵守。此外，美国虽然是《政府采购协议》的成员国，但仍以《购买美国产品法》为核心，通过《联邦政府条例》、国防部的《贝瑞修正法案》以及其他补充性法案的相互衔接与配套有效保护本国工业，促进中小企业与高技术产业发展。

4.3 政府采购对象向非竞争阶段延伸

通过政府采购激励自主创新的做法已经不仅仅局限于对商业化后的竞争阶段，即对创新产品的采购。西方发达国家更注重对创新产品在商业化前的研发合同或试验品的采购，以及商业化前采购与商业化后采购的有效衔接；对产品的采购与对研发直接资助、或研发投入税收减免、研发人才培养等优惠政策的共同使用。政府采购激励自主创新采购的对象也在从创新产品领域向新技术采购、研发合同采购、试验品采购等竞争前阶段延伸。这也更有利于规避WTO框架下《政府采购协议》对创新产品采购开放的规定。

4.4 政府采购与私营部门采购的联合

越来越多的国家将公共部门采购与私营部门采购相结合。根据创新活动发展的不同阶段，有效引入私营部门的采购体系，形成公共采购与私营部门采购的有效整合。一方面可以激励、引导社会资金投入自主创新政府采购；另一方面，公共部门与私营部门联合采购可以有效地引导私营部门采购的方向，刺激大众消费市场对创新产品的需求，如目前广泛采用的节能环保产品。同时，私营部门采购的介入也可以更好地规避WTO框架下对财政资金使用范围和使用方式的限定。

4.5 政府采购与直接资助等相关政策的有效整合

政府采购激励自主创新作为一项创新政策工具，不只是单一的发挥作用，若能与其他政策的协同、配套使用，将更大限度、更有力的在创新政策体系中发挥作用。尤其是根据新产品、新技术发展的不同阶段，企业规模的大小将政府采购与研发资助政策、税收减免政策、员工技能培训等政策分阶段有效衔接或共同使用，将会更好地起到激励自主创新的作用。

5 总结

综上所述，政府采购已成为各国支持创新的重要手段。自主创新政府采购占财政支出的比例不断升高，政府采购的对象范围从行政办公用品向高技术产品或新兴产业领域延伸，自主创新政府采购制度不断完善，政府采购作为一项需求政策已成为创新政策的重要组成部分。而政府采购并不是孤立的发挥引导创新、促进创新和激励创新的作用，根据产业发展的不同阶段与研发资助、税收减免、设立技术壁垒、关税保护等其他政策协同配套使用，形成系统有机的创新政策体系，是当前全球化背景下新兴国家快速发展，培育战略性新兴产业的迫切需求，其政策实施的价值和政策干预的合理性不言而喻。

［1］傅家骥.技术创新学［M］.北京：清华大学出版社，1998.

［2］张怡恬.自主创新：关系全局的战略课题（学习贯彻中央经济工作会议精神）—— 访吕政、胥和平研究员［N］.人民日报，2005-12-26（9）.

［3］创新的国际最佳实践：关于中国创新激励政策的建议［R］.美中贸易全国委员会,2010-03-30.

［4］美国政府采购制度［EB/OL］.http://www.ccgp.gov.cn/wtogpa/govpzd/1166392.shtml,2010-08-26.

［5］即将加入 《政府采购协议》（GPA）中国企业如何应对 ［EB/OL］.http://www.china.com.cn/economic/txt/2007-04/04/ content_8065429.htm，2007-04-04.

［6］日本参与 《政府采购协议》的经验与启示 ［EB/OL］.http://202.204.214.99/index/showdoc.asp?blockcode=sjnab&filename= 201001281013，2010-01-27.

［7］胡志坚，冯楚健.国外促进科技进步与创新的有关政策［J］.科技法制与政策研究，2006，（1）.

［8］Innovation and Public Procurement Review of Issues at Stake［R］.Fraunhofer Institute Systems and Innovation Research,2005，12.

［9］Exploring Public Procurement as a Strategic Innovation Policy Mix Instrument［R］.EU Project OMC-PTP,2009，3.

［10］James Binks,Using Public Procurement to Drive Skills and Innovation［R］.A Report for the Department of Trade and Industry in UK,Local Futures,2006，3.

Research and Implications on Foreigner Governments’Policy of Public Procurement for Innovation

Guo Wen，ChengYu，Ren Zhongbao
（Institute of Policy and Management，CAS，Beijing 100190，China）

The purpose of this paper is to provide basis for negotiation on criticize of innovative public procurement from foreigner government as well as to suggest the implications in-depth for China.The paper analyzes the criticize and its reasons proposed by foreigner government on Chinese innovative procurement first.The practices of innovative public procurement of foreigner government are investigated focused on how the public procurement can protect native products,SMEs,Hi-tech industry and emergent industry as well as innovative skills.This paper analyzes the foreigner government policy characteristics and puts forward implications.

public procurement;indigenous innovation;policy;implications

国家自然科学基金青年项目（70903065）。

2011-03-28

郭雯（1976-），女，山西晋城人，管理学博士，副研究员；研究方向：创新政策与服务创新。

F062.3；F123

A

（责任编辑 迟凤玲）