大型跨区域水库管理问题的思考

陈 献，余艳欢，张献锋，王贵作，张瑞美

（水利部发展研究中心，100038，北京）

大型跨区域水库管理问题的思考

陈 献，余艳欢，张献锋，王贵作，张瑞美

（水利部发展研究中心，100038，北京）

大型水库；库区管理；思考

新中国成立60多年来，已建成大型水库544座，总库容5 506亿 m3，占全部水库总库容的77.9%。大型水库在抵御水旱灾害、保障人民群众生命财产安全、促进经济社会发展、推动工农业生产持续稳定增长、保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45 号）对大型水库枢纽工程的管理体制作出了明确规定，该通知的发布为大型水库枢纽工程管理奠定了坚实的基础。调查研究表明，目前我国大型跨区域水库管理问题主要集中于库区管理。大型跨区域水库由于地跨两个或多个行政区域，涉及管理主体众多，使管理变得更为复杂。

一、大型跨区域水库的管理模式

1.枢纽工程管理

我国大型跨区域水库管理主要分为枢纽工程管理和库区资源开发利用与管理两部分。多年来，水行政主管部门主要对水库枢纽工程进行管理，枢纽工程以外的水库库区由地方政府有关部门管理，由此形成了“条块结合”的水库管理体制。根据国办发〔2002〕45号文件的要求，大型水库枢纽工程原则上由国务院水行政主管部门负责管理；在一个流域内，跨省（自治区、直辖市）的水库枢纽工程原则上由流域机构负责管理；在一省（自治区、直辖市）内，跨行政区划的枢纽工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理；同一行政区划内的枢纽工程，由当地水行政主管部门负责管理。水管单位具体负责枢纽工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府负责人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。在实际管理工作中，大型跨区域水库枢纽工程的管理也基本按照这些要求进行，管理基本实现规范化，并已取得一定的成效。

2.库区管理

库区管理目前没有明确的政策规定，现行的河道管理条例未将水库纳入管理范围，库区管理的政策依据模糊。

目前库区管理主要有两种模式：一种是枢纽与库区统一管理，如尼尔基水库枢纽及库区管理均由松辽委负责；另一种是枢纽管理与库区管理分开，枢纽工程由水库管理单位负责运行管理，库区所在行政区域的有关行政主管部门，如水利、旅游、农业、环保、交通等部门，按照各自职责规定，对库区有关活动进行管理。

二、管理中存在的主要问题

1.法律依据不足，管理目标不明确

水库管理目前没有明确的法律规定，河道管理条例是否适用于库区管理仍存在疑问。大型水库管理缺乏统一的、全国性的管理办法，使得大型水库管理政出多门，多头管理，由此导致实际管理工作容易出现无序和矛盾纠纷。库区管理缺乏明确的管理目标，缺乏落实管理工作的具体措施，缺乏目标考核奖惩机制，导致库区管理效率低下，限制库区综合效益的发挥。大型跨区域水库具有跨区域的特点，以上问题在管理中更为突出。

2.管理主体众多，管理权限不清

大型跨区域水库管理涉及部门多，管理事务多。例如，三峡水库管理工作涉及环保、交通、水利、国土等19个部门，工作内容近40项。尽管目前的管理体制对各部门分工有所规定，但库区管理实践中职能交叉、责权不统一、“趋利避责”等问题仍然比较突出，形成有利益争管，无利益不管，出问题推诿，多头管理、交叉管理和管理真空并存的局面。

3.缺乏统一规划，库区资源无序开发利用

我国的大型跨区域水库大多缺乏库区综合性规划，各管理机构和单位在各自权限内开展日常工作，缺乏有效的协调优化，水资源开发利用、岸线利用、渔业、旅游等生产经营行为无序开展，使得库区资源的开发利用难以实现效益最大化，甚至出现越权管理行为。如消落区管理同时涉及土地开发利用、旅游开发、渔业养殖、航运码头等问题，缺乏统一的规划和政策，也缺乏法律规定和具体的监管办法，经常发生越权管理冲突，一些地方出现了强占消落区、岸线和土地资源等无序开发现象，导致消落区利用效益并不是很高。

