论中央银行在实现货币主体社会性权利中的作用*

张宇润

(安徽大学法学院暨经济法制研究中心，安徽合肥230039)

中央银行在一国金融体系中居于核心地位，它不仅是特殊的金融机构——银行的银行，而且是一个国家最核心的金融政府，掌管货币发行权，实行金融调控和金融监管。作为金融政府，它对货币主体(包括货币经营者和金融消费者)履行职责，满足货币主体的一般性需求。

一、私人权利和社会权利的冲突

马克思指出:“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”［1］P56每个人既是他自己，也是社会的成员。作为他自己，他是私人意志的主体，扩张私人意志空间是他生存和发展的目的;作为社会成员，他是社会共同意志的主体之一，他的身上具有共同的社会意志，他是社会共同意志的载体，也就是说矛盾的普遍性寓于特殊性之中。

在一个私人主体中也存在着公共意志和私人意志的冲突，表现为利己行为和利他行为，但作为私人，他首先是从自己的利益出发展开他的意志行为的，即主张自己的权利，扩张私人意志空间。但他的权利实现依靠他人的行为——作为和不作为，人人都是如此，从而形成社会。在自给自足的自然经济状态下，是不存在权利观念的，从而也不构成社会。实际上，自然经济状态从来不存在，这种经济形态自我封闭不与他人来往，与人的本性是相违背的，只能是学者的一种想象的存在。人的本性是要对外进行扩张的，通过扩张自己的意志领域实现人生的目的，获得别人的承认是其意志扩张的重要组成部分。如果相互承认对方的意志，这是双方的共同的需求，虽然就单纯的个体而言，其意识往往是不承认对方的力量的，并试图支配对方。但这种共同意志作为一种客观存在一直在发挥着作用，在某一时刻就会发挥作用，强者和弱者的地位发生互换，原先的自我意识就会发生改变，原先不承认对方的力量的强者变成弱者，其意识就会转而需要对方的帮助。私人意志与私人意志的相互冲突，其内在的公共意志的力量在一定的条件下就会显现，使私人主体不得不服从这种力量。公共意志的力量就会产生一种社会意识潮流，产生平等、公平等社会观念，这是社会性权利的根源。

因此，从私人意志和公共意志的角度，权利可以分为私人性权利和社会性权利。每一个个体的人的私人意志同时也包含着公共意志，在扩张私人意志的同时也强烈地需求着公共意志的张扬。私人权利向谁主张?向私人的相对人也是私人主张。社会权利向谁主张，向社会主张，而社会具体体现为团体和国家。有学者认为，社会权利是公民享有国家提供的经济保障、教育、基本的生活和文明条件等的权利。［2］P112此种定义，虽然抓住了实质，还不够全面。因为社会的表现形式除了国家之外，还有群众团体。

在一个小的团体中，权利可以分为自益权和共益权，如股权可以剖分为自益权和共益权，从股东自己的角度出发，追求自身利益最大化，就是自益权，主要是财产性的权利，如利润分配请求权，是股东自己的自由;从公司的角度出发，从公司股东全体利益出发而产生的权利就是共益权，主要是管理性的权利，如监督权、质询权、选举权和股东代表诉讼权等等。同样的道理，个人在社会中追求自身的发展的权利，如民事权利就是私人性权利;如果个人以社会成员的身份为了社会的发展而主张的权利或者是作为社会成员的共同需求而主张的权利就是社会性权利，前者如参与社会管理的权利，后者如要求社会保障的权利。

有些权利，到底是社会性权利还是个体性权利，要在具体的环境中从具体的视角进行判别。比如，自由，如果是自己主张为自己利益的自由空间的扩大，就是私人权利;如果是为了全体社会成员而主张的自由，就是社会性权利。

人人都是可以主张社会性权利的。很多违法行为，每个人都可以检举和控诉，如果这种违法行为破坏了社会整体性秩序和利益。不过，主张社会性权利需要通过一定的法律程序。因为社会性权利的影响力比较重大，不能随意行使，如果随意行使，可能损害社会的整体性秩序。

作为权利，必有义务与之相对应。作为个人，其履行社会责任和义务，就是对社会性权利的供给。履行私人的义务，也间接地供给了社会性权利。在这方面，个人权利与社会性权利具有一致性。个人财富越多，社会财富越多;个人权利越大，社会权利越大。但前提是每个人的权利越大，社会权利才越大。如果社会财富总量没有增加或者增加速度慢于个人财富增加速度，就不能说社会性权利也越大。

公共意志与私人意志存在着激烈的冲突，从而产生代表公共意志的主体，如社会团体、政府等，它们是社会义务的履行者，也是社会权利的供给者。政府是社会利益的代表者，是社会权利的主要供给者。也就是说，政府就是因履行社会责任而诞生。

我国古代政府以百姓父母官的身份，为民做主，实现社会性权利。古今中外，任何政府都要打着为天下的旗号，否则维持不了多久。法律从供给的角度，立足于社会整体，而不是个体自身权利需求，由政府和社会团体实现社会权利，在公共设施、公共产品、公共服务的规划或科技开发中等做出量化要求或规定。政府作为社会性权利的提供者，社会福利、社会保障、社会安全都是政府的义务，政府的主要职能集中于管理公共事务、规范市场秩序、维护社会公平、促进社会稳定。正因为政府是社会责任的主要承担者，因而社会通过法律机制赋予政府巨大的权力，其权力和责任同时增长，其行为受到社会利益的约束，因而政府行为受到的限制更多。

