改革开放以来中国公民政治权利的新发展

颜世颀

（淮阴工学院，江苏淮安223003）

改革开放以来中国公民政治权利的新发展

颜世颀

（淮阴工学院，江苏淮安223003）

改革开放以来，中国公民政治权利的新发展主要体现在公民从形式参与向实质参与的转变。这一转变以公民政治权利结构的优化、功能的转型和法律制度的建立健全等三个方面为基础。结构优化表现为公民政治权利主体的广泛性、自主性、平等性得到发展以及公民政治权利内容的丰富，公民政治权利的功能逐渐趋于完善，人民代表大会制度的恢复与发展、依法治国方略的确立以及政党制度的完善等都为公民政治权利的实现提供了切实的保障。

公民；政治权利；形式参与；实质参与

公民政治权利是公民参与政治活动的一切权利和自由的总称，是公民权利的重要组成部分，也是公民其他权利的基础。公民政治权利的实质是使公民对于国家意志的形成发生影响，其意义就在于通过参与政治事务来保障公民的意愿和利益能够实现。自新中国成立尤其是改革开放以来，随着党的指导思想的拨乱反正、政治体制改革的展开以及市场经济的确立，公民政治权利在结构、功能以及保障体系方面有了新发展，本文拟从以上三个方面对当代中国公民政治权利的新发展进行简要探讨。

一、公民政治权利结构的优化

中华人民共和国成立后，随着新民主主义革命和社会主义革命的胜利，劳动人民从整体上获得了解放，成为国家的主人。然而，由于中国社会及历史的特殊性以及对社会主义的认识程度不高，中国确立了高度集权的政治经济体制。在该体制下，国家政治活动统摄经济、文化等其他社会领域，对社会形成“全能政治”性的强大控制。在这种渗透和控制中，国家与社会走向了一体，社会和个人基本上消失于国家生活中。改革开放后，国家主动地放松了对经济领域的控制，也不再干预公民的个人和家庭生活，大量的社会组织开始涌现，个人对国家的依附性明显降低，相对自主的社会领域已经出现，公民政治权利主体的广泛性、自由度和组织程度有了恢复和发展，公民政治权利的内容有所丰富和发展，公民政治权利结构得以优化。

（一）公民政治权利主体的优化

一是公民政治权利主体的广泛性得到恢复和发展。“文化大革命”结束后，中国共产党放弃了“以阶级斗争为纲”的政策，使在过去因各种原因被宣布为阶级敌人因而被剥夺政治权利的人重新获得了这一权利。据统计，从1978年年底至1987年3月，全国各级公检法部门共平反、纠正“文化大革命”时期造成的冤假错案一百一十多万起。〔1〕党在平反冤假错案的同时，也摘掉了地主、富农分子的帽子。1979年年初，农村中的地主、富农分子被摘掉帽子。1983年，全部“四类分子”也被摘掉帽子。此外，还明确肯定原工商业者已经成为社会主义社会中的劳动者，其成分一律改为干部或工人；认真落实知识分子政策，提出知识分子是工人阶级的一部分的论断。通过上述措施，扩大了公民政治权利主体的范围。不能行使选举权利的仅限于精神病患者、在劳动教养期间的劳动教养人员、由于刑事犯罪被判剥夺政治权利的附加刑的公民。

二是公民政治权利主体的自主程度有所提高。市场经济确立后，国家与社会一体融合的关系开始化解，社会以及社会中的个人开始从国家权力的控制中逐渐独立出来，一个相对独立的公民社会正在中国悄悄兴起。尽管中国的公民社会尚处于从生长发育到初步成长壮大时期，还存在许多问题，〔2〕但它毕竟是产生了，在社会经济、文化领域以及非政府的参政议政等领域内逐步形成了相对自主的社会空间，能以自由平等的契约关系规则来调整内部关系和外部关系，不受政治控制。

三是公民政治权利主体的平等性得到新的发展。1953年《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》虽然规定每个选民只有一个投票权，但该选举法同时规定，在城市与农村每一个代表所代表的人口基数不同，这在实际上承认了选举人投票效力的不平等。2010年十一届全国人大三次会议新修改的选举法第十六条规定：全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每个代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。对地方人大代表的选举，也作出了类似的规定。2011年开始的县乡两级人大换届选举第一次实现了城乡按相同人口比例选举人大代表，这标志着公民政治权利的平等性又迈出了一大步。

（二）公民政治权利内容的丰富和完善

改革开放以来中国公民政治权利内容的丰富和完善主要体现在1978年宪法、1982年宪法和它们的修正部分中（1978年宪法经历了1979年和1980年两次修正，1982年宪法经历了1988年、1993年、1999年和2004年四次修正）。1978年宪法恢复了1954年宪法中被取消的一些规定，恢复了公民基本权利和义务的正常排序，公民基本权利的规定增加到12条，基本上恢复到1954年宪法的规定。在主要权利被保留的基础上，将1975年宪法总纲中规定的“大鸣、大放、大辩论、大字报”移到言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工等后面，成为一种新的权利。其中的第四十四条和第四十五条分别赋予公民选举权、被选举权和言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由以及运用“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利，第五十五条规定了公民的控告、申诉权利。1980年宪法修正案去掉了1978年宪法第四十五条关于大鸣、大放、大字报、大辩论即所谓“四大自由”的规定。