4.管理单位合作意识不强，缺乏长效合作机制

水库管理主体的多元化和管理事务的复杂性使得水库管理协调任务量大，协调难度大，在大型跨区域水库管理中表现得更为突出。究其原因，一方面地方政府受利益驱使往往过多地关注其本区域范围内的库区资源开发利用，而忽略对整个水库乃至流域可持续发展的影响；另一方面库区管理缺乏有效的协商机制。虽然目前大部分水库的管理都是由流域机构负责协调工作，但由于流域机构作为水利部的派出机构，本身不具有完全的管理和处理大型水库相关事务的权能，定位于具有行政职能的事业单位，在权力级别和组织层级上低于省级行政区，面对效力高于部门规章的地方性水法规时，仅依据部门规章处理大型水库相关事务的力度明显不够，其协调效力明显不足。

三、强化大型跨区域水库管理的必要性

1.是保障工程充分发挥水库综合效益的必然要求

我国绝大多数大型跨区域水库兼具防洪、发电、灌溉、供水、旅游和养鱼等多种功能，强化大型跨区域水库管理，保障大型跨区域水库防洪安全、水质安全，对保障水库综合效益的发挥起着举足轻重的作用。协调库区资源利用过程中防洪、灌溉、发电、供水、旅游、生态保护等目标间的关系与要求，对库区及其周边区域的经济建设和长治久安意义重大。

2.是处理好各种利益关系的必然要求

大型跨区域水库管理的涉及面广，利益关系复杂，管理难度大,各种利益关系冲突明显，协调难度较大。因此，必须按照国家行政管理体制改革总体目标，在合理划分各管理主体的责权利关系，充分发挥地方、专业部门积极性的基础上，构建一个综合系统、高效协调的水库管理体系。

3.是实现库区社会、经济、环境可持续发展的必然要求

当前我国正处在社会变革、经济快速发展的时期，而大型跨区域水库一般修建在经济相对落后的地区，而且由于库区建设增加的大量移民需要尽快融入经济社会发展的大潮，这就要求库区的发展必须协调经济、社会、环境、资源等因素。为此，必须强化大型跨区域水库管理，促进库区社会、经济、环境可持续发展。

四、对策建议

1.加快管理立法进程

为规范大型跨区域水库的管理工作，应结合各大型跨区域水库的特点加快管理办法的立法进程。明确规定水库管理的目标和内容、水库的管理范围和保护范围、管理体制、管理主体及其管理权限等。考虑水库枢纽工程的管理依据已较为充分，水库管理办法应将库区管理的相关问题作为立法重点。可在梳理现有法律法规的基础上，理顺水库管理各类管理主体间的相互关系，如库区资源开发利用的社会效益与经济效益的关系，管理主体间责、权、利的关系等。

2.建立健全协商机制

根据大型跨区域水库管理涉及的管理部门和机构的不同属性，建立两种不同协商机制：一是水行政主管部门与其他部门之间的联席会议，即由水行政主管部门牵头，组织水库管理中涉及的相关行政管理部门召开不定期会议，共商水库管理中遇到的各类重大问题；二是水利系统内部的协商理事会，即涉及大型跨区域水库管理的各级水行政主管部门、地方政府和水库管理单位代表组成理事会，通过民主选举和会议讨论的形式产生理事会主席和制定相关的制度章程，通过民主表决形成协商协议，理事会成员共同遵守和维护。

3.建立联合执法制度，加大库区管理的执法力度

大型跨区域水库所在地各行政区域的水政、渔政、公安等执法部门和机构应组成联合监察队伍。根据已有法律法规制定具体的巡查监督方案和计划，在库区范围内建立联合执法制度，规范监察队伍的执法行为，加大库区管理的执法力度。对库区内水资源、水工程、水土保持工程、水文设施和防汛设施等进行经常性巡查监察，依法维持库区内的水事秩序，定期检查库区水工程及设施运行情况，及时制止各种违法行为，惩处破坏水工程及设施的犯罪行为，维护库区的正常水事秩序。

4.加强基础设施建设，提高综合管理能力

水库管理单位应该在上级主管部门的支持下逐步更新完善以下基础设施：一是增加投入，加强清污、巡库、清障、通信等专业设备的升级，改变低效、落后的作业现状。二是升级应急装备及相关监测仪器等专业设备，保障对突发事件的快速应对和处理。三是加强应急指挥系统、水文水质实时监测系统、卫星遥感系统、地质灾害监测及预警系统、生态动态评估系统、信息交互系统、航运调度系统等各项信息化平台的建设。通过上述信息化平台和先进技术手段的建设，提高管理的科学性、及时性和准确性。

TV622

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1000-1123（2011）02-0039-02

2010-11-25

陈献（1963—），男，处长，教授级高级工程师。

责任编辑 张瑜洪