欠发达地区构建生态型政府的困境与出路

田千山

（中共韶关市委党校，广东韶关512026）

欠发达地区构建生态型政府的困境与出路

田千山

（中共韶关市委党校，广东韶关512026）

构建生态型政府不仅是加强生态文明建设和缓解生态环境危机的现实需要，更是创新政府治理模式、推动经济社会协调发展的重大举措。但在欠发达地区，由于市场经济体制不完善，民众的生态认同度较低，加之政府生态职能不集中，存在政绩考核指标设置不科学等问题，使得生态型政府的构建陷入困境。实践中，构建生态型政府应当重塑政府价值取向，创新政府生态职能，完善政绩考核指标，建立生态补偿机制，不断探寻经济发展新模式和发挥非政府组织作用，唯此，才能不断促进我国经济社会的协调稳定发展。

欠发达地区；生态型政府；经济发展

构建生态型政府，无疑是现代政府破解自然资源锐减、环境污染严重和生态危机频发等系列生态问题的一种新思路、新策略。“所谓生态型政府，是指能够将实现人与自然的自然性和谐作为其基本理念，将遵循自然生态规律和促进自然生态系统平衡作为其基本目标，并能够将这种理念与目标渗透与贯穿到政府制度与行为等诸方面之中去的政府。”〔1〕可以说，构建“生态型政府”对于缓解日益严峻的生态环境危机，彰显社会主义生态文明建设，促进政府自主创新、谋求发展都具有重大的现实意义。因为，“由生态危机引起的各种问题深刻而普遍，它不能仅仅依靠科学技术或市场法则来解决，其全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得以解决。”〔2〕然而，这一新兴理论却在实践中遭遇了各种阻力，特别是在欠发达地区表现得尤为突出，因为在该类地区，地方政府对经济增长的需求远远超过了对环境保护的要求。对此，笔者认为，欠发达地区若要探索出一条经济社会协调发展、人与自然和谐相处的新的发展道路，首先要思考的是如何构建生态型政府，因为政府在各地经济社会发展中的主导地位是不可替代的。

一、构建的意义：发展趋势与理性选择

虽然构建“生态型政府”理念的提出在当前还只是一项理论的重大创新，并没有成为广泛的现实，但它为人类解决生态危机提供了新的思路和对策，必将对整个人类社会的发展进程产生积极的影响。

（一）构建生态型政府是呼应生态文明建设的现实需要

作为人类文明的一种新形态——生态文明，是对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是指人们在改造客观物质世界的同时，以科学发展观看待人与自然的关系以及人与人的关系，不断克服人类活动中的负面效应，积极改善和优化人与自然、人与人的关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和。〔3〕不可否认，生态文明的建设将是一项具有高度复杂性和长期性的社会系统工程，需要全社会的共同关注和不懈努力。既然如此，公共权力和社会公共利益的集中代表者——政府，在行政管理活动中的率先垂范作用无疑是生态文明建设最有效的推力。从这个意义上讲，生态文明的建设程度在本质上反映着一个社会的公共治理状态，彰显着一定时期内政府的公共治理能力和水平。对于欠发达地区而言，当务之急，是尽快倡导并构建生态型政府，主动变革传统的行政理念和行政方式，将保护生态环境、倡导生态文明纳入到政府的责任与行为之中，从而实现政府在公共治理领域的生态化转型。

（二）构建生态型政府是缓解生态环境危机的迫切要求

从生态角度理解，人类数千年的文明发展史，可以视为经济与自然资源之间一场此消彼长的“拉锯战”，这种“拉锯战”在后工业时代体现得淋漓尽致。“一方面是经济的高速增长，另一方面则是自然资源的不断衰减和生态危机的持续显现。自然环境这一人类生命支持系统已脆弱到无力承受经济、社会的重负。”〔4〕空气污染、森林破坏、水源危机……若这些生态环境问题得不到及时有效的根治，必定会危及全人类生存与发展的根基。当然，生态危机的全局性、综合性、历史性和长期性决定了该问题已经成为人类所面临的重大公共性问题，其最终的解决不可能仅靠科学技术或单纯的市场法则，而是必须由政府出面。如果说，生态环境问题的不断严峻决定着生态型政府构建的紧迫性，那么，政府在生态环境治理中的这种主导地位与主要作用就验证着生态型政府构建的重要性。欠发达地区应当顺应形势需要，大力推行生态优先的价值理念，建立协同多元的生态治理模式，突破现有治理模式的困境与盲区，恢复与保护重要生态功能区的生态功能，从而实现生态环境的改善，缓解生态危机。

