行政程序证据制度的特点及功能分析

●王维民

(武警学院边防系，河北廊坊 065000)

一、问题的提出

案例一：我国南方某市禁止汽车在市区鸣喇叭，有一个司机偶然在市区鸣喇叭，站在车旁的交通警察当场认定其违法并作出罚款决定。该司机坚持认为自己未鸣喇叭并提出是其他司机鸣喇叭，认为警察的处罚无事实依据。后经人民法院审理认定，该行政处罚证据不足，撤销了该行政处罚决定。[1]

案例二：一天早晨，某君骑车上班，路见一个过马路的老妇被一骑车的年轻人撞倒。年轻人没有停车，跑了。此君是位善良人，便下车看老妇摔得怎样，并将老妇送到附近的医院。然而，老妇的儿子闻讯赶到医院之后，老妇一口咬定该君就是撞伤她的人。双方争执不休，只好来到派出所。警察经过一番询问调解，最后裁定该君当赔老妇200元钱。该君气昏了头，大呼天理，大骂警察。[2]

以上两个案例都从不同角度反映了证据制度的重要性及行政程序证据制度与诉讼证据制度的内在统一性和差异性。在此，笔者不想评价人民法院对案例一的判决有无道理，也不想评价人民警察对案例二的裁定有无依据。笔者只想通过案例让读者清楚地认识到行政程序证据的特殊性和重要性。在案例一这样一个简单的交通违章的行政处罚过程中，警察亲眼目睹并感知了司机确有违法行为，但因收集不到证据而不能处罚。这不仅损害了行政效率和公共利益，同时也是行政程序所不允许的，对行政管理也是不利的。而在案例二中，警察完全照搬了“以事实为根据、以法律为准绳”这一司法通用的基本原则，并适用于具体的行政行为中。这不仅会在执法实践中产生不良反应，同时也违背了程序正义的精神。

目前，我国尚无统一的行政程序法，与域外一些国家有行政程序法并将证据规则规定在行政程序法中的做法不一样，我国对行政程序证据规则缺乏统一的规定。虽然在《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《行政复议法》等重要的专门法中有少量的规定，在行政程序性法规规章中作了一些规定。但这些规定也仅限于行政程序证据的调查收集领域，有关行政程序中的举证、质证、认证等重要证据规则的规定几乎普遍缺失。因此，在行政执法实践中，行政机关为防止成为被告而承担败诉的风险，只得按照行政诉讼证据规则要求自己。这种做法是相当不可取的，也是不可行的。我们反对把司法证据规则与行政程序证据规则相混淆的观点。“任何致力于把诉讼证据规则严格地适用于行政机关的努力都是历史的反常，是徒劳的，注定要失败的。”[3]所以，我们应重视对行政程序证据制度与诉讼证据制度的比较研究，认清行政程序证据制度具有自身的特点和功能，它是一类独立的证据制度。这对推动行政程序证据制度立法，切实保障行政相对人的合法权益具有重要的理论意义和现实意义。

二、行政程序证据制度的概念判解

关于何谓行政程序证据制度的问题，学者们研究的不多，也少有学者对其进行界定。有学者认为，行政程序证据制度是行政主体实施行政行为时遵守法定的程序过程中，必须获取的材料用来证明行政行为的合法性和合理性及哪些材料被排除的制度。[4]有学者认为，行政程序证据制度是由行政程序法规定的有关行政程序证明的专门的法律制度。[5]有学者认为，行政程序证据制度是指行政主体在做出某个行政决定前应通过一定的方式收集证据的程序规则，也称调查制度。[6]有学者认为，行政证据制度就是行政法律规范中以行政证据为内容的规则体系，包括行政证据的概念、种类与性质，证据的提供、收集和保存，举证和质证，证明标准，审查判断规则等内容。[7]仔细观察学界对行政程序中的证据制度的界定，就可发现：第一，学者们对行政程序证据制度在哪部法律中规定认识不清。有的认为是在行政程序法中规定的，有的认为是在行政法律规范中规定的，有的避开不谈，认为它就是调查制度。如果是在行政法律规范中规定，则太宽泛了，是相当不可取的。如果是由行政诉讼法来规定的，那应称行政诉讼证据制度。笔者赞同将行政程序证据制度规定在行政程序法中的观点，且这也是当今世界建有行政程序证据制度的国家最为普遍的做法。第二，学者们对行政程序证据制度与行政证据制度的关系认识不清。笔者认为，行政证据制度应包括行政程序证据制度和行政诉讼证据制度，故行政证据制度是行政程序证据制度的上位概念。第三，学者们对行政机关在行政程序证据行为中的身份认识不清。行政机关在调查程序中要收集证据，在作出行政决定时要对证据进行审查和认定，在听证或行政复议等程序中还要将在行政执法中收集到的证据向听证主持人或行政复议机关提供。因此，行政机关在行政程序中应具有三重身份：证据收集者、证据认定者和证据提供者。

