内蒙古牧区节水灌溉项目建设模式和运行管理机制研究

郑和祥，李和平，郭克贞，佟长福

（水利部牧区水利科学研究所，010020，呼和浩特）

一、内蒙古牧区节水灌溉项目建设情况

1.项目前期准备工作和管理措施

内蒙古自治区各级水利部门从规范立项程序、严格可研报告、实施方案审查批复等各个环节入手，不断提高前期工作深度和质量。牧区试点项目依照自下而上逐级申报的程序进行审查立项。完成审批程序后，方进入实施阶段，由旗（县）水利局组织实施。在前期工作中，坚持“以水定发展，以水定规模”的原则，不断强化水资源评价和水—草—畜平衡分析，始终强调将节水灌溉饲草料地面积控制在 5000亩（333.33 hm2）之内并严格执行，有效避免了因水资源集中开发引发生态负效应。牧区节水灌溉工程批复后，各旗区专门成立领导小组，旗（县）水利局作为项目法人单位全面负责工程实施。

2.项目建设完成情况

2001年以来，内蒙古自治区在47个牧业旗（县）组织实施了197项牧区节水灌溉项目，完成投资2.40亿元，其中国家投资1.67亿元，地方配套0.73亿元；建成节水灌溉饲草料地34.91 万亩（2.33 万 hm2）。

二、内蒙古牧区节水灌溉项目建设模式

1.家庭灌溉饲草料地建设模式

家庭灌溉饲草料地建设模式是以牧户为单元，一户牧民在自己承包的草场上建设一处草库伦，打一眼井，配一套节水灌溉设备，种植优质饲草料，建设规模一般为10～100亩（0.67～6.67 hm2）。 产权多归牧户所有，实行“户建、户有、户管、户用”，工程运行维护费用由牧户自己承担。这种形式投资主体、受益主体、管理主体都很明确，牧民建设管理的积极性可得到充分发挥。

2.集体开发建设模式

集体开发建设管理模式是由项目区所在地苏木或嘎查组织，统一规划，统一建设，集中开发灌溉饲草料地。产权归集体所有，由集体统一管理或承包、出租给责任心强、懂经营、善管理的个体经营者进行管理，分户受益。工程运行维护费用从受益牧户用水费用中提取，由受益牧户共同承担。这种形式有效地解决了草场承包到户以后，因水土资源条件、经济承受能力、管理水平等因素限制，一家一户无力或无法开发建设的问题。内蒙古牧区生态移民点配套建设的灌溉饲草料地大都采用这种模式。牧民过去的饮水困难问题、草畜矛盾问题都得到了妥善解决，养殖户饲草料达到了供需平衡。牧民群众彻底改变了过去靠天养畜的落后生产方式，从传统繁重的牧业生产中解放出来，融入到了现代畜牧业产业化发展中。

3.饲草料基地集约开发模式

饲草料基地集约开发模式是在水资源有保障、土地较平整的重要畜产品生产区域，由奶业企业或公司开发建设集生产经营、科研实验、示范推广为一体的集约化灌溉饲草料基地。建设规模一般为2000～5000亩（133.33～333.33 hm2）。 产权归企业所有，由建设单位、企业统一管理经营并承担工程运行维护费用。按照“保本微利”的原则，为周边牧民有偿提供饲草料。

从总体情况来看，内蒙古牧区所建灌溉饲草料地工程总体运行状态良好，技术参数基本能够达到设计要求，节水灌溉设施管理较好，完好率达到98%，平均每年使用2～6次，利用率较高。牧区节水灌溉项目区年实际灌溉面积占工程控制面积的99%。

三、项目运行管理机制研究

1.工程产权归属及产权归属结构

内蒙古牧区节水灌溉项目完工后，形成的水源工程及配套设备、固定及移动管道、灌溉设备等固定资产产权归国家、集体、合作社或公司法人所有，使用权归牧民或用水合作组织。项目验收合格后全部移交给受益主体进行使用管理，本着“谁收益、谁管护”的原则由牧户或用水合作组织进行具体管理。各项目旗（县）水利部门抽调专人对受益牧户进行节水灌溉知识和节水灌溉设施的使用维护，以及配套实施的农技措施、草业栽培技术进行技术培训，培训结束经考核合格后，允许其使用管理节水灌溉设施。

为了保证草原生态受益，牧民群众受益，严格控制资金流向。在产权落实和使用权归属的落实过程中，保障受益主体为牧民群众。2001—2009年内蒙古自治区实施的197项牧区节水灌溉项目中，产权有45项属国家所有，71项属村集体所有，18项属用水合作社所有，5项属公司加牧户所有，其他58项属分散牧户等所有。

2.运行管理模式

内蒙古牧区节水灌溉项目经过近10年的探索，工程管理模式实现了多元化，依据工程规模的大小，主要采取了国营或灌溉服务组织、联户集体经营、用水合作社、公司加牧户联合经营和单户经营或企业承包经营的管理模式。其中，国营或灌溉服务组织45个，联户集体经营组织管理71个，用水合作社18个，公司加牧户联合经营5个，单户经营或企业承包经营管理58个。工程多元化的运行管理形式与工程产权直接联系，有利于工程的后期管理和运行，适合于牧区的生产现状。

3.项目工程水费核定及用水缴费情况

节水灌溉工程建成后，运行维护费用由牧民负担，牧民承担的费用主要为灌溉提水成本，给供电部门缴纳电费，一些联合或集体管理的饲草料地还包括管理人员工资。维修费用直接由受益牧户分摊，水资源费及工程折旧费并未计入水费成本，牧户未承担。

