我国铀矿勘查工作投融资体制沿革

马 杰，王玲玲

(1.东华理工大学地质资源经济与管理研究中心，江西 抚州 344000;2.东华理工大学经济与管理学院，江西 抚州 344000)

铀矿作为战略性矿产资源，一直受到广泛关注。我国铀矿地质勘查工作从1955年开始，至今已近55年的历程。五十多年来，我国开展了较大规模的铀矿地质勘查活动。然而，随着当前核电的快速发展，我国对铀资源的需求大增，以致天然铀矿的供应趋紧。铀矿的勘查开发需要大量资金的投入，于是我国开始积极寻求铀矿勘查工作投融资的多元化之路。为此，我们有必要先了解我国铀矿勘查工作投融资体制的沿革。

1 我国铀矿勘查工作发展阶段

1943年，在广西钟山黄羌坪，第一次发现中国铀矿。伪满日本人在辽宁海城发现有铀。新中国便是根据这两线索，1954年后在辽宁和广西发现了最早的铀矿。由于天然铀产品的军用战略地位，我国在天然铀工业开创之初，就把天然铀产品纳入军品管理。天然铀产品由国家定价收购，天然铀产品的生产也一直由核工业系统专营。无论是原来作为国家政府部门的第二机械工业部、核工业部，还是政治体制改革后的中国核工业总公司、中国核工业集团公司，均先后承担着天然铀产品的生产及其经营管理任务。

在我国核地质系统的铀资源勘查活动中，总共探明铀资源储量298785t，大致经历了三个不同的发展阶段。

1.1 20世纪50～70年代，为从无到有并迅速发展阶段

我国铀资源的勘查开发业，起步于20世纪50十年代末，是在学习借鉴苏联经验的基础上逐步发展起来的。在当时的计划经济体制下，国内天然铀生产的政治地位远高于它的经济地位，铀矿冶企业无论是生产管理、还是技术管理都比较规范；技术力量雄厚配套；规章制度健全有效。

这一时期以地质找矿为中心，集中全部力量为找矿服务，落实了一大批铀矿储量。经过近20年的发展，我国先后分三批共建成28座具有独立法人资格的铀矿山、区域性水冶厂、采冶联合企业，并建有与其配套的科研、设计、施工、机械制造等单位，遍布湖南、江西、广东、新疆、甘肃、陕西、广西、云南、贵州、四川、浙江、辽宁、河北、河南、北京等15个省、市、自治区。到70年代末，天然铀生产能力已经达到1000t/a左右的水平。

1.2 20世纪80～90年代，为“保军转民”的调整阶段

80年代以来，我国的经济体制开始由计划经济向市场经济转变，军工企业开始向直接为国民经济建设服务、以经济效益为中心的企业转化，国内铀矿冶工业相应地进入“保军转民”、压缩生产能力的大调整时期。

鉴于当时的国内天然铀产品收购价格低、原材料价格上涨和铀矿冶企业负担重的实际，迫于企业的生存和效益，根据国家有关政策，我国铀矿冶工业先后进行了两次“保军转民”的大调整。在此期间，共关停(或政策性关停)铀矿井33个，消失矿石生产能力184.2万t/a；关停冶水厂18座，消失矿石水冶处理能力207万t/a，从而使天然铀生产能力下降至1994～1997年的350t/a左右。

在这一阶段，随着国内经济体制的改革，国家对铀资源勘查开发的投资缩小，铀矿冶基本建设、技术改造工程仍是由国家全部投资。于是，地勘单位利用自身勘查技术和手段，面向社会开展有偿服务，逐步进入了市场，参与市场竞争，增加了市场收入。由于长期受到计划经济的影响，对地质工作性质和特点认识不清，公益性和商业性地质工作仍在混合运行，同时上下对“三化”(即部分地质工作成果商品化、地质勘查单位企业化或经营管理企业化、部分地质队伍的社会化)认识不一。因此，在推行“三化”过程中，也遇到许多实际问题、困难和阻力，地勘体制改革没有取得实质性或根本性突破。

1.3 20世纪90年代～21世纪初期，为恢复发展阶段

以1996年修改后《矿产资源法》颁布为标志，我国开始了地质工作体制的市场化改革。明确了改革的方向，提出改革的目标，即建立适应社会主义市场经济体制、有利于矿产资源优化配置和合理利用、有利于矿产资源严格管理和有效保护、政企(事)分开、统一、协调、有序、高效的管理体制。按照改革的目标和原则，推进了政府管理机构和职能的改革，建立和逐步健全了与社会主义市场经济体制相适应的法律和制度体系，促进了“两性”地质工作的分制运行。商业性地质工作得到了发育和发展，推动了地质勘查队伍管理体制的改革，组建了中国地质调查局及省一级的公益性地质工作队伍，其余地质勘查队伍实行企业化管理。