二、中央银行是货币社会性权利的基本供给者

中央银行是货币主体运动的必然结果。中央银行是从私人银行发展和演变而来的，这是货币私人意志的矛盾冲突发展到一定历史阶段的产物。私人银行意志相互碰撞，因而产生了公共意志以及将公共意志形式化的需要，需要某一机构代表公共意志行为。瑞典银行和英格兰银行分别成立于1656年和1694年，其成立之时都是私人银行。瑞典银行1668年改组为瑞典国家银行，但到1897年才有独占货币发行权。英格兰银行垄断货币发行权是在《1844年银行法》中确立的。在中央银行初创时期，货币发行权的私人意志和公共意志的冲突十分明显，私人银行不愿意放弃货币发行权，货币发行权尚未完全垄断，中央银行还不能控制全国金融市场。19世纪末20世纪初，中央银行制度逐渐向政府的银行和银行的银行方向发展。政府有两种身份，一方面它是社会利益的代表者，另一方面有自身的独立意志，有强烈的扩张权力空间的需求。政府这两种身份迫使中央银行片面地向政府银行转变，失去了自身的独立性，成为政府扩张其势力范围的工具。第二次世界大战之后，货币意志公共化更加成熟，私人意志和政府部门意志逐渐从货币公共意志中清除，货币公共意志在自有的规律的道路上前进，中央银行独立性增加，中央银行根据货币运行规律运用货币政策工具如基准利率、存款准备金制度、再贴现、再贷款和公开市场业务等方式，实现公共意志。［3］P122－125

银行作为私人主体，自身内含着公共意志，本质上具有社会责任。银行信贷作为社会融资总量的一个重要组成部分，要与实现社会经济发展主要目标相吻合，特别要考虑经济增长目标和控制通胀目标。但银行作为私人主体，在它的自我意识中并不是主动做出与公共意志相一致的行为，它首先考虑的是自己的风险最小化和利润最大化。所以，公共意志的代表者——中央银行就要主动和积极地引导商业银行的行为，它从全体货币主体的一般利益出发，根据自己的意识去判断和分析这种一般的利益之所在。

中央银行代表国家发行货币，表示社会总产品的价值，有责任保证货币的购买力。中央银行作为一国的金融政府，有责任保障金融市场的稳定和金融市场的秩序。金融自由、金融安全、货币购买力的保障、金融危机的救济是货币主体的共同需求，也是中央银行、金融监管部门和相关政府机构应当履行的责任。

中央银行作为货币社会权利的供给者和支持者，对货币主体的一般性需求的判断是一种意识行为，是否一定能够代表社会权利，就看其意识行为能否把握货币主体的一般性需求。一般性需求是客观存在的，但往往并不显明，因为货币主体在追求自身个体的具体的权利的同时，在一般的情况下，并不与社会性权利相冲突，相反有利于社会性权利的增长，也就是每个金融主体都得到发展了，金融市场自然就得到了发展。在一般的情况下，尤其在稳定增长的情况下，并不需要中央银行过多地干预金融货币市场。实际上，这是中央银行的最高境界，货币主体的个体权利和社会权利达到了高度的统一。

金融自由是每个货币主体的要求，中央银行通过制度供给推动利率市场化使金融主体有更多的自主和自由的空间，这也是中央银行实现社会权利的一种方式。给予金融主体更多的自由，使之感觉到自己是一个人，是一个主体。马克思指出:“只有当人具有主体意识、主体能力并现实地作用于客体的时候，他才可以成为活动主体，具有主体性。”［4］P96个人的主体性越强，其社会能力越强，从而社会性越强。但金融自由和金融安全是一对矛盾，金融安全也是社会性权利，金融资本属于虚拟资本，运动迅速，很容易被操纵，如果金融市场主体不具有应对风险的能力，就会被金融垄断者轻易地吃掉。金融市场又容易引起羊群效应和蝴蝶效应，金融主体如果对风险没有足够的认识，冒然行为，有可能引发金融危机乃至经济危机。那是货币主体社会权利的大敌。因此，金融自由和安全应当取得平衡，而且安全应当高于自由，应当是安全基础上的自由。［5］

货币主体的社会性权利因金融市场的发展和变化而变动，什么是货币主体的真正需求?金融自由和金融安全是货币主体的两大基本需求，但这两大基本需求的尺度如何把握，其平衡点在哪里，就要中央银行独立地做出判断，判断错了，并且根据错误的判断做出行为，就会破坏货币主体的一般性需求，具体表现为一部分货币主体得到了垄断利益，另一部分货币主体的一般利益没有得到满足，甚至破坏了整个金融市场的秩序利益。

往往在个体权利存在激烈的冲突时，社会权利的要求才会强烈，比如在金融危机时，个体权利会受到压抑，只有极少数的个体躲过危机所造成的伤害，此时对危机的救助成为中央银行乃至一国政府义不容辞的责任。2008年美国次贷危机引发全球金融海啸，各国中央银行和财政部门吸取了1929年大崩溃之后的不干预政策导致持续长久的大萧条的教训，纷纷采取主动的姿态伸出救援之手，中央银行降低利率，购买国债，实行量化宽松货币政策，政府部门购买金融机构股权等等。