（三）构建生态型政府是推动经济社会可持续发展的必由之路

一段时期，由于政府的生态观念淡泊，尚未意识到“破坏资源就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力，改善资源环境就是发展生产力”〔5〕的内在价值，缺乏对环境保护重要性的认识，只注重短期效应，致使生态环境惨遭破坏。与此同时，生态被破坏后对人类的反作用又进一步制约经济发展，加剧社会贫困，从而形成恶性循环。实践表明，我国生态资源对于“粗放型”经济发展的承受力已经到了“危急的时刻”。一些欠发达地区那种“先发展，后治理”、“边发展边治理”，寄希望于依靠科技进步和经济的发展自然解决环境问题的想法是不正确的。因为在很多情况下，环境的变化往往是不可逆的，如干涸的湿地难以再现生机，消失的物种也不能死而复生。因此，我们要以生态优先作为政府的基本价值取向，以可持续发展作为政府的核心能力，运用政策手段、行政手段和示范手段，把生态环境问题纳入到政府决策和宣传教育等过程中，引导企业发展绿色经济，并逐步把整个国民经济转变到生态市场经济和“绿色经济”的轨道上来，实现经济和社会的全面、协调、可持续发展。

（四）构建生态型政府是创新政府治理模式的重要举措

人类社会发展至今，政府对生态环境的治理大致经历了以下几个过程：农业社会时期，政府崇尚“天人合一”，将生态治理作为其基本职能之一。但这种生态治理是朴素的、宗教式的和低标准的，主要是为满足农业文明的需求，是建立在生态基本未受到破坏的基础上。工业社会时期，政府开始建立专门的生态环境管理部门，并在某些方面实施严格的、科学的生态行政部门管理。进入后工业社会以来，“部门”行政的弊端暴露得越来越明显，需要政府从适应向自然界索取资源的传统工业社会的行政管理职能转变为适应人与自然和谐相处、可持续发展的生态行政管理，即把原来的“部门”生态行政拓展为政府公共管理的全域、全程和全部思维模式，实现管理体制的生态化。〔6〕构建“生态型政府”，把生态行政管理作为政府的一项基本职能，是历史的复归，更是政府管理职能的创新。这就需要政府健全生态管理体制，加强生态管理职能，提升生态服务能力，从而不断地提高政府生态服务效率，以便最大限度地提供生态环境公共产品和生态公共服务。

二、构建的困境：主观认知缺乏与客观因素制约

（一）主观认知的缺乏

1.民众强烈的物质需求。“现代化”作为社会发展的一个阶段，其内涵包括物质、制度、精神三个层面。由于近现代中国的特殊国情，大多数国人将“现代化”更多地理解为强调物质层面的发展。因为“落后就要挨打”的惨痛教训时刻为我们敲响警钟，而实现中华民族的伟大复兴也要以此为基础。特别是在“穷怕了”的广大民众看来，政府经济职能的重要体现甚至政府管理的合法性问题都归于此。受上述因素影响，长期以来，经济领域速度增长和规模扩大的指标被无限放大，而由此所带来的生态问题却被置之不理。在欠发达地区，这一行为逻辑显得尤为突出。一方面，要“追赶”经济发达地区，唯有上新项目、扩大投资，才能在短时间里筹集足够的财力满足辖区内基础设施建设和社会保障等方面的支出；另一方面，民众对物质层面的期待远远高于制度和精神层面的期待，加之处在经济社会转型时期，社会矛盾日益凸显，满足民众的物质需求更是被赋予了另一重任——保持社会稳定。在此情况下，无论是政府还是民众，产生片面强调经济建设、强调物质文明的观念也就不可避免了。

2.生态优先的低认同度。长期以来，人类视自然为被征服、被改造、被利用的对象，在这种发展观的支配下，经济优先的理念就应运而生了。这一理念的实质在于，片面追求和极力实现经济规模的无限扩张增长，片面追求经济利益和经济效益最大化，片面追求物质财富占有和消费的最大化，而基本不顾及生态系统的承载力和平衡，几乎无所顾忌地牺牲生态环境，大量消耗自然资源与生态资本，使经济增长严重超过生态系统承载能力，导致严重深刻的人类生存基础危机。针对这种严重违背生态理性的经济理念，基于生态环境与资源系统是经济发展和人类生存的支持系统而考虑的生态优先理念被提出来了，该理念主张经济过程与自然过程的协调，强调生态环境建设与资源合理利用在经济、社会发展中的优先地位，借此来引导、约束社会经济活动，寻求可持续发展的逻辑起点。然而，在欠发达地区，面对物质缺乏和急迫的经济问题，为了短期、局部的经济效益而牺牲生态效益的行为仍然大行其道，再加上民众盲目认为资源和环境无限可用的观点事实上占居着支配地位，那么，经济优先发展也就成为再自然不过的公理了。

