我国建设工程消防监督管理制度研究

●白凤杰

(廊坊市消防支队,河北廊坊 065000)

一、我国的建设工程消防监督管理制度

我国的建设工程消防监督管理制度的发展变迁与经济社会发展、消防法律法规规章的建立和完善休戚相关。1957年《消防监督条例》作为我国最早规范消防监督工作的行政法规,并没有对建设工程消防监督管理做出具体明确的规定,直至 1984年《中华人民共和国消防条例》首次以法律的形式将建设工程设计、施工的消防监督管理纳入法律调整的范围。该条例第 5、6条规定：新建、扩建、改建工程的设计、施工以及农村房屋建筑的设计、施工,必须执行国务院有关主管部门关于建筑设计(含农村建筑设计)防火规范的规定,第 26条第一款第四项还赋予了各级消防监督机构对建设项目在设计和施工中执行有关建筑设计防火规范规定情况的监督检查权、参加竣工验收的职权;1987年公安部颁布的《中华人民共和国消防条例实施细则》第52条规定进一步拓展了消防监督机构在建设工程领域的职权,规定消防监督机构“根据需要和可能对建筑工程的防火设计进行审核”,在原有的建筑工程消防检查权、参加验收权的基础上增设了建筑工程消防审核权,也为后来建筑工程审验权的确立奠定了基础;1997年公安部 30号令《建筑工程消防监督审核管理规定》第 2条规定公安消防机构对新建、改建、扩建、建筑内部装修和用途变更的建筑工程实施消防设计审核和消防验收,从而确立了建筑工程消防审验权,同时将建筑工程消防检查权限定为施工安装监督检查权;1998年《消防法》第 10条对建筑工程消防审验权进行了确认并规定了法律责任。至此,我国的建筑工程审验权得到了全面的确立,并在实践中运行了 10年之久,为预防火灾事故、保护人民生命财产安全发挥了重要作用。随着政府职能的转变以及经济社会的发展,为适应政府职能转变和国家行政审批制度改革的要求,2008年新修订的《消防法》按照突出重点,兼顾一般的原则,将建筑工程审验权限定为大型人员密集场所和特殊建设工程,对其他建筑工程实行备案抽查。2009年公安部 106号令《建设工程消防监督管理规定》对新确立的建设工程消防监督管理模式进行了具体的细化,并自 2009年 5月 1日起施行,揭开了建设工程消防监督管理的新篇章。纵观建设工程领域的消防行政权力,大致可分为两种：一是消防审验权,属于行政许可性质的权力,具有事先性,依申请而为的特征;二是消防检查权,具有事中、事后性,依消防机构的积极行为而为之的特征。在建设工程消防监督管理沿革中,消防机构的权力运行可以大致分为三个阶段：第一阶段(1984～1997年)：主导性权力是消防检查权,主要表现为监督单位执行建筑设计防火规范和验收参加权;第二阶段(1997～2008年)：主导性权力是消防审验权,即建筑工程消防行政许可,主要表现为对所有新建、扩建、改建(含内部装修)工程消防设计和竣工验收实施事先审核,经许可后方可施工或者投入使用。同时还规定了一定的消防检查权,即对建筑工程施工安装的监督检查权;第三阶段(2008年— )：形成消防审验权和消防检查权并立的局面,主要表现为对于大型人员密集场所和特殊建筑工程,运用消防审验权进行规制,对于其他工程,通过备案抽查方式行使消防检查权,另外还规定了对于施工现场的检查权。