不仅是全球性金融危机，需要中央银行伸出援救之手，就是一国国内发生重大灾难性事件，中央银行也应当根据需要向市场输入流动性。2008年我国四川汶川大地震，中国人民银行对四川地区的金融机构实行了宽松的货币政策，并且实行低于全国一般金融机构的存款准备金率。2011年3月11日本东北部海域发生强烈地震，并引发海啸和核泄漏事故。日本大地震导致日本金融市场出现动荡，东京股市一度暴跌，日元汇率大幅攀升。日本央行为缓解市场紧张情绪，增加流动性，从14日开始，连续采取公开市场操作，向金融系统注资，四天连续注资总额达34万亿日元。

中央银行作为货币发行人，是货币主体的最一般的抽象的代表，其发行和回笼货币的行为，针对的是无差别的货币主体，实行的是总量调控。这与其他政府机构不同，其他政府机构可能要考虑到具体的社会公平，如财政政策行为可以针对某一类社会个体。

然而，一些具体的货币主体的行为可能影响到货币社会权利的一般——即币值稳定和经济增长，影响到总量调控的效率和公平，也就是影响到总量调控的质量，中央银行也可以采取某些特殊的措施，如差别存款准备金制度和监管制度。差别存款准备金基于银行信贷增长偏离国民经济所需适度水平的程度，同时考虑各金融机构的系统重要性程度和稳健性状况，重在引导并激励金融机构自我保持稳健和调整信贷投放，是一种具有正向激励作用的有弹性的机制，有利于提高调控的针对性和有效性。根据2003年修改后的《中国人民银行法》，中国人民银行的职责由原来的“制定和执行货币政策、实施金融监管和提供金融服务”调整为“制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务”三个方面，中国人民银行对银行业金融机构监管的职责改由银监会承担。但我国的中央银行依然保留适当的金融监管职权，为执行货币和金融调控而服务。

三、中央银行行为的准绳

(一)中央银行行为

1．市场行为

中央银行作为特殊的金融机构，为完成金融调控和提供公共金融服务职能，需要开展一些业务，其业务特点与商业银行相比具有自己的特点:(1)不以赢利为目的，而以调控金融活动、稳定币值为己任。(2)以国家名义、代表社会公共利益从事法律行为。中央银行的行为目的是为了金融市场的整体利益，没有自身的私人利益。(3)业务活动的法定性，业务范围由法律明确界定，业务对象也是特定的，主要是银行业金融机构，一般不直接服务于社会公众。

中国人民银行的业务范围可以从两个视角划分:一是作为政府的银行的业务。如发行人民币、经理国库、代理财政部向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券、持有和经营国家的黄金储备和外汇储备、社会信用的征集和服务、代表政府参与国际金融活动等。二是作为银行的银行的业务。再贷款、再贴现、集中存款准备金、组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统，提供清算服务等。

为了保证中国人民银行正确履行职责，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保。

2．行政行为

中央银行的行政行为包括二个层次:

一是抽象性行政行为。抽象性行政行为是针对不特定的行政相对人单方做出的能够反复适用的具有普遍约束力的行为规则的行政行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。根据《中国人民银行法》的规定，中国人民银行有责任起草有关法律和行政法规，完善有关金融机构运行规则，发布与履行职责有关的命令和规章;依法制定和执行货币政策。中央银行的抽象行政行为包括行政立法和行政命令。在我国，中国人民银行可以制定和颁布行政规章，此行为属于行政立法;中国人民银行可以直接规定基准利率，可以规定存款准备金率，确定汇率政策，可以实行贷款规模控制，不动产信用控制等等，此行为也属于抽象行政行为。

二是具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项做出的涉及该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简言之，具体行政行为是行政主体对特定的行政相对人做出的具体的、单方的，能对行政相对人产生权利和义务法律后果的行政法律行为。中国人民银行作为金融政府根据法律的规定依法行使行政管理的权力，并在具体行政活动中做出具体行政行为。根据《中国人民银行法》第3条的规定，中国人民银行履行与货币调控、金融稳定和金融市场全局相关的监管职责，中央银行在监管职责活动中可能做出具体的行政行为。

3．意识影响行为

中央银行通过影响市场主体的意识从而改变市场主体的预期，其行为多种多样，市场行为和行政行为都可能影响市场主体的意识，从而影响他们的决策，但这些行为能够直接产生法律后果。有些行为，虽然不直接产生法律上的后果，但可以间接实现中央银行的目的。比如中央银行的劝告、警告、央行领导人的讲话等等，也能影响市场主体的预期。

2011年3月尤其是日本大地震之后，欧洲央行领导人多次警告或暗示要加息。欧洲央行行长特里谢3月3日在货币政策会议后称，须对通胀形势保持“高度警惕”，该行可能于4月加息。日本地震后，他于29日再次强调，欧元区通胀率已“顽固地”高于“接近并低于2%”的目标，“不恰当的经济政策，不仅会导致更大的通胀风险，还可能引发成员国间出现不良竞争，对欧元区经济环境造成损害”。欧洲央行执行理事会成员斯马吉3月30日称，欧洲央行将逐步上调利率，同时确保面临融资成本上升的高负债成员国能够获得帮助。欧洲央行管理委员会委员、卢森堡央行行长梅尔施3月29日称，长期处于低利率环境，导致欧元区成员国政府通过资本的不当分配制造了大量经济泡沫，将孕育危机，为抑制通胀，及时收紧货币政策是明智之举。欧洲央行管理委员会委员、意大利央行行长德拉吉3月29日称，欧洲央行准备采用“坚定和及时的方式”遏制通胀。欧洲央行的领导人的上述表态，是带有某种威胁或警告性质的言论，并不意味着一定要加息。法国国际关系学院经济研究所所长、总理办公厅经济分析委员会成员雅克·米斯特罗在出席2011年3月31日在南京召开的国际货币体系研讨会时对中国证券报记者表示，特里谢关于欧洲央行4月加息的言论，从某种意义上，更倾向于是一种警告，即警告欧洲各国政府和金融机构不要坐视不管，任由上述情况继续发生。［6］