3.先污染后治理的思维。“先污染后治理”是一种关于环境保护与经济发展相互关系的一种观点。它认为在经济发展的一定阶段，不得不忍受环境污染，只有当经济发展到一定水平，才可能有效地去治理环境，这种观点是不正确的。发达国家的工业化进程，大多走过了一个“先污染后治理”的历程。对此，发达国家希望发展中国家能够引以为鉴，从一开始就大力控制污染，净化环境，发展中国家也希望汲取教训。为避免潜在的巨额治理费用，党中央和国务院多次强调中国绝不能走“先污染后治理”的道路，因为，中国根本没有“先污染后治理”的资本，其资源供给能力、污染物排放总量和环境自净能力，以及必须保持较高经济增长速度的基本国情，都不允许我们去重蹈覆辙。但在欠发达地区，落后的现实使政府产生了异常强烈的发展经济的愿望，当经济增长与环境保护及资源的合理利用相冲突时，一定时期内政府对前者的需求将显得更为迫切，不得不用或者暂时用破坏生态的办法换取工业的发展，从而造成自然资源的粗放开发，造成对环境、人类、经济社会持续发展的损害。

（二）客观因素的制约

1.市场经济体制不完善。改革开放以来，社会主义市场经济体制的确立为推动经济高速发展发挥了不可替代的作用。但由于时间不长，体制在一定程度上还有不完善的地方，不可避免地存在诸如垄断、恶性竞争、粗放型扩张等问题，特别是部分企业社会责任缺失，片面追求利润，无视生态环境的恶化，从而造成环境领域的“公地悲剧”。发达地区尚且如此，欠发达地区就更不用说了。众所周知，生态型政府最基本的价值取向是生态优先，而现代市场经济却崇尚和鼓励经济主体的逐利性，其主体的根本特征也在于实现个体或局部经济利益的最大化。若要构建生态型政府，就势必会以生态优先战略来压缩市场经济主体的利润空间，与经济主体的逐利性产生冲突，加之生态补偿机制建设的滞后性，更会使得欠发达地区无视环境优化所带来的经济效益，缺乏治理和维护生态环境问题的主动性、积极性，进而舍弃利用市场机制严格控制排污者减少排污的尝试。

2.政绩考核指标不科学。用什么样的指标考核政绩和用什么样的标准衡量政绩，干部就会相应以什么样的态度来对待政绩。一段时间以来，由于各级政府在政绩指标设置方面偏重于对以GDP增长速度、GDP总量、人均GDP、财政和税收等为主要代表的经济性指标的考核，而对以森林覆盖率、主要污染物总量减排完成率、城市人均公园绿地面积、城镇生活污水处理率等为主要代表的生态环境性指标缺乏关注，以至于政绩考核指标出现严重偏移，并对政府的行为产生某种程度上的误导。现阶段，在科学发展观的指导下，发达地区对政绩考核指标进行了相应的调整，使之适应于经济社会协调、可持续发展的要求。但在欠发达地区，受“经济增长即政绩，而环境指标不是政绩的关键指标”这一现实影响，加之社会各界对经济增长的强烈渴望，导致一些地区仍将GDP作为最硬的指标，调动一切资源追求经济高增长率，从而使政府行为与政府方针之间产生矛盾。一方面政府提倡重视环境、改善环境；另一方面，政府行为又将环境保护置于脑后。这一矛盾的存在不能不说与这种政绩考核导向有着很大的关系。

3.生态管理职能不集中。在工业社会初期，就政府职能而言，主要局限于经济方面，即政府职能基本上是建立在政府与市场的关系之上，目的是促进经济的稳定增长或持续发展。但随着生态环境的日益恶化，政府逐渐意识到生态治理的重要性和紧迫性，开始建立专门的生态环境管理部门，并在某些方面实施严格的、科学的生态行政部门管理。较之以前，这种生态“部门”行政管理是一个巨大的进步，可目前政府管理部门中缺乏一个统一管理国家生态资源和负责生态保护、修复、改善的综合机构，尚未建立统一有效的生态管理机制和管理体系。政府管理职能被分割在若干个机构中，使生态建设职能、规划职能与环境保护职能人为地分离，使本应该按照综合决策和统筹管理原则建立的生态管理，从政府职能上被割裂开来，无法对自身极具整体性的自然生态系统进行统一而有效的保护、利用。加之行政管理的“部门化”、“部门利益化”、“部门利益刚性化”，各部门往往站在部门的角度思考问题，处理问题，缺乏全局观念，势必造成有经济利益的事抢着干，没经济利益的事互相推诿，这就进一步加剧了政府决策和管理背离生态规律的趋势，〔7〕欠发达地区在这方面显然更是不足。