1999年5月12日，科工改字〔1999〕255号印发《核工业地质勘查队伍管理体制改革实施方案》，地勘队伍6万人大部分下放，少部分成立中国核工业地质局，下设北京地质研究院和6个地区性地质调查院、3个地质调查所和航测遥感中心等12个单位，共5000余人(在职约3000人，直接从事地质勘查的1000多人)。承担基础性、公益性、战略性地质工作的地质“野战军”已开始组建。新的地质工作体制的基本框架初步形成。

随着我国核电事业的发展，天然铀工业也在调整中不断前进。利用地浸技术开发北方砂岩铀矿床有了新的突破，新建七三七地浸采铀工程，并形成规模生产；地下爆破原地浸出工艺技术在七九四矿应用于工业化生产；地表堆浸技术在硬岩铀矿采冶联合企业得到普遍应用；密实移动床等先进设备得到推广。这期间，新建了辽宁本溪连山关(3075铀矿床)、江西瑞金草桃背(6722铀矿床)等硬岩铀矿采冶工程；铀纯化生产线的萃取部分进行了技术改造。到2000年，我国天然铀产量又恢复到1000t/a左右的水平。

进入21世纪后，利用地浸、原地爆破浸出、堆浸等工艺技术，新建设了江西宁都大布(6217铀矿床)、河北青龙盘岭头(433铀矿床)、江西乐安721—15(邹家山铀矿床4号带)、粤北仙人嶂石角围(338、339铀矿床)、新疆伊犁扎基斯坦(511铀矿床)等5个铀矿冶工程，并对甘肃山丹新水井(706铀矿床)、陕西蓝田辋川(104铀矿床)、广东翁源石土岭(337铀矿床)等3个铀矿冶工程进行技术改造；同时，对二七二铀纯化生产线进行扩大生产能力的技术改造。目前，河北青龙盘岭头(433铀矿床)、新疆伊犁扎基斯坦(511铀矿床)两个铀矿冶工程基本建成投产，二七二铀纯化生产线技术改造基本完成；其他基建、技改工程尚在进行中。2005年、2006年，我国天然铀产量保持在1100t/a左右的水平。而且至2006年以前，国内核燃料由中国核工业集团独家供应，中国核工业集团金原铀业公司，系国有独资有限公司，下属金安、金瑞、金宏、锦原、衢州、蓝天、天山、北方、衡阳等9个全资子公司，具有承担国内天然铀产品的生产任务。

2 铀矿勘查工作投融资体制的沿革

随着我国经济体制由计划经济向市场经济改革，铀资源勘探开发投融资体制也由计划经济管理模式下的国家财政拨款体制，向市场经济管理模式下的多元化投融资体制演变，铀矿企业也开始由政府部门转变为企业单位，逐步实现事业单位企业化管理。

2.1 计划经济管理模式下的国家财政拨款体制

从新中国成立到1998年地勘经济体制改革前的时期内，我国铀矿勘查由国家投资，即勘查资金来自于国家的财政拨款,这与我国的经济体制和矿产资源管理制度是相辅相成的。当时，我国的地勘体制是：矿产资源勘查和开发彼此分离，地勘单位与矿山企业各依赖于其主管部门，都不是独立的利益主体。特别是地勘单位，长期作为事业单位存在，矿产资源勘查经费来源只能依靠国家财政拨款，性质为事业费，不计利润；勘查成果交给国有矿山企业无偿使用，在矿山企业与地勘单位之间不存在商品交换关系。在当时这种高度集中的中央计划体制中，铀矿的勘查成果有控制地无偿提供国家利用，探明的铀矿储量和地质资料无偿提供国有矿山设计开发利用。我国铀矿的勘查依靠财政来集中和分配资金，铀矿地质单位的投资需求依靠国家财政来支持，国家既是铀矿勘查工作的出资者和组织实施者，也是铀矿成果的所有者和享用者。这种财政主导型的资金供给制度的特征，主要有三个：

首先，国家对从事铀矿勘查的地勘单位所需资金实行无偿供给制，地勘单位没有营运资金的自主权。资金基本是由财政无偿拨付地勘单位使用，无论是固定资产投资资金(新增投资资金和补偿投资资金)还是流动资金，虽然其供应方式和管理制度频繁变更，但国家对铀矿勘查所需资金始终实行的是供给制。这表明传统体制下，从事铀矿勘查的地勘单位始终没有被当作一个资金营运的主体，不论资金数量多少，也不论资金何时被需要，它总是处于被动调节对象的位置，只有被动地接受资金的注入与抽出，很少有营运资金的自主权。