(二)中央银行行为的准绳

货币主体的社会性权利很多，但有一个最核心的权利表达。一切财产都归结为货币，货币主体的共同意志是什么，最核心的就是货币币值的稳定。币值稳定，财产才稳定。只有在货币稳定的基础上的经济增长才是有效的经济增长。但从动态意义上，货币主体总是希望货币越来越多，货币带来的财富越来越多，在这个意义上，货币币值的稳定的基础又是有效的经济增长，如果经济缺乏增长力，货币币值稳定不过是一潭死水，货币数量不增加，人民的发展的愿望就不能实现。因此，保障货币币值稳定是每个货币持有人、货币经营者、货币追求者的最一般的基本要求，是货币主体的社会性权利。这是社会性的一般要求，不是具体的货币主体的要求。就具体的货币主体而言，有人希望货币升值，有人希望货币贬值。保障货币的购买力是社会的义务，也是货币主体最主要的社会性权利。

中央银行作为货币主体社会性权利的供给者，除了保持货币币值的稳定之外，还有促进经济增长、促进就业和国际收支平衡等社会性权利的供给。这就形成了货币政策的目标是单一制还是多层次的两种法律表达路径。一般而言，市场经济成熟的国家通常把控制通货膨胀放在首位，比如欧洲中央银行是根据1992年《马斯特里赫特条约》的规定于1998年7月1日正式成立的，其职能是“维护货币的稳定”，管理主导利率、货币的储备和发行以及制定欧洲货币政策。欧洲中央银行将通货膨胀目标控制在2%以下。新兴发展中的国家也越来越多地采用了单一目标制，即把控制通货膨胀作为货币政策的最终目标。单一目标制有两种方式:［7］P32一是将货币政策目标简单地表述为“保持货币币值稳定”或者“保持物价稳定”。《阿根廷中央银行法》、《捷克国家银行法》、《拉脱维亚国家银行法》、《新西兰储备银行法》等国属于这种类型。二是《菲律宾中央银行法》、《南非储备银行法》等国采取的方式。《南非储备银行法》第3条规定:“南非储备银行的基本目标应是维护共和国货币的价值，以此促进共和国经济的均衡和可持续发展。”我国也采用这种表达方式，《中国人民银行法》第3条规定:“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”

按照美国经济教科书的解释，美联储的货币政策目标主要有6个，分别是高就业率、经济增长、物价稳定、利率稳定、金融市场稳定和外汇市场稳定。［8］看起来，美国采取多重目标制，但实际上还是有一个中心的，控制通货膨胀在正常情况下是中心目标，利率稳定、金融市场稳定和外汇市场稳定都与通胀控制目标有关。比如2004年底以来，美国经济增长速度逐渐放缓，2005年第一季度，美国的国内生产总值以年率计算仅增长了3．1%，其中占美国经济2/3比重的个人消费开支仅增长了3．5%，是2004年第二季度以来增幅最小的季度。在能源价格飙升和利率连续提高的双重影响下，美国经济已经出现了比较明显的降温。但是，美联储对经济降温似乎并不十分担忧，而是坚定不移地继续提高利率。这表明，美联储货币决策的基本思路是宁可适当牺牲一些经济增长速度也要严格控制通胀的上升，在经济增长放慢和通货膨胀压力加大两大隐忧面前，遏制通胀成为美联储货币政策目标中的重中之重。但在严重的金融危机背景下，美联储的货币政策难以让6个目标同时实现，美联储必须明确有限目标，从而在某种程度上影响其他目标的实现。从2008年9月以后美联储已经实施的政策来看，物价稳定实际上被排在最后。为了挽救金融业，美联储曾在危机之初宣布，向市场提供无限流动性，连续降息，将联邦基金利率降至0．25%，为美国历史最低，体现了美国不顾一切挽救经济的决心。［8］

其实，在金融危机乃至经济危机时期，人民最关心的是一个国家的经济命运，这也是货币主体最为关切的大事。因此，控制通胀作为货币政策的最终目标一般是经济正常运行条件下的选择，在特殊时期有特殊的选择。①

我国中央银行与美联储的灵活应对市场的能力相比，还有一定的差距，在中央银行法中如果不规定具体的最终目标或者规定多重目标，往往无所适从，抓不住根本，况且经济增长和控制通胀有着一定的冲突。在《中国人民银行法》出台前，中国人民银行的货币政策目标是双重的，经济增长和控制通胀是平行的，结果导致上个世纪80年代末至90年代初期的恶性通胀。

