深化水管体制改革的思路与重点

柳长顺，张秋平，周晓花

（水利部发展研究中心，100038，北京）

深化水管体制改革的思路与重点

柳长顺，张秋平，周晓花

（水利部发展研究中心，100038，北京）

水利工程管理；体制改革；思路；重点

一、水利工程管理体制改革的成效与存在的主要问题

实施水利工程管理体制改革后，据统计，截至2009年年底，国有大中型水利工程管理单位完成定性率达100%，公益性人员基本支出落实率达94%，公益性工程维修养护经费落实率81%，水管职工社会保障落实率达88%，实现管养分离的占66%，实施内部改革的占81%。但是，水利工程管理中存在的一些突出的、核心的问题仍亟待解决。

一是已实施改革的部分工程，公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费还未足额落实到位，各项改革任务进展不平衡，保障工程良性运行的长效机制尚未有效建立。首先，全国国有大中型水利工程仍有6%的公益性人员支出和19%的公益性工程维修养护经费没有落实，一些地方政府还存在“承诺落实”现象，“两费”实际落实率可能远低于统计数据，还不能满足工程良性运行的要求。其次，已纳入改革范围的工程进展不平衡问题突出，改革任务尚未全部完成。从工程隶属关系上看，中央直属水利工程改革任务完成情况好于省属工程，省属工程改革进度又要明显快于市、县所属工程，特别是地处中西部地区的国家级扶贫开发重点县，县级财政入不敷出，让其负担当地水利工程运行经费的确存在较大困难。从各项改革任务看，分类定性、“两定”测算等工作完成情况相对较好，基本全部完成，但水利工程管养分离和水价改革等任务相对滞后，落实率普遍不高。此外，尽管各级财政对承担公益性职能水利工程的经费保障程度显著提高，但是符合水利现代化要求的水利工程管理长效机制和激励约束机制尚未有效建立，影响国有大中型水利工程的良性运行。

二是点多、面广、量大的小型水利工程改革力度明显不足，仍存在产权制度不清、管理责任不明、安全隐患多等突出问题，严重制约水利工程体系整体效益的发挥。2002年以来的水管体制改革对象主要为隶属于各级政府的大中型水利工程，而隶属于乡镇和农村集体的非国有小型水利工程改革未取得实质性突破。以水库为例，已建成的8.7万多座水库中，各类小型水库8.3万多座，占水库总数的95%，由于各类小型水库建设标准低，加之近年管护不到位，安全问题十分突出，平均每年都有数十座小型水库发生溃坝。

三是与小型水利工程关系密切的基层水利单位性质不明，职责不清，经费不足，无力承担对小型水利工程实施管理和维护的公益性职能，亟待通过改革强化能力建设。基层水利单位是水利工程管理向农村和基层延伸的重要节点与关键环节，对保障小型水利工程良性运行意义重大。随着我国各项改革事业的不断深入，特别是乡镇机构改革对原先承担农村公益性职能的“七站八所”进行了撤并，不少地方取消或合并了原先的乡镇水利站。一些保留下来的基层水利单位也由于机构改革和定性等原因，经费渠道不畅，人员队伍不整，管理体制不顺，运行机制不活，造成我国基层水利单位服务能力持续下降，成为当前水利发展最薄弱、最脆弱的环节之一。

二、深化水利工程管理体制改革的必要性

1.保证小型水利工程安全运行

小型水利工程主要指灌溉面积1 万亩（666.67 hm2）、除涝面积 3 万亩（2 000 hm2）、库容 10 万 m3、渠道流量1m3/s以下的农村水利工程。新中国成立以来，各级政府组织广大农民投资投劳，共建成各类小型农村水利工程2000多万处，其中，小型水库83000多座，塘坝600万处，引水堰（闸）110万处，旱区水窖、水池 600余万处，控制有效灌溉面积4.61亿亩（0.307亿 hm2），占全部有效灌溉面积的55%。这些工程规模小，数量多，分布广，在抗御水旱灾害、改善农民生产和生活条件、提高国家粮食综合生产能力、保障国家粮食安全、促进农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。