二、现行建设工程消防监督管理制度的创新

(一)比较合理的界定了消防审验权的范围

2008年新修订的《消防法》对于建设工程消防监督管理制度进行了调整,由原来的对建设工程的全审全验改为对部分建设工程的消防审核与验收,对其余工程实施备案抽查的监督管理方式。建设工程消防监督管理模式的改变是有其社会背景和实践基础的。市场经济的发展,政府职能的转变,以及依法治国、依法行政理念的提出,我国行政管理体制发生了重大的变化,一系列规范行政管理的法律法规得以建立健全,如行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政许可法,为合理界定消防审验权的范围提供了理论指导和立法依据。同时,以往的全审全验的建设工程消防监督管理制度在运行过程中也出现了很多的问题,例如随着城市化进程速度的加快,消防监督机构人员数量少与工程量大之间的矛盾日益突出;全审全验的建设工程消防监督管理模式不利于发挥建设工程其他责任主体的责任意识的弊端日益显露等。这些都为合理界定消防审验权的范围提供了实践经验。因此,有必要对消防审验权的范围进行重新界定,以适应消防工作和社会发展的需要。新修订的《消防法》以及公安部 106号令确立的消防审验权的范围基本上是符合我国现阶段社会发展和消防工作实际的,主要体现在以下方面：一是符合《行政许可法》的要求。根据行政许可法第 12条、第 13条关于设定行政许可和不设定行政许可的范围的立法规定,目前消防审验权所遵循的抓住重点、兼顾一般的原则是符合行政许可法的立法精神的：即对于一般的建设工程,通过备案抽查进行事后监督,没有抽查到的一般建筑工程,依靠社会主体和中介组织的自律进行管理;对于大型人员密集场所和特殊建筑工程,由于关乎公共安全和人民生命财产的安全,有必要设置必要的事先许可来防范火灾的发生。二是目前消防审验权的范围有利于培育建设、设计、施工、工程监理单位、技术服务机构和人员的主体意识。以往全审全验模式混淆了消防监督机构的管理责任和建设、设计、施工、工程监理单位的主体责任的区别,将本该多元化的责任主体转变为一元化的主体,形成了建设、设计、施工、工程监理单位共同应对消防审核验收的局面。新的审验模式取消了一般建设工程审验权,促使建设工程各主体进行自律管理,又通过备案抽查权、设定严格的法律责任规范各责任主体的自律管理。三是有利于发挥消防职能部门的社会作用,符合消防部队目前的实际。以往的审验模式超出了现有体制下消防审验人员的负荷,导致消防审验周期长,效率低,很多技术审核总在较低的层面徘徊,没有发挥该制度应有的社会效果。现行的审验模式有利于消防机构集中精力将重点放在对大型人员密集场所和特殊建设工程的消防设计和验收的把关,更大程度的发挥消防机构作为国家消防安全职能部门的社会效益。

(二)完善了消防审验的程序性规定

《建设工程消防监督管理规定》增设了很多程序性的规定,例如消防设计审核的申报条件、许可条件、消防验收的申报条件、专家评审的程序、备案抽查程序等,同时还明确了消防审验的时限要求,通过完善程序性规定,一方面增强了消防审验的透明度,体现了程序公开、公正的原则,另一方面便于消防建审人员依法进行操作,有利于提高消防审验以及备案抽查的效率。

(三)突出了对行政相对人的权利保障

2009年颁布实施的《建设工程消防监督管理规定》对行政相对人权利保障条款的设置,是《建设工程消防监督管理规定》最突出的特色,体现了依法行政的理念在建设工程消防监督管理领域的贯彻执行。一是说明理由制度。当公安机关消防机构出具消防设计审核不合格意见以及消防验收不合格意见时,应该说明不合格的理由;二是回避制度。办理消防设计审核、消防验收、备案抽查的消防机构工作人员是申请人、利害关系人的近亲属,或者与申请人、利害关系人有其他关系可能影响办理公正的,应当回避;三是行政复议制度。当公民、法人和其他组织对公安机关消防机构工作人员建设工程消防监督管理中做出的具体行政行为不服的,可以向本级人民政府公安机关申请复议;四是行政相对人享有查阅权。对于消防设计审核、消防验收、备案抽查的结果,应当予以公开,公众有权查阅,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外;五是利害关系人有申请撤销许可权。对违反《建设工程消防监督管理规定》第39条具体内容的消防设计审核合格意见、消防验收合格意见,利害关系人可以向出具该意见的公安机关消防机构或者上级公安机关消防机构请求撤销。