一国的综合性中央政府(在我国是国务院)与一国的金融政府——中央银行的共同意志具有一致性，但各自的出发点不同，它们都具有自身的意志指向。而且由于组织的独立性，其实际的的操作者往往从自己的角度出发，在进行行为决策时往往加上了自己的意识思考的成份，这种意识活动并不一定反映真正的共同意志。这样，综合性政府与中央银行就存在着矛盾。国务院通盘考虑经济全局，货币政策只是其全局的一个方面;而中央银行的直接目标是保持货币币值的稳定。我国历年的政府工作报告均提出当年的主要工作重点。其中第一条往往是从整体着眼，强调加强改善宏观调控，并促进经济增长。在正常的经济发展阶段，国务院与中央银行的立足点不同。但在经济出现通货膨胀的趋势时，国务院与中央银行的行为目的具有一致性，因为通货膨胀是人民财富的大敌。

2011年3月5日温家宝总理在《政府工作报告》中指出，2011年我国将努力实现8%左右的国内生产总值增长目标、居民消费价格总水平涨幅控制在4%左右，保持物价总水平基本稳定成为全年宏观调控的首要任务。除了GDP和物价，政府工作报告的多项提法都体现了惠及民生的新意。我国从“十二五”开始，进入新的经济社会发展纪元。政府工作报告将“保持物价总水平基本稳定”作为十项工作任务的首位。报告提出要处理好“保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系”，这一提法与往年并无差别。而具有变化性的是，2011年的政府工作报告提出，要将控制物价作为首要宏观调控任务，同时防止大的经济波动。

保持货币币值的稳定，在不同的时代内含是不同的，在金融危机时代，货币币值与经济增长明显不适应，超越经济力;而在通货膨胀阶段，货币币值落后于经济力。因此，保持货币币值的稳定是一种动态意义上的平衡。

四、我国中央银行货币意志的实现

任何法律制度安排以及在法律条件下的政府行为都必须依据一国的具体国情，法律活动包括立法和执法作为国家意志的表达形式，本身是一种意识活动，必须反映人民具体的和现实的需求，否则，法律就是一座空中楼阁。中国人民银行在法律原则下创制金融市场的规则，实施法律行为和行政行为，必须以我国金融市场中的货币主体的客观的现实的需要为其磁针的指向，脱离了我国的国情，冒然实行所谓的共同的国际规则，或者运用理想中的工具，都会给货币主体造成实际损害。

(一)利率市场化应根据我国货币主体的现实需要

利率市场化是一种共同需求，利率市场化对应的是最抽象的货币主体的社会性权利，从市场的逻辑上和理论上应当得出这样的结论。但这只是一种绝对的理念，类似于黑格尔的绝对精神，具体的社会性权利与之是有差别的。共同意志的具体实践不能脱离客观的经济状况以及经济主体的行为能力。给予金融机构自由，但这种自由如果不能转化为金融机构自身的内在自由的能力，主体和客体对立，主体反而受制于客体，主体的行为并不是真正的自觉的自由意志行为，而是一种被迫的受动行为，金融机构在这样的境遇下将被淘汰出局，而金融机构的债权人则遭受很大的损失。我国的金融机构与发达国家金融机构在应对市场的能力方面，明显处于弱势地位，如果按照国际自由规则进行竞争，将会处于被动挨打的地位，从而损害我国金融机构的整体利益。

稳步推进利率市场化改革和人民币汇率形成机制改革，进一步发挥利率杠杆在调节总需求、管理通胀预期中的作用。这是金融自由化的释放过程，也是培育金融主体行为能力的过程。在“十一五”期间，中国人民银行在推进利率市场化的制度变革中，已经取得了很多的成就:一是Shibor基准性地位逐步提高，已成为我国金融市场上重要的指标性利率。金融机构初步建立了总利润目标统领的利率定价架构，建立健全了市场化产品定价机制、贷款定价管理机制、内部转移定价管理机制，逐步开发了支持利率定价机制建设的管理信息系统，风险定价水平不断提高。二是通过创新推动替代性金融产品定价市场化。允许非金融企业在银行间债券市场以市场化方式发行债务融资工具，期限扩大至1年以上，实现了企业债券利率市场化。这有利于货币政策通过债券市场向企业传导，推进贷款利率市场化进程。银行间市场利率互换、远期利率交易等衍生产品快速发展，已逐步成为利率风险管理的主要工具。三是扩大商业性个人住房贷款的利率浮动范围。四是央行对金融市场利率的调节作用大幅增强。［9］

利率市场化的制度变革还只是完成了一半的路程，中国人民银行在推进的过程中，应当确立金融市场主体必须具备的硬约束条件，通过法律条件安排、法律行为和其他行为引导金融机构逐渐实现主体和客体的统一，逐步放开替代性金融产品的价格，实行市场自由定价，最终实现真正意义上的存贷款利率市场化。到那时，基准利率就不再是具有行政命令性质的存贷款利率，而是中央银行与商业银行之间的再贷款利率。

利率市场化之后，商业银行因为制度原因所获得的垄断利益就会降低。中国内地商业银行净息差在3%左右，国外在2%以下，香港为1．6%。［10］随着利率市场化进程的深入，国内银行业的净息差水平将进一步降低，商业银行特别是中小银行的定价能力也将削弱，靠利差收入维持盈利增长越来越难。这一方面对商业银行的现实利益构成威胁，另一方面也迫使商业银行改善经营管理，提高经营能力。为了防止利率市场化将对中小银行带来的巨大冲击，对中小银行应给予一定的政策倾斜。所以，利率市场化要差别化推进，避免一刀切。利率市场化制度建设还需要一些配套制度，比如存款保险制度，因为利率市场化会加大商业银行之间的竞争，一些抵抗金融风险能力较弱的商业银行可能破产倒闭，没有存款保险制度，存款人利益保障将失去支撑，从而失去了对金融市场的信心，这对金融市场的冲击是致命性的。

