转变经济发展方式与旅游资源开发保护

彭京宜

(海南省社会主义学院,海南 海口 571100)

转变经济发展方式与旅游资源开发保护

彭京宜

(海南省社会主义学院,海南 海口 571100)

本文阐述了转变经济发展方式的内涵,并以海南省三亚市为例,分析了转变经济发展方式对旅游资源开发的要求,对旅游资源保护的要求,以及对旅游资源保护制度的要求等。

转变发展方式;旅游资源;开发保护;三亚

党的十七届五中全会提出,“十二五”期间要以科学发展为主题,以转变经济发展方式为主线,这指明了我国经济社会发展的方向。从一定意义上说,“十二五”时期能否实现科学发展的关键,在于能否切实实现经济发展方式的转变。海南国际旅游岛建设已上升为国家战略,它的基本目标之一是将海南岛建设成为以旅游业为龙头的、现代服务业为其主导产业的、硬件和软件都达到国际先进水平的休闲度假胜地。在此过程中,旅游资源的开发与保护,将成为一个十分重要的问题,那么,如何在旅游资源的开发与保护中贯穿转变发展方式这条主线呢?本文拟对此作一些探讨。

一、转变发展方式是一个系统工程

党的十七大报告对转变经济发展方式有完整的表述,即从主要依靠投资、出口拉动转到消费、投资、出口协调拉动,从主要依靠第二产业带动转到第一、第二、第三产业协同带动,从主要依靠物质资源消耗转到主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新。这就是说,转变经济发展方式不是一项单纯的具体工作,而是涉及许多方面的系统工程:从需求结构方面说,它强调消费拉动、投资拉动和出口拉动相互协调;从产业结构方面说,它强调第一产业、第二产业和第三产业的相互协调;从要素投入方面说,它强调科学技术、管理创新和劳动者素质的提高。

党的十七大报告对转变经济发展方式内涵的表述有两个鲜明的特征:一是强调协调性。例如,在需求结构方面,强调了消费、投资和出口“三驾马车”的协调性;在产业结构中,强调了第一产业、第二产业和第三产业的协调性;在要素投入中,强调了科技进步、管理创新和劳动者素质提高的共同作用。科学发展观所要求的全面、协调、可持续发展,其中的“协调”,既包括外在的城乡协调、区域协调等,也包含内在的需求结构协调、产业结构协调等,二者互为表里、相得益彰。二是突出了重点。例如,在需求结构方面,突出了消费拉动;在产业结构方面,突出了第三产业的发展;在要素投入方面,突出了科技进步、管理创新和劳动者素质的提高,不以物质资源过量消耗作为经济发展的沉重代价。十分明显,这里强调的是现阶段的迫切要求,强调的是把握一般规律前提下的因时制宜。

转变发展方式,需要将它的一般要求与各地区的具体实际情况结合起来,如果脱离实际情况,简单地照抄照搬、机械地照猫画虎,就难以达到目的,有时还会适得相反。在建设国际旅游岛的进程中,如何贯穿转变发展方式这条主线?如何走出一条可持续的旅游发展之路?需要我们认真进行探索。建设国际旅游岛的题中应有之义,是对海南丰富而独特的旅游资源进行开发,那么,如何进行合理开发?如何将开发与保护有机结合起来?如何在旅游资源的开发保护中体现转变发展方式的要求?所有这些,都是摆在我们面前的重大而严肃的课题。本文拟以海南省三亚市为例,具体阐述如下问题:怎样在旅游资源开发中体现转变方式的要求?怎样在与旅游资源相关的制度安排中体现转变发展方式的要求?