(四)健全了社会主体的消防安全责任和消防机构内部监督机制

与 1997年的《建筑工程消防监督审核管理规定》相比,2009年的《建设工程消防监督管理规定》细化了建设、设计、施工单位的消防安全责任,如对建设单位增加了委托工程监理、选用具有资质等级的设计、施工单位的义务,设计单位注明技术指标的义务,施工单位建立施工现场消防安全责任制度的义务等。新增了工程监理单位、消防技术服务机构和人员的责任。对消防产品和建筑构件、建筑材料、室内装修装饰材料质量责任在建设、设计、施工、工程监理单位的责任中分阶段、分主体进行了叠加规定,有力确保了消防产品和建筑构件、建筑材料、室内装修装饰材料质量。在公安机关消防机构内部,新增了主责承办和集体会审制度,并规定了相关人员依照职责对消防执法质量负责。更为重要的是,对于建设单位以不正当手段取得的、消防机构工作人员滥用职权、玩忽职守做出的、以及违反法定权限、程序等行为作出的许可意见,出具意见的公安机关消防机构或者上级公安机关消防机构有权予以撤销。

(五)细化了违法行为的法律责任

一是规定了从轻、减轻或者免予处罚以及依法从重处罚的条件,便于消防机构行使自由裁量权;二是增加了对建设单位提供虚假材料情形的处理;三是对建设单位逾期不备案行为规定了制裁的措施。

三、建设工程消防监督管理制度运行所面临的挑战

(一)配套性法规及规范亟待制定和完善

《建设工程消防监督管理规定》虽然细化了新消防法确立的建设工程消防监督管理模式,但很多规定过于原则、概括,在实践中缺乏可操作性,需要加紧制定和完善以下配套性法规及规范：一是建筑构件、建筑材料、室内装修材料防火性能规范。建筑构件、建筑材料、室内装修材料的范围、防火性能评定标准、评定程序等也需要进一步完善;二是施工现场消防安全管理规范;三是安全评估、检测等消防技术服务管理规定。

(二)消防审验权的范围仍需进一步厘清

《建设工程消防监督管理规定》第 13、14条虽然对消防审验的范围做出了具体规定,但仍然存在一定的缺陷。一是建筑总面积的界定。建筑总面积的范围是一个建筑,还是使用功能相同的多个建筑的面积,改建、扩建、用途变更的建筑总面积如何计算?二是装修工程审验范围的确定。装修工程审核验收的范围是否和建设工程审核验收范围一致,装修工程面积算法适用建筑总面积还是装修的实际面积?三是在设有需审验的人员密集场所而转化为特殊建设工程情形下,《建设工程消防监督管理规定》要求是一并进行审验,但实践中一些建筑物的使用性质在工程竣工后才确定,或者在装修设计中方能确定,还有一些建筑物在使用中部分用途变更为人员密集场所,假定该建筑物原属备案项目,但因其存在人员密集场所而转化为特殊建设工程,在这种情况下,如何对其进行一并审验等等。

(三)备案抽查制度尚待完善

依照《建设工程消防监督管理规定》,备案抽查制度实行网站受理以及公安机关消防机构录入两种方式,在备案后,出具备案凭证,并随机确定抽查对象进行抽查。实际运行中,备案抽查制度存在以下问题亟待完善：一是建设单位如何区分备案和强制审验的范围。当建设单位将本应强制审验的建设工程送交备案,该如何进行纠正,当建设单位和消防机构之间因备案和强制审验界定产生争议该如何解决?二是装修工程备案问题。装修工程如何进行备案,备案时间从何时起算?三是与建设行政主管部门的衔接问题。根据现行规定,对于依法应经消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者审核不合格的,负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可,对于一般建设工程,建设单位应在取得施工许可之日起 7日内进行备案。无形中将界定强制审验和备案的义务强加给了建设行政主管部门,一方面使建设行政主管部门无所适从,另一方面一旦建设行政主管部门界定错误将无法追究法律责任。四是缺少对建设单位重复备案的制约,建设单位利用网站重复备案,应该以哪次为准,建设单位备案中出现错误该如何纠正,以及建设单位与设计单位串通采用更改设计图纸将本应强制审验的建设工程作为一般工程申报备案的法律后果等,都有待进一步解释和完善。

[1]全国人大常委会法工委刑法室,公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京：人民出版社,2009.

[2]郑良锋.改进建筑工程消防监督审核管理的探讨[J].科技咨询导刊,2007,(10)：81.

[3]建设工程消防监督管理规定[Z].

[4]郑燕秋,白凤领.论加强建设工程建筑消防监督管理[J].消防技术与产品信息,2010,(7)：81.