就汇率制度而言，中国人民银行应继续按照主动性、可控性和渐进性原则，进一步完善人民币汇率形成机制，发挥市场供求在汇率形成中的基础性作用，参考一篮子货币进行调节，增强汇率弹性，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，促进国际收支基本平衡。加快发展外汇市场，推动汇率风险管理工具创新。扩大人民币在跨境贸易和投资中的使用，稳步拓宽人民币流出和回流渠道。继续深化外汇管理体制改革，严厉打击“热钱”等违法违规资金流入。

(二)货币政策的工具和操作目标与时俱进

中央银行在提供各种社会性权利的过程中，必然面临着各种社会性权利的冲突问题。就需要考虑谁更根本，更现实，提供某一种制度时，就可能损害另一种社会性权利，这是社会性权利供给过程中的制度成本，正如某一私人权利扩张有可能损害其他私人权利的实现，或增加另一民事主体的痛苦。比如从中期角度，应当保证存款的实际利率为正，这是货币主体的根本利益，是货币币值稳定的基本要求。但在实践中，利率调整不能只顾及CPI，还需要考虑其他的政策目标，比如资本流动、贷款资金的成本等，所以利率的实际调整可能并不一定跟上CPI的步伐。货币政策需要考虑几个因素，既要保持物价稳定，又要维持经济的合理增长，还要保持比较高的就业率，也要保持国际收支基本平衡。

法律的规定是一回事，在法律规定的范围内的现实选择是另一回事。我国中央银行法规定了中国人民银行的实现货币政策目标的工具，有存款准备金制度、再贷款和再贴现、利率政策、公开市场业务等等。西方国家由于利率已经完全市场化，其中央银行主要采用公开市场操作实现其货币政策目标。在调控市场流动性方面，西方国家一般采取市场化的价格工具，除非陷入“流动性陷阱”才采用数量化工具，中央银行常常运用市场基准利率的办法调控流动性，金融机构在与中央银行长期的博弈中已经适应这种方式。

针对通货膨胀，利率是一个基本的工具。利率是货币资金的价格，而通货膨胀是一种货币现象，表明货币数量多于商品价值量。提高利率，必然提高货币运行的成本。不过，现代金融市场全球化，一旦一国提高利率，可能导致资本流入加大。美联储提高利率，就会导致外国资本回流美国，美联储降低利率，又会导致资本流向世界各地。美联储就是利用这种手段，调节世界美元的流通量，从而控制世界经济。但中国不具有将世界金融市场国内化的能力，中国央行对世界金融市场的作用力很小。

在中国，由于市场基准利率尚未形成，利用利率调控流动性，会使金融机构从另一种途径进行私人权利扩张，有些金融机构由于不能适应市场规则可能破产，并有可能损害实体经济。另一方面，国际资本的流动对市场的影响与中央银行的政策意图常常相冲突，中国经济在高速发展过程中，引起了国际资本的高度关注，经常项目外汇和资本项目外汇大量流入，由于在现行法律条件下，人民币不是国际自由兑换货币，导致外汇占款过多，这样如果动用价格工具，比如加息，会扩大国际利率和国内利率的利差，会引来更多的国际资本追逐短期利差，进行套利活动，从而导致流动性更加泛滥。外资一旦抽走，中国就会步东南亚金融危机的后尘。因此，中国人民银行偏好于数量型工具，运用具有行政强制力的存款准备金制度是现实法律和经济条件下的一种无可奈何的选择。②

在基本存款准备金制度下，可以配套实施差别存款准备金制度。中小金融机构的存款基础相对弱一些，差别存款准备金率制度，体现了宏观调控的要求、结构性的要求。对农村金融机构，尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构除实行差别存款准备金政策之外，根据农村金融和农村经济的季节性特点，中央银行在对农村金融的货币政策方面，可以采取针对性和灵活性的措施。③对灾区农村和农民金融活动实行一定的优惠政策。④

当然，随着利率市场化的进程，中国人民银行会更多地运用价格操作工具，实现其货币政策目标。实际上，中国人民银行正是如此行为的。利率调控由过去单一依靠存贷款利率调整转向存贷款基准利率调整与引导市场利率并重:一方面根据宏观经济、金融运行形势，调整金融机构存贷款基准利率;另一方面，通过公开市场操作、准备金率及再贷款、再贴现等政策工具对商业银行流动性进行调节，引导货币市场利率走势，间接影响存贷款利率。中国人民银行在实践中应当评估价格型操作工具的实施效果，并尽可能地运用价格型工具。