四、存在的问题

1.项目前期工作和建设过程存在的问题

（1）边远牧区节水灌溉工程建设难度较大

内蒙古牧区地处祖国北疆，横贯内蒙古自治区东西，包括7盟3市，辖33个牧业旗、21个半农半牧业旗（市），区域内总人口1130.26万人；土地面积82.7万km2，占内蒙古自治区总面积的70.1%。近年建设的牧区灌溉工程点多、面广、地处偏僻，增加了工程建设的难度，材料采购、运输、劳动力、技术、设备等方面均存在诸多问题，一些优良的施工单位不愿参加招标投标，如何做好边远牧区灌溉工程的建设值得探讨。

（2）项目建设管理成本相对较高

牧区节水灌溉工程前期工作及实施过程是单独立项建设，而牧区节水灌溉项目的工程投资规模均较小，按照《牧区水利试点项目建设管理办法》进行立项、建设和竣工验收程序，导致项目前期工作和项目建设管理成本相对较高。

（3）配套资金制约工程建设标准

投入不足一直是制约内蒙古牧区水利发展的重要因素。国家投入不足、地方财力有限、群众自筹困难等多方面原因造成内蒙古牧区水利投入不够，不能适应牧区经济发展和生态建设的需要。牧区经济欠发达，项目要求的地方配套资金比例高，资金配套压力大，如以物折资和牧民投劳折资方式配套，难以反映项目实际完成的工程量。自筹资金以牧民投劳折资形式计入项目配套资金，部分地区项目投劳折资标准不规范，导致配套资金到位不清。

2.运行和管理中存在的问题

（1）运行管理机制不健全

在牧区节水灌溉工程不断推进过程中，灌溉工程运行和管理存在的问题越来越突出，已成为提高牧区综合生产能力的主要制约因素。运行管理机制不健全，管理人员专业素质需要提高，牧区节水灌溉项目建设缺少对运行管理人员进行较为系统的技术培训，部分地区草场未承包到户，国家有关草畜平衡管理制度和规定执行不到位，加之牧民群众种植管理技术水平低，节水意识不强，致使少数项目综合效益难以发挥。

（2）存在重建轻管现象

由于过去多注重水利工程固定资产投资量的增加而忽视对已建灌溉工程的管理，形成了对灌溉设施只建不管、重建轻管的现象，使得工程缺乏有效维护，管理效率不高。

（3）牧区水利社会化服务体系不完善

受传统天然放牧、游牧生活和生产方式的影响，工程管理中又缺少对牧民进行较为系统的技术培训，部分牧民还未完全掌握科学灌溉、饲草料作物种植、集约化养殖和农牧业机具使用等技术，牧民参与工程管理的积极性不高，在一定程度上也影响了工程效益的发挥。

五、结论和建议

1.结论

①家庭灌溉饲草料地建设模式、集体开发建设模式和饲草料基地集约开发模式是适合于内蒙古牧区的三种比较成功的建设模式，对于牧区节水灌溉项目的推广具有重要现实意义。

②内蒙古牧区节水灌溉项目产权归国家、集体、合作社或公司法人所有，产权实现了多元化，产权结构合理；与此相对应的工程管理模式也实现了多元化，主要采取了国有管理或灌溉服务组织管理、联户集体经营管理、用水合作社经营管理、单户经营管理、公司和牧户联合经营管理、单户或企业承包经营管理的模式。多元化的运行管理模式与工程产权直接联系，有利于工程的后期管理和运行，适合于内蒙古牧区的生产现状。

③内蒙古牧区节水灌溉项目既存在着建设难度较大、项目建设管理成本相对较高、配套资金制约着工程建设标准的现实问题，也存在着运行管理机制不健全、牧区水利社会化服务体系不完善和重建轻管的运行管理问题。

2.建议

（1）建立牧区水利投入保障机制

针对内蒙古牧区水利发展现状，建议：第一，建立固定的牧区水利专项投资渠道、合理的投资分担机制和财政配比机制，以提高地方和群众的投资和参与信心；第二，地方政府要调整公共支出结构，加大对牧区水利等基础设施建设的投资额度，保证地方配套资金落实到位；第三，引导群众放弃“等、靠、要”的思想，力所能及地筹资投劳；第四，要进行水利工程产权制度改革，培育发展牧民用水合作组织，吸纳社会资金，拓宽投资渠道。

（2）健全和完善运行管理机制

现阶段研究的重点是把灌溉工程的中心真正转移到管理上来，向管理要效益。这需要调动各个阶层管理主体的投入积极性，建立多渠道、多元化的投融资体系，通过产权划分和水权分配来确定工程管理主体，并明确其责权利关系。在明确管理主体的前提下，可广泛采取租赁、承包、股份合作、拍卖经营权等方式，前提是有利于工程效益发挥，有利于工程资产的保值增值，有利于牧民增收。

（3）完善基层科技服务体系

针对大部分牧民节水灌溉、饲草种植和集约化养殖等技术的缺乏，建议健全基层科技服务组织，充实水利等方面的专业技术人才，加强基层水利管理技术人员培训，丰富技术服务手段，制定优惠政策，激励科技人才下基层服务牧民。定期对牧民进行培训，使牧民掌握节水灌溉设备的操作和维护，提高牧民的管理能力、技术水平和综合素质。

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