1982年宪法在认真总结经验教训的基础上，对原有的基本权利体系作了较大的调整，将“公民基本权利和义务”由第三章移到第二章，列于“国家机构”之前，突出了基本权利在宪法中的重要地位，基本权利条款达到19条，初步建立了符合中国实际的基本权利体系。1982年宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这就赋予了人民直接和间接管理国家事务的权利。在作出概括性宣示后，该宪法又用三个条款具体规定了公民的政治权利，第三十四条和第三十五条分别赋予公民选举权、被选举权和言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，第四十一条赋予公民批评建议权以及申诉、控告、检举的权利。1982年宪法规定的公民基本权利的广泛性是以前的宪法所不可比拟的，提供物质保证的规定也更加实际。从公民政治权利的构成要素来看，尽管在某些具体权利方面仍有某些欠缺，但不可否认的是，现行宪法对于公民政治权利的规定已经比较全面。〔3〕

二、公民政治权利功能的完善

在改革开放前，中国注重“集体权利”或“整体利益”，轻视甚至否定个人权利与自由；鼓励公民在执政党的组织下进行政治参与，参与的内容和方向都是由执政党和政府引导和控制的。“人民参政的目的主要是响应党和政府的号召，而不是对政策施加影响”。〔4〕因而，公民政治权利的功能不是很完善。尽管这种功能有一定的历史合理性，但它毕竟不能对政府和政策产生实质性的影响，公民无法以此来追求和维护自身的利益。改革开放以来，尤其是社会主义市场经济体制确立后，原来隶属于行政组织体系的企事业单位和个人逐渐从国家权力的控制中独立出来，成为具有独立利益诉求的政治主体，政治参与的动力不再来源于上层政治精英的政治动员，而是来源于自身的利益诉求。这一转变促使公民政治权利的功能更加完善。

（一）政治权利的利益表达功能

利益表达是人们对待利益问题的一系列态度和行为的总和。公民政治权利的利益表达是公民通过宪法规定的政治权利来表达与自己利益攸关的政策、法律、制度的公开态度以及力图对政府产生影响的各种行为。改革开放以来，束缚言论、出版、集会、结社、游行、示威等表达自由的框框逐渐放宽，表达自由获得了越来越大的空间。公众舆论表达已相当普遍，表达的渠道也变得更加宽广和有效，表达自由的主要渠道除传统的集会、游行、示威、信访等形式之外，在实践中又创立了诸如行政领导接待制度、设立“市长电话”等方式，方便人民群众进行表达。2005年1月5日国务院通过了新修订的信访条例，并于2005年5月1日正式实施。新修订的信访条例在畅通信访渠道、创新工作机制、强化工作责任以及维护信访秩序等四个方面有了较大进步，利益表达的作用也越来越明显。

（二）政治权利的监督功能

监督是公民对政治运行过程中的政治决策、政治执行等进行法律和道德方面的监控和督促。公民依法进行的监督是对政府及其工作人员的有力制约。公民通过监督，一方面能够保证政治决策的正确制定和贯彻执行，及时发现错误并予以纠正；另一方面，能够对政治领导人的政治行为进行监控，防止滥用权力、以权谋私的腐败现象滋生和蔓延。监督是政治中的“纠偏”机制，能够及时纠正政治运行中的错误，使其始终沿着正确的轨道运行。改革开放以来，中国政府采取各种措施强化人民群众的监督。一是拓宽政治监督的渠道，努力使政府及其工作人员始终处在人民群众的监督之下。二是推行政务公开，方便人民群众监督。20世纪80年代以来，中国就一直在探讨实现政务公开的途径。1987年党的十三大报告提出，要提高领导机关活动的开放程度，重大情况要让人民知道，重大问题要经人民讨论。1997年，党的十五大报告正式确立了政务公开原则。自最高人民检察院于1998年率先实行了检务公开以后，法院、公安、海关、监狱等重要的司法执法部门相继开始推行“审判公开”、“警务公开”、“关务公开”、“狱务公开”的制度。1999年以来，中国全面启动了“政府上网工程”，四十多个重要部委和国务院直属机构都建起了自己的网站，同时还建立了多个行业网站。现在，各级地方政府中的绝大多数都己经建立了自己的网站，并将政策以及相关的信息在网站发布。加入WTO后，根据世界贸易组织有关透明度的规定以及中国加入WTO议定书对于世界贸易组织成员的承诺，中国政府进一步完善了政府信息公开制度，2008年5月《政府信息公开条例》正式实施。这些举措极大地方便了人民群众的监督，人民群众监督的制约作用逐步显现。