货币政策工具的操作目标，在我国是货币供应量，这一中介目标比较容易操作，但在实践中遇到的问题也越来越突出，银行信贷资金受到严格控制，大量资金通过其他途径进入实体经济，近年来各种银行理财产品层出不穷，造成了一部分资金成为银行的“表外”资产，在央行的信贷规模控制之外，实际上新增信贷规模在社会融资总额中所占的比例越来越小，大规模的“表外资产”不能得到有效的统计、监管和控制，必然影响货币政策的实施效果，严重时导致金融体系失控。澳新银行大中华区经济研究总监刘利刚指出，成熟经济体已开始采用更有广度的货币供应量指标作为货币政策的中间工具。欧洲央行采用M3作为货币政策的中间工具。与M2相比，M3增加了货币市场资金、短期债券市场资金以及回购资金。美联储虽然没有直接采用M3作为货币政策的中间工具，但比较重视M3。在美联储的定义中，M3还包括金融机构的货币市场资金、在欧洲美元市场的存款以及回购资金。这是货币政策和监管当局适应金融工具不断创新和资本流动更加迅速的条件下的货币流动考察的需要所做出的针对性调整。［11］

日本在上世纪80年代和90年代，一直将货币政策的中间目标定在M2上，同时将货币政策最终目标定在控制通货膨胀方面。然而，在日本经济迅猛发展的过程中，金融机构蓬勃发展，金融工具不断创新，导致大量的资产通过各种途径进入房地产市场，而这些资金没有被归类于M2。日本央行实际上失去了对经济环境的全面判断和整体把握，致使日本央行在政策选择上出现明显失误。从1980年至1990年，日本的M2增速一直保持在14%～16%的水平上，这种水平属于正常范畴，但通货膨胀率却比较高，这在某种程度上是输入性通胀的影响。与此同时，资产价格上涨导致通胀预期不断上升，引发各种商品价格上涨。由于没有抓住根本原因，日本央行贸然选择大幅让日元升值来紧缩货币政策，最终导致日本房地产泡沫的破灭，经济长期步入萧条之中。［11］

2011年，中国人民银行提出了将社会融资总量作为货币政策的目标，将货币的社会性权利放在更大的社会经济环境中去体验和实践。社会融资总量=人民币各项贷款+外币各项贷款+委托贷款+信托贷款+银行承兑汇票+企业债券+非金融企业股票+保险公司赔偿+保险公司投资性房地产+其他。按照中国人民银行的口径，社会融资总量主要包括三个方面:一是金融机构资产的综合运用，主要包括各项贷款、外币各项贷款、信托贷款、金融机构持有的企业债券、非金融企业股票、保险公司的赔偿和投资性房地产等。二是实体经济所获得的直接融资，主要包括银行承兑汇票、非金融企业股票筹资及企业债的净发行等;三是其他融资，主要包括小额贷款公司贷款、贷款公司贷款、产业基金投资等。社会融资总量是全面反映金融与经济关系，以及金融对实体经济资金支持的总量指标。我国金融总量快速扩张，金融结构呈多元化发展，金融创新日新月异，证券、保险类机构对实体经济的作用不断扩大，商业银行表外业务对贷款表现出明显的替代效应，新增人民币贷款已不能全面反映实体经济的融资总量。社会融资总量与M3相比，有一定程度相似，M3指标更加关注金融市场的资金流动，社会融资总量更具有中国特色，更加关注进入实体经济的信贷资金以及“类信贷资金”的总额。

(三)货币主体社会性权利供给中发挥政府合力作用

中央银行并不是孤立的金融政府，在供给货币主体的社会权利的过程中需要其他政府部门的配合。

中央银行的职能范围主要围绕货币政策而运转，然而，货币的公共意志是货币价值的稳定，货币的价值最终是由社会生产力决定的，这就存在货币发行和社会生产力的双向作用关系，中央银行对社会经济的判断不一定十分准确，其货币行为的效果往往事与愿违。因此，要保证货币的法律能力仅仅依靠货币政策本身还不行，还必须借助于政府的其他意志行为，比如财政政策、政府干预、政府监管等。［3］P152

社会融资总量，这些大口径、多渠道的社会融资数据，通过何种渠道统计，需要央行借助于其他政府部门和社会的力量。

社会融资总量，需要依托资金市场、资本市场等领域的创新型产品以及民间融资等，监管边界和统计分析还有不少真空地带。全国政协委员、光大集团董事长唐双宁在接受记者采访时指出，中央银行是从“制定政策——统计数据——具体监管三段式”一管到底，还是只管前两段?如果是后者，与第三段如何衔接是个新课题。［10］在现有融资管理体制中，新增贷款、股市融资、保险资金等融资管理，涉及一行三会;短期融资券和中期票据归银行间市场交易商协会;企业债和政府下属融资平台公司发行债券归发改委;国债负债主体为财政部。还有民间融资、私募股权投资、风险投资基金、信托融资乃至热钱等等。在这种格局下，如实行社会融资总量管理，如何防止管理冲突和遗漏?尤其是多个部门的监管权力如何协调?