三、困境的破解：路径的选择与运用

作为治理和保护生态环境主导力量的政府，在实现生态化转型中受制于上述多种因素，这就需要采取积极有效的措施来破解构建过程中存在的问题。对欠发达地区而言，构建生态型政府，除做大“经济蛋糕”外，还应从以下几方面着手：

（一）确立生态优先的政府价值取向

生态型政府的构建，首先要求我们要树立生态优先观念、强化生态意识。生态意识就是以科学的生态价值观为指导的社会意识，这种意识以倡导人与自然的和谐发展为中心内容。生态价值观就是生态文明的价值观，它以生态合理性为核心，重视人与自然的和谐统一关系。欠发达地区在经济效益、社会效益和生态效益三者目标发生矛盾时，政府的行政目标应当是生态效益，而非经济效益。政府不应只看到近期的经济效益，而应用全面和长远的眼光来看待，追求上述三者效应的协调发展。政府作为自然生态价值的“受托人”，除应当制定有利于生态价值保护的环境政策之外，还要对经济政策进行调整。在保持经济平稳发展的前提下，把保护资源环境、寻求人与自然的平衡和谐作为根本的行政目标，是政府实践生态行政的重要标志。从长远目标考虑，生态环境效益重于经济效益，因此，政府在加快地方经济建设中，应该充分认识到本地区良好的生态环境价值，在招商引资中，在确定本地区支柱产业时，应以不污染环境为前提，以生态保护和可持续开发利用为着力点，把本地区长远利益和眼前利益、经济利益和社会利益、现实利益和潜在利益有机地结合起来。〔8〕

（二）创新政府的生态管理职能

进一步明确适合我国国情的政府生态管理职能的特质，并确立发展方向应该更为根本和更为重要。在现阶段，要使环境保护部门的功能得到真正发挥，就要求改革现行的“条块分割”的环境管理体制，实行环保部门的“有限垂直”领导。环境保护部门下级环保机构的设置也应打破目前的“属地原则”，设置建立国家环境保护的垂直管理系统和省级以下地方环境保护的垂直系统，实行环保部门自成体系的垂直领导或跨层级的环境监督，使环保部门具有相对独立的环境管理与监督权限，从而实行真正意义上的“统一监管体制”。特别在地方政府层面，要破除地方环保职能的条块分割现象，明确地方人民政府的环保职责，综合平衡各有关部门的意见，进行区域之间的协商、上下级之间的沟通以及重大问题的决策，而不是直接插手具体的环境管理事项。〔9〕在创新政府的生态管理职能方面，发达地区和欠发达地区都需要努力。

（三）完善政府的政绩考核指标

从追求经济增长到倡导绿色GDP的政绩考核体系，是向生态型政府转变的基本标志。目前，欠发达地区大多数工业化程度较低，生态资源还相对比较丰富，“青山绿水”是大自然赐予它们的宝贵财富。发展经济的门路很多，而“青山绿水”却不能再造。为了更好地把促进经济增长与环境保护统一起来，欠发达地区的政绩考核指标应注重对生态环境的保护与资源的利用效率，注重设置合理生态效益指标，如环境投入指数、单位GDP污染物排放量、单位工业增加值污染物排放程度、绿化覆盖率及增长率、珍稀物种的保护、工业废水排放达标率、生活垃圾无害化处理率、工业固体废物处置利用率指标等，并加大其权重，将其纳入一级指标，而非现行的二级或三级指标，以此推动政府更好地履行生态管理职能，更好地发挥综合管理能力，从而协调我国经济、社会、资源、环境和谐发展。〔10〕

（四）加快生态补偿机制的建立

如果为了保护生态环境而抑制经济发展速度，在实践上也根本行不通，所以要建立合理的生态补偿机制。一方面，应按照“谁污染谁治理，谁获益谁补偿”的原则，对生态环境损害者征税或对受害者进行生态经济补偿，理由是因为存在“生态不经济”，即为其他区域提供生态环境正外部作用的区域，往往要支付一部分用于本区域保护和建设的成本，或者放弃开发而失去一部分工业化的机会；另一方面，欠发达地区的退耕还草、退耕还林等生态重建措施会因其结构调整造成民众直接的收益损失、生活困难，在一定程度上也违背了脱贫致富的宗旨，从这个意义上讲，受益地区及全社会应当在合理的期限内对生态保护或生态重建成本进行全额补偿，以保证他们的收入和生活水平不致下降，否则，必将大大挫伤人们在欠发达的状态下保护和重建生态环境的积极性。此外，为了能保证有效地征集、使用和管理生态效益补偿资金，使生态补偿机制发挥其应有的作用，各级政府应尽可能在较短的时间内出台相关的政策措施，制定出相应的法律、法规，建立起科学的生态补偿机制，以保证欠发达地区生态补偿政策的顺利实施。〔11〕〔12〕

