矿山地质环境保证金性质综述

徐英倩

(中央民族大学法学院，北京 100081)

《矿山地质环境保护规定》(中华人民共和国国土资源部第44号)第十八条规定“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。”据此，矿山地质环境治理恢复保证金制度第一次在全国范围内明确确立。十七大报告提出“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会持续发展。”伴随着改革开放的深入发展，资源消耗和环境污染问题逐渐凸现。矿山勘探及开采等人为活动，不仅会给具体矿山生态环境带来影响，在一些条件下甚至会影响到跨区域范围乃至整个环境系统。于是，以实践为先导，一项旨在更有效敦促相关企业履行环保职责的保证金制度应运而生。

1 矿山地质环境保证金概念及发展阶段

1.1 概念

矿山地质环境恢复保证金(简称矿山保证金)是指规范保证金的收缴权利人和缴纳义务人，在矿产资源开采、环境治理和验收、资金管理与返还等相关生态保护方面的一系列权利和义务的总称。

1.2 发展阶段

根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发2005〔28〕号)、《矿山地质环境保护规定》(国务院44号令)，矿山保证金的名称在演变上大致经历以下三个阶段：第一阶段是各项针对性文件出台前的探索阶段，以浙江省人民政府2001年颁布的《关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》为典型代表，保证金以“备用金”名称出现。所谓备用金，是指采矿权人在开采矿产资源过程中及其在闭坑、停办、关闭矿山后，保持矿山自然生态环境，防治地质灾害和水土流失、恢复植被等工作应缴纳的备用治理费；第二阶段是以2005年8月18日颁布的《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》及2006年2月10日颁布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》作为起点，至2009年《矿山地质环境保护规定》出台为终点的发展时期：各地方政府与国土部门根据要求，通过试点推广模式逐步建立起生态保证金制度。这一时期，福建省规定了矿山生态环境恢复治理保证金制度(指采矿权人预先缴纳的，用于其矿山生态环境恢复治理的暂存资金)。第三阶段是以2009年《矿山地质环境保护规定》的出台作为起始点至今的保证金制度普及阶段。这一阶段以《甘肃省矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》为代表制定了矿山环境恢复治理保证金制度。该暂行办法中指出，矿山环境恢复治理保证金是采矿权人为履行矿山环境恢复治理义务而缴存的保证金。三个阶段划分之下，各省所采用的方式均被囊括在内。然而，有许多省份出台该制度的实践，并非严格遵循上述三个阶段开展而来。2007年1月29日，《湖北省矿山地质环境恢复治理备用金管理办法》颁布虽处在第二阶段，却使用“备用金”作为代指；2009年8月26日颁布的《上海市矿区生态环境恢复治理保证金制度》里，则是在《矿山地质环境保护规定》全国施行后出台的地方规章，采用的依然是第二阶段保证金制度显现出来的特征。同时，作为矿产资源富庶大省山西省，其辖市与省级规定表现出十分特别：山西省大同市于2005年3月1日施行“矿山地质灾害防治保证金”，而山西省于2007年10月1日施行“矿山恢复治理保证金”(仅针对煤炭企业)。这两种形式的产生与其煤炭大省的特殊性不无关系，同时国内许多省份制定保证金制度的依据中，相当成分的上位法是该地方级《地质灾害防治条例》。

2 矿山地质环境恢复保证金的法律属性

2.1 实定法层面

“看一个法律关系的实质，不能光看其名称，更为重要的是要研究该法律关系的具体内容及该法律关系发生时的背景。”根据国土资源部第44号文件即《矿山地质环境保护规定》(以下简称44号文件)第十八条、第十九条的内容，矿山保证金制度的建立，旨在敦促矿山企业诚实且完全履行相应环境责任。保证金及其孳息在所有权上归属于企业。当企业不履行恢复义务时，由国土部门使用保证金强制代为履行其义务，以起到填补损害之功能。

从国土资源部的这项部门规章来看，矿山保证金对企业的环境侵权责任具有担保责任。“法律的首要选择是促使债务人诚信地为其应为之给付，或者于其不为或不完全为其给付时通过强制等方式使债之目的得以实现。此种方式系给付行为以外之方法来达到与给付结果同一之价值，即赋债以法律上之力——强制力，该种强制力即为民事责任。”因此，要分析保证金的法律属性，首先要厘清矿山企业的环境责任。