2002年起实施的水利工程管理体制改革的对象和范围主要为国有大中型水利工程，绝大多数小型水利工程虽然纳入改革范围，但受长期以来“重大型、轻小型，重骨干、轻配套”思想影响，改革的力度明显不足，改革的成效并不显著，造成大中型水利工程与小型水利工程之间在管理水平、人才队伍、经费保障、运行机制、工程面貌等方面的差距越来越大，小型水利工程加速报废的趋势没有得到根本扭转，与实现水利事业全面、协调、持续发展的要求还有差距。此外，由于缺乏必要的维修养护，全国数以万计的小型水库、塘坝长期积病成险，对人民群众的生命财产形成威胁，与以人为本的要求仍有差距。因此，有必要继续深化水利工程管理体制改革，将改革工作向小型水利工程和基层水利单位推进，协调推进大中型水利工程和小型水利工程的改革工作，确保各类水利工程稳定和安全运行。

2.统筹城乡发展

统筹城乡发展是全面建设小康社会的重大任务，是从根本上解决“三农”问题的战略举措。具体落实到水利行业，要求在工程建设和管理上实现城乡一体化，打破大中型水利工程与小型工程的建管分割体制，加大公共财政对小型水利工程管理的投入力度，建立城乡统一的水利工程管理体制。小型水利工程是农村地区的重要基础设施，对促进“三农”工作意义重大。但受长期以来城乡二元结构的影响，主要服务于城市生产生活的大中型水利工程，公共财政保障程度、工程管理水平、工程面貌要明显好于主要服务于农村、农业、农民的小型水利工程。实施水利工程管理体制改革后，这种差距进一步扩大，与统筹城乡发展的要求不相适应。因此，有必要通过深化体制改革，着力解决好小型水利工程的管理体制问题，突出其作为农村重要公益性基础设施的地位，明晰工程产权，明确管理责任，畅通经费渠道，提高管理水平，改善工程面貌，更好地发挥小型水利工程在建设社会主义新农村中的基础性作用。

3.优化水利发展环境

从水利发展的实际情况看，当前水利发展环境与建设现代水利、可持续发展水利的要求相比，仍存在不小的差距。突出表现为：取消“两工”之后，农村水利传统的投入、管理和养护体系被打破，新的机制尚未有效建立，水利工程的建设、运行、投入、维护问题更加突出，亟待解决。同时，主要服务“三农”的基层水利单位，由于定性、机构和经费问题，服务和管理能力严重不足，远不能满足建设现代水利的要求。因此，迫切需要继续深化水管体制改革，着力改善农村水利和基层水利的发展环境，提升水利对“三农”工作的支撑能力。

4.提高水旱灾害防御能力

当前，由于管理体制不顺，水平不高，我国不少小型水利工程无法充分发挥其在抵御水旱灾害方面的作用。从2010年发生在西南五省区的特大干旱看，旱灾对依靠大中型水利工程保障的城市影响要远低于农村，除了水量调度方面的原因外，灾区广大农村地区小型水利工程管理体制不顺、投入不足、效益发挥不佳也是重要原因。因此，要充分发挥水利工程体系的综合效益，必须通过深化水管体制改革，理顺各类水利工程的管理体制，加大各级财政对公益性水利工程运行的保障力度，建立工程良性运行机制，切实提高小型水利工程的管理水平。

三、深化水利工程管理体制改革的思路和重点

深化水管体制改革的对象主要分为三大类：一是已实施水管体制改革的国有大中型水利工程，二是小型水利工程，三是基层水利单位。

1.深化国有大中型水利工程管理体制改革

改革的重点包括：①针对部分地方“两费”落实不到位、不稳定的问题，着重建立保障经费落实的长效机制。在将水利工程“两费”纳入各级财政预算基础上，争取把“两费”到位率纳入地方政府目标考核体系，建立政府主要领导责任追究制。②针对水利工程管理体制区域改革进展不平衡的问题，着重建立中央和省级财政对贫困地区水利工程的“两费”补助机制。其中，中央财政可新增专项转移支付，对地处中西部地区的国家级扶贫开发重点县的水利工程实施专项补贴；省级财政设立专项资金，对县属水利工程的“两费”予以专项补助。③针对改革分流人员的社会保障落实问题，着重完善相关政策。积极加强与有关部门的协调沟通，争取享受2002年之后出台的相关政策或出台新的政策，灵活、妥善解决改革分流人员的社会保险问题，正确处理改革、发展与稳定的关系，维护群众切身利益，确保社会稳定。④针对维持工程良性运行长效机制缺失问题，着重强化工程管理考核机制。按照工程管理标准化、规范化、制度化要求，各级水行政主管部门根据实际情况制定各类水利工程的管理标准与考核办法，采取定期与不定期相结合的方式，对已落实“两费”的承担公益性任务的水利工程进行严格考核，水管单位主要领导对考核结果负责。