三、政治权利保障体系的健全

根据权利运行的一般原理，要保证每一个公民都能够实现自己的政治权利，就必须为公民政治权利提供保障，即通过一定的制度和法律确保公民政治权利的实现。从历史上看，公民政治权利的实现离不开政治制度的保障，没有相应的制度或法律保障，公民政治权利便不复存在。正如邓小平所评论的：“‘文化大革命’时搞‘大民主’，以为把群众哄起来，就是民主，就能解决问题。实际上一哄起来就打内战。”〔5〕我党在“文革”时期的最大失误就是放弃了制度化的民主，即严重忽视人民代表大会制度，提倡非制度化的“大民主”，即提倡“四大自由”，并视其为保持党和国家社会主义纯洁性的重要手段。实际的情况恰恰相反，“大民主”不仅严重冲击了社会主义基本制度的正常运行，而且扰乱了基本的社会关系和政治关系。“文化大革命”结束后，在总结“大民主”经验教训的基础上，中国共产党又对民主进行了新的探索，邓小平对此总结为：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”〔6〕

（一）人民代表大会制度的恢复与发展

人民代表大会制度是中国的基本政治制度，是公民政治权利实现的重要制度平台。改革开放以来，由于党和国家对于人大制度的认识有了明显的发展与深化，加上社会经济、政治、文化等条件的变化，人民代表大会制度有了长足的进步。这一时期先后通过了《全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，1983年3月第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议还通过了《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，1992年4月第七届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，进一步规范了人民代表大会制度。

（二）依法治国方略的确立

依法治国方略是中国共产党在将马克思主义普遍真理与中国革命建设具体实践相结合的过程中，在认真总结执政正反两方面经验的基础上逐步确立的。1997年，党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的战略发展目标；1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。依法治国方略的确立，实现了执政理念的重大进步，标志着当代中国开始进入—个以“法治”为价值理念的新阶段。自1979年以来，我国制定的三百五十多部法律和有关法律问题的决定中，有关政治生活方面的法律占相当大的比重。〔7〕已经制定的《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》、《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》、《中华人民共和国集会游行示威法》、《立法法》等法律法规，对宪法规定的公民政治权利给予了切实的保障。

（三）中国共产党领导的多党合作与政治协商制度得到进一步巩固和发展

在公民政治权利的保障和实施方面，政党发挥着重要作用。各个国家由于历史发展、政治传统、文化基础等具体情况的不同，形成了不同的政党制度，因而对公民政治权利的保障方式也各有不同。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色的政党制度,是社会主义民主制度的重要组成部分和社会主义民主的重要体现，在公民政治权利的保障和实施方面发挥着重要作用。改革开放以来，中国共产党与民主党派及各界人士进行政治协商的内容逐渐充实和丰富,程序逐步规范；民主党派发展迅速,参政议政的水平也显著提高。

总之，改革开放以来，随着对社会主义的认识逐步加深，尤其是随着社会主义市场经济体制的确立和深化，中国公民政治权利的结构得以优化，功能不断完善，并且有了坚实的制度保障和法律保障。公民政治权利的行使逐步呈现出目的性、自主性和规范化并且对政策产生了一定的影响。〔8〕这些都体现出改革开放以来中国公民政治权利取得了较大的进步。当然，我们也应清醒地看到，在实践中中国公民政治权利仍然存在限制较多、保障不力以及救济渠道单一等不足。这一状况要求我们进一步深化改革，尽可能地消除不利因素，循序渐进地扩大公民政治权利的内容，提高保障水平，限制公权力对公民政治权利的任意侵害，实现公民、社会与国家的良性互动，为国家的长治久安奠定坚实的基础。

〔1〕中共中央党校中共党史教研室.四十年的回顾与思考〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1991：76.

〔2〕施雪华.政治现代化比较研究〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2006：134～135.

〔3〕郎友兴.《中华人民共和国宪法》中的政治权利及其社会学意义〔J〕.开放时代，2001（11）.

〔4〕杨龙.试析前28年中国公民政治参与的主要特征〔J〕.学习与探索，1997（1）.

〔5〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993：200.

〔6〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：146.

〔7〕许崇德.宪法学〔M〕.北京：高等教育出版社，2005：355.

〔8〕刘素仙.公民参与：建设公共服务型政府的根本途径〔J〕.理论探索，2007（4）.

New Progress Made with Citizens’Political Rights

YAN Shi-qi
（Huaiyin Institute of Engineering,Huai’an City223003,China）

Since launching reform and opening up,the new progress with Chinese Citizens’political rights has been primarily manifested in the transition from formal political participation to real political participation.This transition is based on the optimization of the structure of citizens’political rights,on the transformation of the functions of citizens’political rights,and on the establishment of the legal system.The optimization of the structure finds expression in the development of the extensive,autonomous and equal participation of citizens,in the enrichment of citizens’political rights.The supporting functions of citizens’political rights have transformed into restrictive ones.The resumption and development of the system of people’s congresses,the introduction of the policy on ruling the country by law,and the improvement of the system for parties have provided guarantees for the achievement of citizens’political rights.

citizen;political rights;formal participation;real participation

D625

A

1009-1203（2011）05-0021-04

2011-08-10

颜世颀（1971-），男，山东临沂人，淮阴工学院人文学院讲师、政治学博士。

责任编辑 周荣