综合上述分析，结合行政执法实践，行政程序证据制度是由行政程序法规定的包括行政程序证据的调查、收集、提供、举证、质证及认证规则等内容的有关行政程序证明的专门的法律制度。

三、行政程序证据制度的特点及功能分析

诉讼程序注重公正，行政程序更加注重效率。诉讼程序和行政程序最明显的区别就是，行政机关既是当事人，又是决定人。表现在行政程序证据行为中，行政机关既是证据收集者、证据认定者，又是证据提供者。而行政程序证据必须要经过行政程序，不一定都要经过诉讼程序，只有具体行政行为被提起诉讼时，才会一并进入诉讼程序。因此，行政程序证据制度与诉讼证据制度有天然的关联性。但行政管理的复杂性和行政行为的多样性，则决定了行政程序证据制度应该有别于诉讼证据制度，是一类独立的证据制度，有其自身的特点和功能。

(一)行政程序证据制度的特点

1.行政程序证据制度的效率性。“效率是行政管理价值尺度中的头号公理。”[8]效率原则是行政程序法的一项基本原则，要求行政机关对行政事务即时处理，低效率在行政程序中是不公正的表现之一。行政机关作出具体行政行为不能像司法机关一样花上几个月甚至十几个月的时间，多数情况下要求行政机关立即作出行政行为，少数情况下可以不当场作出行政行为的期限也较短。这是因为行政机关处理的行政事务数量巨大，基于效率的要求要及时处理，另一方面行政相对人也不希望行政机关对行政事务久拖不决。这一特点就要求行政程序证据的调查、收集、质证、证据的采信、举证和认证等程序不同于司法程序，也要求行政程序证明标准低于或至少不高于司法证明标准。[9]

2.行政程序证据制度的技术性和专业性。行政管理涉及相当多的专业技术问题，由此行政程序证据材料大多都具有技术性和专业性。行政机关和其工作人员都有专门的业务分工，行政专业化造就的是经验丰富的各类专家。专业性是行政的优势，由专家组成的行政机关认定行政事实的能力比法官强，行政官员很多情况下能亲自看见或感知案件事实，其认定案件事实应当比较准确。“行政机关不仅可以认定常人皆知的明显事实，而且可以认定特定专业的专家所熟悉的、明显的事实;行政机关不仅可以认定用百科全书等资料易于证明的事实，还可以认定用它的档案中拥有的报告和记录而易于证明的事实”[3]，这种优势同样要在行政程序证据制度中体现出来。

3.行政程序证据行为主体作用的特殊性。行政程序中，一般确立行政机关依职权调查案件事实原则，行政机关具有调查收集证据、审查证据和认定证据的权力即行政机关在行政程序中有“球员兼裁判”的特征。行政相对人虽然有参与行政程序的权利，但相对于行政机关而言，其在证据行为中的作用要弱一些。反映到行政程序证据制度上，就要求赋予行政机关证据调查权力，确立行政机关主导证据调查、收集和认定的主导权，并在行政程序中设立证据调查与听证人员分离制度等制度。

4.各类具体行政行为程序中的证据制度的差异性。行政行为种类繁多，差异很大。有依申请行政行为，有依职权行政行为;有授益性行政行为，有损益性行政行为;有适用简易程序作出的行政行为，有适用普通程序作出的行政行为，还有采用听证程序作出的行政行为。行政行为的这些差异决定了行政程序证据规则的差异，特别是行政证明责任和证明标准的差异，应当根据不同行政行为和行政程序确定证明责任和证明标准。