二、转变发展方式对旅游资源开发的要求

合理开发旅游资源的要义之一,是确定正确的空间布局。三亚旅游在发展过程中,已初步形成了自己的空间特色。以此为基础,进一步明确三亚旅游资源开发的空间布局,提高旅游资源开发的质量和效益,是转变发展方式的内在要求。三亚旅游资源开发的空间战略,可以简括为建设四大功能区,即三亚城区、东部滨海度假旅游区、西部文化休闲旅游区和北部山林生态保护区。三亚城区应当在现有基础上,进一步突出热带滨海城市的特色,促进城市功能的完善,提升市区景区景点的品质。充分利用建设国际旅游岛的优惠政策,建设以退免税商场为特色的购物中心。积极建设更为齐全的国际化餐吧、游戏吧、夜总会、歌舞酒吧、音乐吧、茶座酒吧等,使三亚成为国际化的夜生活大本营。东部滨海度假旅游区应当在现有基础上,在维护生态系统完整性的基础上,走差异化的发展道路,避免千“湾”一面的不幸结局。例如,亚龙湾应当继续走高端化道路,决不可以“大众化”的名义降低品位、消磨特色。三亚湾则应继续走大众化的道路,既要较好地保护环境,又不能以“高端化”的名义取消它的独特性和适应性。西部文化休闲旅游区应当在现有基础上,立足资源优势,深度开发和不断丰富各种旅游产品。南山佛教文化苑应做好“佛教文化”,天涯海角应做好“天涯文化”,大小洞天应做好“道教文化”,着力提升不同景区的文化含量。北部山林生态保护区则应当加大保育力度,加大保护强度,为三亚旅游以至整个经济社会的可持续发展预留足够的空间。

如果说空间布局是从横向上规范旅游资源的开发,那么,时序安排则是从纵向上规范旅游资源的开发。缺乏前者,旅游发展会走向无序;缺乏后者,旅游发展同样会变得无序。为了正确认识三亚旅游资源开发的科学时序,有必要建立一种新的“旅游资源开发时序模型”。本文以为,建立上述模型应包含如下要点:其一,以横座标表示旅游资源开发的必要性。其主要内容应包括有否开发价值?开发价值大否?对相关开发和建设有否带动性?等等。其二,以纵座标表示旅游资源开发的可行性。其主要内容包括有否开发的条件?开发的条件是否具备?开发的条件是否完全具备?等等。其三,由两个座标、三个等次共同构成了三种基本组合。当前,应当开发的旅游资源、当前可考虑开发的旅游资源、当前暂不开发的旅游资源。本文运用上述分析方法,对三亚市旅游发展总体规划中“旅游项目库”所列部分旅游项目进行了分析,得出如下结论:当前应当开发的项目为两河三岸夜游、椰田木瓜风情苑、滨海情侣路。当前,可考虑开发的项目为国际帆船训练比赛基地、国际游艇俱乐部、阳光海岸不夜城、海洋博物馆、南田温泉康体中心、“美人蕉火凤凰”大地艺术。除此之外,其余都属于当前应暂不开发的项目。

就三亚旅游资源的开发而言,把握一个大问题和辨析一个伪问题至关重要。这个大问题,就是旅游产品的不平衡性。它表现为观光产品较多,度假产品较少;游艇、登山、探险、飞行、海洋探索等等还显得缺乏,购物、餐饮、酒吧、茶吧、演艺吧等等还显得不足。无疑,三亚旅游资源开发的正确方向是进一步完善度假产品,实现旅游产品的平衡性与协调性。那么,所说的伪问题是什么呢?就是简单的、笼统的“文化内涵缺乏论”。文化说到底是人类创造物,民族风情是一种文化,经过加工整理的风景名胜是一种文化,大量的旅游建筑和设施也是一种文化。三亚作为一个旅游城市,其显著特色就是热带滨海景观和休闲度假,不必要求它像北京、西安那样拥有众多名人掌故和历史遗迹。后者是一种文化,前者也是一种文化,只不过它们是不同的文化罢了。以寻找遗址遗迹的名义搞过度开发,以发掘历史掌故的名义生拉硬扯,是不足取的。