（五）探寻循环产业集群的经济发展模式

对于欠发达地区来说，探寻一种既能保证经济高速增长、实现跨越式发展，又能保证资源高效利用，生态环境得到保护，实现可持续发展的经济效益和生态效益俱佳的新型产业组织模式是当务之急。目前，循环产业集群组织模式则能够很好有效地破解这一难题，实现区域产业经济效益和生态效益的统一和高效。欠发达地区要理清构建思路，选择最佳路径和方法，合理规划设计，发挥区域特色优势，消除各种不利因素，营造循环产业集群形成和发展所需的产业生态条件和政策环境条件，并以市场和政府共同协调配置资源的方式，充分调动集群的自组织机制来促进欠发达地区循环产业集群的发展，进而在该地区形成竞争协同、高效有序、经济效益和生态效益俱佳的“绿色增长极”——循环产业集群。〔13〕

（六）发挥非政府组织的监督作用

政府在环境管理中既是管理者，又是被监督者。在市场配置资源的基础上，需要发挥政府、企业、非政府组织的作用，使其形成一股合力，通过合作、协商，共同维护良好的生态环境。在欠发达地区，非政府组织的不断发展壮大，能有效地监督和催促有关环保的条约及规定的落实，防止政府从经济利益最大化出发而作出的短期行为，并对政府在资源环境管理活动中的腐败行为、地方保护行为、违法违规等行为进行揭发、检举、投诉和控告，使之置于“阳光”之下，接受舆论媒体、团体组织和社会大众的广泛监督，促使政府真正实现生态行政。与此同时，非政府组织还是促使政府发挥环境保护功能的重要推动力量。通过提供生态环境信息、参加生态管理听证会、提起生态行政诉讼、举行生态保护学术论坛等各种形式，为政府生态管理提供丰富的决策参考信息，影响政府生态政策制定、执行、评估和终结的全过程，缓和社会与政府在生态治理中产生的矛盾。〔14〕

〔1〕黄爱宝.全球环境治理与生态型政府构建〔J〕.南京农业大学学报，2008（3）.

〔2〕高小平.落实科学发展观加强生态行政管理〔J〕.中国行政管理，2004（5）．

〔3〕百度百科.生态文明〔EB/OL〕.http://baike.baidu.com/view/1206781.htm.

〔4〕王彬彬，朱益芳.对构建生态型政府的思考〔J〕.党政干部论坛，2009（2）.

〔5〕中共中央文献研究室.江泽民论有中国特色社会主义〔M〕.北京：中央文献出版社，2002：282.

〔6〕田千山.基于生态型政府考量的政策议程〔J〕.生态经济，2011（6）.

〔7〕高小平.政府生态管理〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2007：73.

〔8〕朱和磊，胡赞.长株潭一体化建设下的生态政府构建〔J〕.湖南社会科学，2008（2）.

〔9〕黄爱宝.生态文明建设与政府生态管理职能〔J〕.南京林业大学学报，2008（2）.

〔10〕莫光财，张东豫.缺失与斧正——从行政生态到生态行政〔J〕.中共天津市委党校学报，2008（2）.

〔11〕刘琨.生态型政府语境下的政府生态补偿责任〔J〕.南京工业大学学报，2010（9）.

〔12〕麻朝晖.论欠发达地区生态示范区建设中补偿机制建设〔J〕.浙江树人大学学报，2003（3）.

〔13〕蔡绍洪，和思鹏.低碳经济背景下西部欠发达地区生态化发展的路径选择〔J〕.开发研究，2010（4）.

〔14〕黄爱宝，陈万明.生态型政府构建与生态NGO发展的互动分析〔J〕.探索，2007（1）.

D616

A

1009-1203（2011）05-0101-05

2011-08-20

2011年度中共韶关市委党校研究课题“欠发达地区构建生态型政府的困境与出路——以广东韶关市为例”（2011SGDXSK01）。

田千山（1982－），男，苗族，湖南麻阳人，中共韶关市委党校党建教研室副主任，政治学讲师，中国行政管理学会会员，主要从事地方政府公共政策研究。

责任编辑 雨文