(二)行政程序证据制度的功能

1.程序运作功能。典型的行政程序可分为程序的开始、调查、决定三个阶段。行政程序的开始有两种方式：一种是由行政主体依职权开始，另一种是根据相对人的申请开始。[10]行政机关无论依哪种方式开始程序作出这两种行为，都必须使用证据。在行政程序运行中，证据起着枢纽作用。调查程序是行政程序的第二个阶段，证据是该阶段的核心内容。在这一阶段，行政机关要依据行政法律规范的要求，在当事人和其他参加人的参与下，采取一系列调查措施，全面调查、收集作出行政行为所需的证据。并在该阶段的最后，行政机关必须对已收集的证据进行审查判断，确定可作为作出行政行为依据的证据。可以看出，整个调查程序都是围绕行政程序证据的取得而进行的。决定程序是行政程序的第三阶段，也是最后一个阶段。在该阶段，行政机关依据已经确定的证据，依法作出行政决定。可见，行政执法过程实质是行政程序证据的认定、变更、重新认定的过程，也就是行政程序证据被运作的过程，没有行政程序证据的运用，行政程序的运转是没有意义的。[11]

2.权利保护功能。行政程序证据制度不论是对行政相对人还是对行政主体来说都具有权益保护功能。而行政程序证据制度的最首要的功能是对行政相对人的合法权益的保护。要求行政有证在先，是行政相对人的一项重要的程序性权利，这也是现代法治国家对行政相对人的权利实行全面保护的重要体现。行政相对人在行政程序中拥有不可剥夺的举证权利，这项权利可以保证行政相对人运用证据过程中，一方面可以抵御、抗辩不利的行政决定，另一方面可以向行政主体主张应赋予的权利。同时，行政相对人还可对行政主体收集的不利证据进行质证。这样，行政相对人也可清楚知道是否需要申诉以及以何种理由申诉，进而也为行政管理相对人提起救济程序提供了方便，避免了一些毫无意义的争讼，从而达到维护其合法权益的目的。

3.权力控制功能。行政程序证据制度要求行政主体及其公务员在行使行政权，作出具有对行政相对人的权利和义务有影响的行政决定时，必须有充足的证据支撑该行政决定的合法性、合理性，否则该行政决定将会在行政复议或行政诉讼程序中被撤销。所以，行政主体要保证其行政决定的有效性并受到国家强制力保障，必须将行政决定建立在充分的证据基础上，这就在客观上限制了行政主体肆意的可能性。行政行为必须附具充足的证据，可以使行政机关及其公务员在做出行政行为时对自己所作的决定持审慎的态度，加强自我约束。同时，也可向行政相对人证明自己的决定并非出自自身的恣意和专断。因此，行政程序证据制度一方面有助于遏制行政主体及其公务员对行政权的恶意行使，防止行政主体及其公务员的恣意行政，另一方面也可避免因自己的随意、轻率和粗枝大叶造成对自己不利的后果。

4.增强可接受性功能。行政程序证据制度可最大限度地满足行政相对人对程序正义的心理需求，使行政相对人有理由相信行政行为的公正性，并尽可能接受该行政行为，这样行政机关及其公务员就达到了证明自己公正、准确、严格执法的目的。行政机关在充分的证据基础上作出的行政行为，可以有效减少行政相对人的对抗情绪，使其自觉地履行行政行为为其设定的义务，从而提高行政效能。同时，通过行政程序证据制度让行政相对人参与到行政权运用的过程中，让行政相对人觉得自己是作为一个独立的权利主体受到了行政主体应有的尊重，从而建立一个互相信任和合作的新型行政关系。正是因为行政程序证据制度具有这种增强可接受性的功能，才使得行政主体与相对人之间建立了一种互相信任的关系。而这又在一定程度上提升了行为的可接受性，化解了实践中的“执行难”痼疾。

四、结语

行政程序证据决定着行政行为的合法性，决定着行政行为的效力，同时也决定着一个国家的执法水平和民主化水平。然而，学术的功利性使学界对诉讼证据问题研究的热火朝天，却很少关注行政程序证据问题，理论研究还相当薄弱。行政程序证据制度可以借鉴诉讼证据制度的合理内容，但行政管理的特殊性与行政行为的多样性决定了行政机关不应照搬繁琐而严格的诉讼证据制度。本文主要采用比较的方法对行政程序证据制度的特点及功能进行了分析和探讨，表明了行政程序证据制度是一类独立的证据制度。这对推动行政程序证据制度立法，切实保障行政相对人的合法权益具有重要的理论意义和现实意义。

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