《水法》对矿山企业尤其是采矿企业违反规划给矿山环境带来特定地质灾害类型的，要承担相应的补偿责任，采取补救措施。矿山企业向江河、湖泊等排污的，应当遵循环保部门对环境影响评价制度的管理要求。在矿山环保问题上，《水法》重点强调矿山企业对有关情形的赔偿、补偿责任，主要目标是保护水源纯净。根据《水污染防治法》第三条，其主要立法目标在于实行严格的水源保护区制度，同时对建设项目、生产生活排污活动进行最大限度的管控，力求将水体污染的程度降到最低化。矿山企业无论在日常工程建设上还是人员生活用水中，都不可避免产生对水体的污染问题。《水污染防治法》中如水污染物排放实施总量控制制度、黑名单公布制度(县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布)、排污许可制度、排污费征收制度、区别开采单独开采地下水制度及水资源保护区制度等，均是针对企业排放污水所应承担的环境恢复责任设计。就矿山企业而言，《水土保持法》中主要涉及的内容为与《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理办法》衔接的水土保持方案。水土保持方案需经水行政管理部门同意且作为建设项目环境影响报告书一项重要内容载于其中。对于集体组织和个人开办矿山企业的，水土保持方案是申请采矿权证的必要条件。纵观《大气污染防治法》全文，立法者主要运用排污费制度、大气污染物排放总量控制制度、排污许可证制度等实施大气污染的相关管理行为；而直接针对矿山企业的法律条文，如第二十四条、第三十八条等则主要将注意力集中在煤炭洗选制度、冶炼脱硫制度上。矿山企业主要是涉煤炭工业企业主要承担相应大气污染物消除责任。《土地管理法》与《水污染防治法》类似，建立了最严格的耕地保护制度，对于因开采或勘探活动受到损失的土地、耕地、基本农田类，要求有关矿企必须执行土地复垦制度(或缴纳相应土地复垦费用)。

对环境侵权责任的承担分析，回到了对侵权责任原理的追溯。侵权责任法制定的动意，首先在于填补损害，使受到侵害的状态恢复原始状态；其二在于平抚受害方，给被侵权方以排解渠道，化解社会怨愤；其三，在是否具有惩罚性功能上，理论界存在不同观点。正是惩罚性功能是否具备与填补损害恢复程度结合在一起，将决定侵权方将损害恢复到怎样的一个程度和具体应当承担的额度。矿山企业所应当缴纳的保证金，在法理上是基于其必将产生的环境侵权责任所致。根据44号文第23条“逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担”和当前实际缴纳的保证金数额及其计算标准和公式可知，矿企实际承担的环境恢复成本费用，依然远远低于一项矿山活动对矿山乃至更大区域范围内生态环境所带来的损害成本。因此可以认定，在现行规章和各地方性法规条件下，矿企所承担的责任仅仅为填补损害中的非完全填补阶段。

2.2 应然法层面

在实定法层面，对保证金担保功能的前提要素进行了集中分析后，下文主要将剖析该担保法律属性各要素及其影响。

(1)纯民事担保性质

根据44号文第十二条，保证金缴纳前，矿权人须与国土资源管理部门签订矿山地质环境保护与治理恢复保证金承诺书。保证金担保之债，即为环境侵权之债。对担保本身理解采中间意义说，“该种担保包括法律对责任财产扩大和特定化的努力，在民事责任中，截取法律对债务人本人责任财产量控制的努力，而将其他民事责任问题，排除于担保辖权之外。”故此，对于环境侵权之债而言，矿权人自有资产当然成为担保财产范围内物。现有《物权法》、《担保法》及《民法通则》里规定的几类法定担保类型中，矿山保证金无法归为任何一类。根据担保物权的内容构成之不同进行分类，权利移转型担保物权相对于限制物权型担保物权，用以担保的特定化财产，有可能为债权人自身所有。权利移转型担保物权作为特殊担保里的特别担保被学者加以对待，在对传统动产质权加以突破中，德国法上的让与担保和台湾地方立法借鉴美国的信托占有制度引人关注。“所谓让与担保，即以担保为目的，而依托约款，将标的物所有权让与债权人，而于债务履行时，返还于债务人，如不履行时，该标的物受偿”；“信托占有。系指信托人供给受托人资金和信用，并以原信托之动产标的物之所有权为债权之担保，而受托人依信托收占有处分标的物之交易。”