三、转变发展方式对旅游资源保护的要求

为了切实保护旅游资源,实现旅游的可持续发展,应当将保护的范围作进一步延伸,即不仅要保护海湾,而且要保护岛屿;不仅要保护自然资源,而且要保护人文资源;不仅要保护景区景点,而且要保护整个环境等等。对三亚而言,一方面,海湾旅游资源、岛屿旅游资源、自然保护区、民俗资源、遗迹旅游资源等等,应当全面保护,不应顾此失彼、厚此薄彼;另一方面,它的旅游环境,包括水体环境、大气环境、声音环境、固体废弃物控制等等,同样应当全面保护,不应置之于次要地位。例如,三亚曾经是宁静的,它为三亚的旅游注入了不凡的因素,可是,这种宁静正在被破坏,机动车带来的噪音、娱乐场所带来的噪音、施工机械设备带来的噪音等,都在呈上升趋势。如果对这类问题不给予高度重视,三亚将成为一个嘈杂的城市,而它的旅游品质从此将大打折扣。

在三亚旅游资源的诸项保护原则中,“控制过度开发利用”应当成为核心原则。一方面,一些景区(点)建筑过多、设施过多。这不仅造成了巨大的浪费,而且破坏了大自然的鬼斧神工。事实上,那些画蛇添足式的旅游设施,常常也是门庭冷落,游客对此了无兴趣。另一方面,三亚不少景区 (点)存在游客过量的问题,特别是节日期间,往往会出现严重过量的局面,如果不能采取正确的方法控制这种局面,出现严重后果只是早晚的问题。

三亚未来的旅游发展,必然是在保护中发展,在发展中保护,“保护”将成为三亚旅游的关键词。对旅游资源应有三种保护:开发性保护、保持性保护、恢复性保护。开发性保护是指旅游资源开发过程中所实施的保护,其要义是不破坏资源、不污染环境、不毁坏其固有的生态平衡;保持性保护是指旅游资源使用过程中所实施的保护,其要义是防止各种名义下的过度使用,防止各种理由下的侵蚀和糟蹋;恢复性保护是指旅游资源环境遭到严重破坏后所实施的保护,其要义是面对资源被严重破坏、环境被严重污染、发展前景堪忧的状况,应当停止开发和使用,致力于资源和环境的修复,恢复其原有的生态系统。

本文认为,当前,三亚应当实施开发性保护的主要有海棠湾旅游区和两河三岸夜游,需要实施恢复性保护的主要有三亚湾,而其余旅游资源均应实施保持性保护,它包括地文景观类的亚龙湾、大东海、鹿回头等,也包括水域风光类的藤桥河、南田温泉、近海海域等等。

四、转变发展方式对相关保障制度的要求

为了保障旅游资源的开发与保护在法制的轨道上运动,不断促进并巩固经济发展方式的转变,三亚有必要建立健全一套相关的保障制度,主要应当包括以下三个方面。

(一)建立健全旅游资源保护制度

在建设国际旅游岛、大规模开发利用旅游资源的背景下,制定专门的保护制度显得十分必要。在今天的条件下,制定《海南经济特区旅游资源保护条例》,并且在这个框架下规范三亚的旅游资源保护,是一种正确的选择。作为海南经济特区的一部重要特别立法,《海南经济特区条例》应当包含如下主要内容:

第一,明确立法依据与立法宗旨。条例的立法依据是第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于建立海南经济特区的决定》、《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》。制定上述条例的目的,是为了规范旅游资源开发与保护工作,实现海南旅游业的全面、协调、可持续发展。

第二,确立与市场经济体制相适应的旅游资源产权制度。解决这个问题的关键,是冲出至今仍然存在的“所有制怪圈”,将旅游资源的所有权与使用权分离开来,确保使用权人依法管理、经营、收益和转让等等。

第三,确定旅游资源和环境保护的相关规范。旅游资源范围主要包括:近海海域、岛屿、海岸线、民俗文化、遗址遗迹以及自然保护区等等。旅游环境保护的范围主要包括:工业环境污染的治理、城镇环境污染的治理和海洋环境污染的治理等等。应当明确与此相关的各项指标,明确相关的禁止性事项,明确政府、企业和公民应当履行的义务。

第四,确定各种责任及责任追究机制。从一定意义上说,这部条例成熟与否,在很大程度上取决于它关于责任和责任追究机制的规定。因此,它应当明确规定政府、企业、公民个人在滥用权利和不履行义务时应承担的责任,这些责任应包括民事责任、行政责任和刑事责任等等。