2.小型水利工程管理体制改革

改革的重点包括：①针对工程产权不清、责任不明的问题，着重创新产权制度。将小型水利工程产权制度改革作为深化水管体制改革的切入点，提出确权标准，按照工程类别、工程性质、服务与影响范围以及经费渠道确定产权主体，产权主体既可以是政府和农村集体，也可以是农民和法人团体，产权主体确定后，核发工程产权证书。②针对小型水利工程运行维护经费不足的问题，着重建立公益性耗费财政补贴机制。县级水行政主管部门对区内承担公益性职能的水利工程开展全面核查，会同财政部门根据各类工程承担的职能核定补贴标准，并按照标准对工程产权主体核发财政补贴。产权主体在获得补贴的同时，应承诺采取有效措施保证工程正常运行，并对工程正常运行负责。小型水利工程运行补贴纳入县级财政预算，中央和省级财政设立对县级财政的专项补助资金。③针对小型水利工程安全隐患突出的问题，着重全方位建立安全责任制。将工程安全特别是小型水库的安全责任落实到单位，落实到个人。根据有关法律法规，明确各级政府及有关部门的安全责任，坚持“谁所有，谁主要负责”的原则，明确由产权主体对工程安全负直接责任。

3.基层水利单位管理体制改革

基于基层水利单位现状，对其实施管理体制改革的总体思路是：正确处理基层水利单位改革与新一轮乡镇机构改革、事业单位改革、农村综合改革的关系，明确基层水利单位以公益性为主的职能，因地制宜设置机构，提高财政对基层水利单位保障水平，建立灵活多样运行机制，有效恢复与充分发挥基层水利单位的管理与服务职能。

改革的重点包括：①针对改革方向不明的问题，着重把握好基层水利单位改革与其他相关改革的关系。把基层水利单位改革纳入新一轮乡镇机构改革、事业单位分类改革、农村综合改革范围，协调推进各类改革，争取在机构定性、经费保障等方面有所突破。②针对定性不清的问题，着重明确基层水利单位是以服务 “三农”为主要职能的公益性服务机构。在明确基层水利单位承担小型水利工程监管、水资源管理、防汛抗旱、水利科技推广等公益性任务的基础上，明确其性质。③针对一些地方在乡镇机构改革中将乡镇水利站撤并的问题，争取在经济条件好、水利建设与管理任务重的地方率先恢复水利站。在这些地区，参照浙江、江苏、湖北、北京等地的做法，争取以乡镇、小流域为单元恢复基层水利站的机构设置，并将其定性为县级水行政主管部门的派出机构，由县级水行政主管部门会同有关部门核定人员编制和经费测算，机构接受县级水行政主管部门和乡镇政府的双重领导，公益性职能经费纳入县级财政预算，保证公益性职能履行。④对于恢复机构设置确有困难的地方，着重探索政府购买服务的基层水利单位运行新机制。借鉴湖北等地实施的 “以钱养事”机制经验，探索根据工作需要政府购买服务的基层水利单位运行机制，确保小型水利工程运行和管理工作的顺利开展。

四、相关建议

深化水利工程管理体制改革事关水利改革发展全局，意义重大。建议：①加强与有关部门的沟通，积极争取财政、人保、发改等部门对深化水管体制改革的理解与支持；②尽快联合有关部门制定出台“深化水利工程管理体制改革的指导意见”，为各地深化改革提供政策依据；③开展深化改革试点，向全国推广积累经验；④加强宣传，提高社会各界对深化水管体制改革重要性的认识，为改革营造良好的社会氛围；⑤加强改革的监督管理，建立定期检查、督导制度，及时发现改革中出现的新情况、新问题，并提出解决对策与措施。

TV698.2+F045.6

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1000-1123（2011）02-0041-03

2010-11-25

柳长顺（1975—），男，处长，高级工程师。

责任编辑 张瑜洪