矿山保证金制度的产生及完善，实为对我国现行担保法律体系的创新和发展。在性质上，其十分类似权利移转型担保物权的让与担保类型。同时，根据《物权法》第116条第2款，“对于法定孳息，当事人有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按照交易习惯取得。”中国社会科学院法学研究所梁慧星研究员认为，占有货币者取得货币所有权。中国人民大学王利明教授认为，货币因占有的移转而发生所有权转移。矿山保证金以担保环境侵权之债为目的，缴纳一定数额货币为国土资源管理部门所有，而于矿权人完全履行时返还保证金及其利息；当不完全或不履行相应义务时，由国土资源管理部门代为使用已缴纳保证金专款专用以履行。与德国等国家地区的让与担保制度不同，我国目前的保证金制度具备更大的制度优势。他地区让与担保，在公示表征方面因动产不转移占有而易产生善意第三人所有情况时，不益于保护债权人的合法权益。而我国矿山保证金制度由于限定为货币形式，在公示方面占有即为所有，不会产生误导情况。

在界定清楚矿山保证金的让与担保属性后，继续论述其法律特征。作为一项特别担保类型，也同样具备担保共通的从属性特征。担保的从属性表现有三：成立上的从属性、消灭上的从属性和处分上的从属性。处分上的从属性，十分突出地体现在矿权转让时，买卖让方必须一并承受转让矿山保证金的缴纳义务和担保责任。矿山地质环境治理恢复保证金产生于环境侵权之债的现实需要，并应当伴随责任的部分履行直至完全履行，相应减少保证金担保额度及范围。44号文提出，按义务履行情况返还相应额度的矿山地质环境治理恢复保证金。目前，这个额度和履行情况具体执行中，自由裁量权比较大，而作为一项对相对人利益产生实在影响的制度，对这一问题的救济程序并不完善。具体如何返还，部门规章为地方立法留出了空间。针对这一问题，各省主要采用了最低余额制度，包括总的余额不得低于百分比和首次返还额度的要求。涉及的数字有：20%、30%、50%、85%。法律鼓励矿企及时动态完成生态环境恢复的义务。实务部门习惯上将环境影响评价制度称为“大环评”；而把近来出台的44号文中的矿山地质环境保护与治理恢复方案制度称为“小环评 ”。大小环评中，要求企业制定出自己的治理恢复方案，分期治理的，则在项目完成后可以及时决算。在企业完成相应部分的生态环境保护责任后，应当给予积极评价，扣除相应保证金额度。对于需要按年度缴纳保证金的矿山企业，则可以凭有关会计师事务所作出的审计事实，及时向保证金管理部门提出申请削减额度。扣除的部分，可以流转下一期应缴保证金帐户中。在返还方式上，期限问题也涉及担保的效果及意义。根据内蒙古自治区规定和辽宁省的有关规定可知，期限设置的主要目的依然在于担保作用。矿山生态环境的恢复同其破坏过程一样，均不是旦夕之功夫，由管理角度观之，验收时间应当自矿山企业闭坑之日起计算。保证金完全退还相对人，也应当设置一个合理期限，至少应晚于验收结束后一段时期，才是更为科学的做法。

(2)行政法上的特殊属性

许多学者认为，保证金相关制度设计和执行，毋庸置疑应当参照一般民事担保类法律问题处理。可是仅此对待，似乎又忽略了保证金收取方为行政管理者的特殊属性。于是，关于保证金的性质在界定上莫衷一是。矿山保证金收取方为行政组织，行政组织代行人民保护生态环境、维护公共集体利益的共同诉求。保证金制度作为一项管理手段被采用，才更大程度地进入研究视野。管理职能和管理对象的变化，呼唤着管理手段的不断创新。管理手段的演进，则应当被纳入行政法研究视角内进行类型化分析。《行政诉讼法》关于受案范围的规定，可以看作保证金缴纳方获得司法救济的重要依据。保证金数额之大，对矿山企业的生产成本产生实际重大影响，涉及行政相对人，如此重大财产权利理应纳入《行政诉讼法》与《国家赔偿法》的规制范围。