目前世界各国金融监管体制可划分为三类:一是以美国为代表的两级多头金融监管体制。在美国，联邦和各州都有权对金融机构发照注册并进行监管，而在联邦一级就有通货监理局、联邦储备系统、联邦存款保险公司、证券交易委员会等8个管理机构，50个州则分别有自己的金融法规、监管机构和官员。二是一级多头金融监管体制。在这种体制下，金融监管权力集中在中央，而在中央一级又分别由两个以上的机构负责。三是一元化的金融监管体制。这种体制的特点是由一个机构集中行使金融监督管理权，目前实行这一体制的主要有丹麦、挪威、英国、澳大利亚、德国、日本等。［12］P33我国属于第二种模式，我国金融监管机构分为中央银行、银监会、证监会和保监会。上述模式只是一种大体的存在形式，不是绝对的一成不变的，都在或多或少地变化着各自的成份。比如以英国金融监管体制而言，在微观层面上，金融监管服务局统一监管银行、证券、保险等一系列金融行为，而在宏观层面上有英格兰银行、财政部、金融监管服务局三驾马车。

无论何种监管模式，都存在着金融监管部门之间、金融监管部门与其他政府部门以及司法部门之间在金融监管过程发生的各种类型的关系，因此，金融监管部门、政府其他部门、自律机构、法院、检察院等部门要加强配合，建立统一的执法协调机制。尤其是市场行为具有普遍性和跨行业性时，更应如此。［3］P178

我国《中国人民银行法》、《证券法》、《保险法》和《银行业监督管理法》确立了中国人民银行、证监会、保监会和银监会相互间分工合作、信息共享、协调配合的监管协调机制，并发挥了积极的作用。但在实践中由于权限和部门利益的冲突，没有充分发挥整体功能，有学者认为，适应金融混业经营、金融创新和金融监管综合化发展的需要，应积极着手制定《金融监管(协调)法》，规制越来越复杂的金融关系，使金融监管的整体功能充分释放。笔者深以为然。［13］P66

注释:

①2011年4月初，美国克利夫兰联储总裁桑德拉·皮纳尔托曾公开建议，美联储应尽快制定准确的通胀目标。美联储内部早已认定，制定一个准确的通胀目标有利于缓解美联储因连续实施量化宽松措施和长时间保持超低基准利率所遭受的批评;同时也可以稳定市场对美国消费者物价水平飙升预期的担忧。美联储前理事、现担任宏观经济顾问公司高级董事总经理的劳伦斯·梅耶则认为，美联储制定准确通胀目标“已经没有悬念，美联储主席显然是支持这一想法的”。他指出:“只是美联储不愿意太早实施这一目标，至少在经济状况回到接近正常的局面前是这样的。”参见caijing．fx678．com/86232．html－2011－06－17。

②其实，在欧洲和美国退出超宽松货币政策以前，新兴国家普遍更加倾向于使用存款准备金率来对冲流动性，巴西、俄罗斯、印度等国家在美国和欧洲实施量化宽松货币政策之后，货币调控的主要工具都是存款准备金率。

③中国人民银行2010年3月30日宣布，为加大政策支持力度，确保金融机构支持春季农业生产和抗旱救灾必须的流动性需求，2010年安排增加240亿元支农再贷款(再贴现)额度，其中西南五省区安排增加30亿元。央行还表示，各地在支持春季农业生产和抗旱救灾信贷资金不足时，可按规定程序向人民银行总行申请增加再贷款(再贴现)额度。各金融机构要切实改进和完善信贷管理制度，对于因春寒、干旱等恶劣天气影响造成损失而发生还贷困难的企业和农户，可视情况对其贷款给予一定期限的展期。

④中国人民银行、银监会、证监会和保监会2010年4月21日联合下发《关于全力做好玉树地震灾区金融服务工作的紧急通知》，要求加大对灾区金融机构的资金支持力度，下调灾区地方法人金融机构存款准备金率1个百分点;对灾区安排增加再贷款(再贴现)额度;对支农再贷款执行优惠利率，在现行支农再贷款利率水平上再降1个百分点。通知表示，要加强灾区现金调拨和供应，确保灾区的现金需求。各金融机构从人民银行发行库提取现金不受次数限制。对于持有有效存款凭证的，银行业金融机构应及时办理。对于有效存款凭证缺失，但存款人可以提供其他有效证明信息的，银行业金融机构可向其先行支付5000元以下的现金。通知称，各银行业金融机构要充分考虑到受灾地区群众和企业的实际困难，对灾前已经发放，灾后不能按时偿还的各类贷款，在2011年6月底前，不催收催缴、不罚息，不作不良记录，不影响借款人继续获得灾区其他救灾信贷支持。对借款人主动还款的，银行业金融机构要将还清贷款的相关信息及时补录入人民银行的企业和个人信用信息基础数据库。

［1］马克思恩格斯全集(第1卷)［C］．北京:人民出版社，1962．

［2］王希．原则与妥协:美国宪法的精神与实践［M］．北京:北京大学出版社，2000．

［3］张宇润．货币的法本质［M］．北京:中国检察出版社，2010．

［4］马克思恩格斯全集(第42卷)［C］．北京:人民出版社，1979．

［5］张宇润．金融自由和安全的法律平衡［J］．法学家，2005，5．

［6］王珺．米斯特罗:欧央行加息言论是警告［N］．中国证券报，2011－04－01(A03)．

［7］汪鑫．金融法学［M］．北京:中国政法大学出版社，2007．

［8］窦含章．从津巴布韦到美国［N］．中国证券报，2009－02－06(A04)．

［9］任晓．央行:完成利率市场化基础［N］．中国证券报，2011－03－11(A02)．

［10］张朝晖．唐双宁:严控通胀政策应“打提前量”［N］．中国证券报，2011－03－12(A02)．

［11］刘利刚．考量社会融资总量推动货币政策有效执行［N］．中国证券报，2011－04－15(A05)．

［12］汪鑫主编．金融法学［M］．北京:中国政法大学出版社，2002．

［13］朱大旗．金融法［M］．北京:中国人民大学出版社，2009．