其次，国家按照计划向从事铀矿勘查的地勘单位供给资金，获得计划指标是地勘单位取得财政拨款的先决条件。在统一的计划下，国家每年的投资计划，先是逐层划拨给地质矿产部门或各个工业部门，再由地矿部和工业部门依次下拨给各个地勘单位(地质队)。因此，传统体制下地勘单位关心的不是如何筹集地勘资金，而是如何获得计划指标和勘探任务，尤其是后者对地勘单位具有相当特殊的意义。而这种局面的形成是与产品经济体制联系在一起的，在生产资料不是商品的条件下，生产要素的流动并不需要以货币为媒介，用货币来推动。

最后，国家对从事铀矿勘查的地勘单位的预算约束软化。由于投资计划是上级部门给定的，其决策方面的某种程度的失误，地勘单位既无责任也无能力承担，铀矿勘查的风险完全由国家承担。铀矿勘查成果的使用，也基本是上级主管部门决定的。

总的来说，在计划经济时期，我国对铀矿勘查工作的投资，也经历了两个不同的阶段。50年代末至80年代初这一期间，国家对铀矿勘查的投资是逐年增长，且勘查费用占国家财政支出的比重，总体上也是呈上升趋势的。80年代中期后，国家对铀矿勘查的投资有所缩减，勘查费用支出占财政支出的比重亦下降。直至90年代后期开始，随着国家对铀资源的需求增加，对铀矿的勘查投资逐渐加大。

2.2 地勘经济体制改革后,铀矿勘查的多元化融资趋势

1998年地勘经济体制改革后，中国矿业融资逐步由过去单一依靠财政计划投入的融资方式向多元化融资方式发展。计划性财政地勘投入，在逐渐淡出历史舞台，投资比重逐年下降，而企业自筹资金的比例不断增加。这基本上能够反映我国地勘经济体制改革方向，即实现地勘单位的企业化经营，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。

作为关系国家安全的军民两用战略性资源，几十年来，我国对铀一直实行专营体制，按军品管理，其勘查开发也一直是由核工业铀矿冶系统进行，天然铀产品由国家统一定价收购。总体来看，基本上还是计划经济的管理模式，铀矿作业没有完全市场化，缺乏竞争机制。

1999年7月1日，中国核工业集团公司成立，该公司是经国务院批准组建的特大型国有独资企业，其前身是二机部、核工业部、中国核工业总公司，由100多家企事业单位和科研院所组成，主要承担核军工、核电、核燃料、核应用技术等领域的科研开发、建设和生产经营，以及对外经济合作和进出口业务。这就标志着我国铀资源勘查开发投融资体制，由过去的国家财政拨款模式，转向包括完成预算内地质工作、开拓社会地勘市场、寻求矿业开发、开展工贸经营等内容的多元化融资模式。但是，由于铀产品的军用战略地位，专营铀产品的中国核工业集团公司，仍是在事业外衣下，以队为单位，事、企两种机制同体运行，即所谓“戴事业帽子、走企业路子”。对铀矿的勘查开发投资，仍主要依靠国家的财政拨款，而对社会资金的介入多有限制。

中国核工业集团公司对铀资源勘查开发的投资模式，主要是先由公司的财务核算部门统一核算，再将资金划拨到下属的各地勘单位，用以完成各地勘单位预定的地质勘查任务。对地勘单位的财政拨款以预算形式实施，包括基本支出预算、项目支出预算等。由于地勘单位离退休的人员逐年增多，而勘查工作又需要增加新的人员，由政府所给予的财政拨款越来越难以满足人头经费支出，地质勘查项目经费实际上越来越少。此外，在这种矿产勘查拨款模式下，地质工作的规模和进度由计划调控，不由地质勘查单位的生产能力和工作程度的需求决定，影响了矿产勘查的效率和发展。因此，这种以财政无偿拨款为特征的资金供给制度，不仅无法保证资金使用的有效性，而且容易导致了企业中资金浪费与短缺的现象并存。

随着地勘经济体制改革，我国铀矿勘查工作投融资体制也开始寻求多元化的融资渠道。中国正在研究铀资源开发利用的新政策，讨论调整体制，适当开放铀开发，中核集团独家开发铀的状况将被打破。有关专家表示，随着核电扩建，铀矿需求大增和铀供应逐渐趋紧，为满足核工业对铀矿原料的需求，中国将逐步改革目前的铀矿勘探开发体制。其核心思想是建立铀勘探采冶多元化投资体制，允许社会资金参与投资，按照“谁投资、谁受益”的原则，最终形成中央、地方和企业对地勘多元化投入机制。

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