在企业完全履行地质环境恢复义务前，就缴纳保证金的行政相对人而言，其存在一个潜在的威慑效应。威慑关键在于利益，环境恢复治理资金显然在矿企运营中是作为成本计入考量。企业自己出资自行或聘请专业复垦人员完成恢复义务，动因上本能趋近节约成本。在结果上，企业自发完成义务的，更加有可能节约资金，甚至可能低于所缴纳的保证金数额。而被动接受国土部门强制性聘请第三方代为履行义务，一切相关费用以保证金为主要担保标准。根据规章和地方性行政法规规定，不足部分仍然应当由企业承担。政府部门执行只是依据规定和程序完成，动因上甚至会出现更大程度消耗企业缴纳的保证金数额的可能。保证金设计的立法原意是否存在惩戒功能，则不得不结合矿山保证金独特的行政管理特性进一步探讨。国家环境利益遭受到巨大损害，与之相反，正是基于侵权获益巨大的矿山企业理应对其他受损主体承担绝对的赔偿责任。行政权力在调解利益二次分配上承担重要职责，因而推定矿山保证金制度具有惩罚性二次调节功能未为不可。鉴于我国矿山地质环境保护现状不容乐观现状，环境的恢复亟需投入大量的人力物力资金；依照行政法比例原则(即三个层次：适当性原则，要求所采取的手段必须是有助于目的的达成；必要性原则，要求在同等有效地达成目的的手段中，应选择采取队人民权益干涉最小的；狭义的比例原则，要求应对所牵涉的相关价值法益作轻重的权衡)和公共利益原则，可以也应当对矿企的私权上作必要的适当限制。在增加惩罚性功能时，能否适当提高保证金缴纳数额呢？由于保证金的缴纳要求作为申办矿证的一项必备要素，已经使得许多小企业进入矿业领域的门槛无形被抬高，对于这个市场的竞争秩序之完善实属弊处。再从边际成本角度看理性矿企的选择。“对于第一种情况，矿山企业提交的保证金数额大于预期的复垦成本，此时矿山企业作出的决策当然是要进行复垦；第二种情况下，矿山企业也会作出复垦决策。同时，对于管理机关来讲，其复垦目标实现，达到了社会福利最大化，同时其自身福利也不会有任何损失”。那么，试图通过提高保证金数额以实现惩罚功能的实际效果并不理想。此时，借鉴机动车保费风险修正制度具有重要意义。

3 存在的问题及改进建议

3.1 强化惩罚性功能，建立保证金保险制度

现行规定尚未直接提及或明确矿山保证金是否具有惩罚性功能。惩罚功能存在具备相当合理性，建议在完善矿山保证金制度执行细则等方面有意识融入该理念。建议在收取矿山保证金的同时，收取一定数额的保险金，并主要通过在保险金制度上设计多指标评价体系，体现惩罚性功能的作用。当矿企完成当次复垦任务，保证金及其利息退还基础上，下一次矿山项目交纳保险金时，费率下降，以此正面鼓励守法合规行为。

3.2 完善保证金担保物权体系，扩大让与担保的物的种类

按照担保物权之体系，建立完善的制度体系。在确认矿山保证金为让与担保之特别担保种类的法律属性后，根据学理及比较法上借鉴，扩充和完善有关方面。目前，44号文件只规定了货币形式的担保物范围，其他形式的担保物并不允许。虽然我国实行严格的货币担保形式有益于强化责任，并在更大程度上避免传统制度弊端，但在保证金数额及其不断提高地趋势下，应当给予矿山企业经营发展更大空间。在强大责任同时，避免矫枉过正，给企业运营带来过高成本，反而制约经济的发展。扩大让与担保的种类，允许其他动产、不动产参与担保，并相应设计程序减少各种情形下的不利因素。在此基础上，可以鼓励专门机构、更多社会力量加入到减少环境成本保护生态的队伍中来。

3.3 尽快出台有权解释，促进保证金制度与传统行政救济法衔接

强化保证金制度推广应用的同时，就应当做到更加细致地完善救济程序。在有关保证金收取和返还环节上，业已出现违法行政行为，然而因对保证金性质的认识尚不全面、深入，使其无法被纳入行政法领域内得到法律救济。制度上出现的真空地带，给相对人权利保护带来巨大风险。故此建议，在提高保证金制度规定法律层级的另一面，尽快出台行政部门有权解释或未来可能情形下的司法解释，力图将其纳入救济程序，严格执法保护民权。

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