(二)建立健全旅游公共管理制度

纵观世界各国旅游公共管理制度,有如下三种典型的模式[1]:一是英国模式,其显著特点是政府指导、行业自律,让市场这只“看不见的手”充分发挥作用;二是日本模式,其显著特点是政府管理与市场竞争并存,既重视发挥政府的积极作用,又重视发挥市场机制的作用;三是泰国模式,其显著特点是中央集权、政府主导,它适用于市场经济尚不成熟的国家和地区。三亚的旅游管理体制显然需要进一步改革,但改革必须从实际出发,而不能从概念出发,改革的目标是有利于三亚旅游业的科学发展,而不是要满足来自什么地方的公式或概念。例如,主张政府现在就放松或放弃对旅游业的管理,让行业协会来填补政府退出所产生的真空,这很可能是一种天真的想法。

改革三亚的旅游行政管理体制,应把握三点:第一,建立完整的大旅游管理机构。可考虑成立中共三亚市委旅游工作委员会和三亚市旅游管理委员会(简称旅游两委),旅游两委实行“两块牌子、一套人马”的体制,由市长担任书记和主任。党委、政府涉旅部门主要负责人、旅游行业协会会长、主要旅游企业的董事长或总经理担任委员,其主要职能是制定本市旅游业发展规划、方针和政策,协调各方在旅游管理中的相互关系,统一管理全市旅游业。旅游两委下设市旅游管理局,其主要职能是证照管理、标准制定、市场监管、宣传促销等等。在此基础上,大力促进旅游资源管理的一体化,循序渐进地发挥行业协会的作用。

(三)建立健全环境容量管理制度

环境容量如何界定,在学术界尚有不同意见。本文认为,旅游环境容量是指特定旅游区域为了长期维护自身品质在特定时间所能容纳的游客人数。三亚的重要任务之一,是科学测定各主要旅游区的环境容量,并以相应的制度来保证这个标准不被突破。根据有关测算,三亚主要景区日容量过万人次的有海棠湾、天涯海角、大小洞天、亚龙湾等等,过千人次的有三亚湾、西岛、南山、大小东海、落笔洞、蜈支洲岛、鹿回头等等。为了切实控制好三亚各主要旅游景区的游客数量,促进旅游业全面、协调、可持续发展,有必要制定市级规范性文件《三亚市主要景区游客人数管理办法》,这个办法应由如下主要内容构成:

第一,制定该办法的宗旨和意义。制定该办法,一方面,其目的是依照科学使用旅游资源的规律,促进三亚旅游资源的合理使用和品质保持;另一方面,也是为了改变目前存在的一定程度的无序状态,减少和消除由于过度使用而引起的资源破坏和环境污染。

第二,明确管理机构及其职责。成立一个政府机构或具有相应权利的非政府机构,专司此项职能。其主要职责包括指导、协调各主要景区制定控制游客人数的具体措施,实施相关的检查、督查工作,依照法定程序追究各景区的违规责任。

第三,明确旅游企业的权利义务。主要应包括:制定规章制度控制游客人数,防止对旅游资源的过度使用;企业在受到批评和处罚时,有相应的申诉机制和救济机制;在违规行为通过正常程序被确认以后,应当承担相应的责任等等。

第四,明确相关责任。相关责任主要包括两个方面:一是管理机构的责任,即如果不按照规定履行指导、协调职能,或不按照规定对违规企业进行批评和处罚的,其主要负责人和直接责任人应承担责任;二是相关企业的责任,即如果不按照规定制定相应规章制度或不采取措施确保规章制度贯彻落实,以至于突破或严重突破了本景区的日容量控制指标,其主要负责人和直接责任人应承担责任。

[1]杨忠诚等.旅游管理体制模式比较研究及启示[J].政研与决策,2010,(7).

责任编辑:王文京

F127

A

1002-0519(2011)02-0097-04

2011-02-21

彭京宜 (1956-),男,湖南宜章人,海南省社会主义学院党委书记,教授,中国地质大学 (北京)博士研究生,主要从事旅游资源的开发与保护研究。