完善机制 科学管理有序开发农村水电

贺 骥，张 旺，杨玉明

（水利部发展研究中心，100038，北京）

完善机制 科学管理有序开发农村水电

贺 骥，张 旺，杨玉明

（水利部发展研究中心，100038，北京）

农村水电；水能资源；开发；水资源

发展农村水电，能够产生显著的经济效益、社会效益和生态效益。但是由于政策和管理等方面的原因，当前农村水电开发利用依然面临着不少问题和不利因素，给农村水电行业的持续健康发展带来了严峻挑战。

一、农村水电开发面临的问题

1.开发建设秩序有待进一步规范

农村水电站点多、面广、量大，其建设和管理问题、工程质量和安全不仅关系到自身功能效益的发挥，还关系到人民群众的生命财产安全。近年，针对农村水电开发过程中抢占资源、无序开发的现象，各级政府和水行政主管部门加强了规划和资源管理，强化了安全监管，清查整改了一批无立项、无设计、无监管、无验收的“四无”电站，基本解决了农村水电发展过程中的突出问题。但农村水电建设领域中的部分项目仍然在规划、前期工作、项目法人组建、招标投标、建设管理、质量安全、市场秩序等关键环节存在不少问题。特别是在一些水能资源丰富的河流上，水能资源无序开发问题仍很突出：水能开发无规划可依，或者用企业规划代替政府规划、专业规划代替综合规划、河段规划代替全河规划的现象依然存在；水能资源开发使用权被越权出让，违规签约等现象时有发生；一些民营投资项目盲目追求工期和建设速度，不重视设计方案的对比优化，违反基建程序等现象不能得到及时监管，工程安全问题没有得到有效解决；不按照防汛抗旱要求调度水资源，不考虑防洪安全，威胁到下游地区人民群众生命财产安全和社会稳定。这些问题的存在，会成为实施最严格水资源管理制度的突出障碍，也会成为社会治安不稳定的诱发因素。

2.农村水电开发与生态环境保护结合不够

水电开发对生态环境的影响是两方面的：既有正面的影响，也可能产生负面影响。正面影响：小水电本质上是清洁能源，小水电替代化石能源，减少温室气体和污染物排放效果明显，减少了对环境的污染。负面影响：如果开发不当，可能不同程度地对生态环境造成破坏。一些小水电站未考虑生态用水和下泄生态流量，缺乏相应的泄水建筑物和合理的调度方案，导致坝下出现脱、减水河段，造成河槽裸露，河床干涸，山区河流水生态系统受到毁灭性破坏。一些小水电项目修建的永久性拦河大坝阻隔河道，在大坝上下游形成不同的水生生态系统，阻断洄游性水生动物通道，淹没产卵场，使水生生物物种、珍稀濒危物种及土著特有物种快速消亡。一些小水电项目修建有调蓄能力较大的水库，水温分层现象明显，对库区周围生态特别是鱼类繁殖和农作物生长产生长期不利影响。还有一些水电站建设，未落实环境保护措施就开始大规模施工活动，造成了新的水土流失。

3.水资源综合效益没能得到充分发挥

水资源的各种属性是相互联系的，要发挥水资源的最大或最佳效益，各种功能应当相互协调，防洪、灌溉、供水、水力发电、航运等应当综合利用，而保障水资源功能协调的基础是水资源的统一规划和统一管理。目前，一些农村水电开发商只追求发电效益，在缺乏统一管理和运营监管的情况下，忽略防洪、灌溉、供水等其他效益，没有兼顾上下游、左右岸之间的用水需求，造成水资源综合效益不能得到充分发挥，甚至损害了其他水资源利用效益。

4.与其他电源之间的协调不够

小水电开发初期，分散开发的电源一般都是发、供、用独立运行，主要用来解决当地县城、乡镇和农村地区的日常生活、农副产品加工及农业生产用电。随着我国经济发展和国力增强，原来分散的小水电供电区连片成网，形成了地方电网（小网），成为当地城乡居民生活生产、地方工业和乡镇企业的主要电力供应来源。国家大电网也以大中城市为依托，不断向四周延伸，逐步建立起了全国性跨区域的骨干供电网络。大网与小网两个供电区的连接是经济发展的必然结果。而在大小电网关系处理上，目前还存在一些问题，包括大网依靠资产、技术和价格优势，抢占小网的供电区；利用电网管理和调度权随意限制小网上网电量，压低上网电价；借电力体制改革和国家实施农村电网改造，大力“上划”和“代管”小水电自供自管供电区等。影响社会对农村水电投资积极性的不利问题，一定程度上阻碍了我国可再生能源的健康发展。

5.农村水电供电质量和可靠性不高

由于农村水电供电区管理和服务问题，农村水电向生产供电的质量和可靠性还不高。农村水电供电企业存在技术含量低、容量偏小、设备老化、日常维护不到位等问题，在紧急情况下难以起到应急作用。

二、建立农村水电有序开发机制

“十二五”时期，我国将加快经济发展方式转变，转变用水方式、落实最严格水资源管理制度对农村水电有序开发提出了迫切要求。建立农村水电有序开发机制，有利于提高我国水能资源的开发效率，促进经济发展；有利于农村水电的安全运行，保障生产生活安全；有利于协调农网与其他电网之间的关系。建立农村水电有序开发机制的主要内容应当包括以下几个方面：

1.建立部门间分工协作制度

“四无”水电站屡禁不止，许多小水电站、小水库存在安全隐患，与农村水电相关管理部门职责划分不清，责、权不统一，以及出现缺位、错位现象有着直接关系。长期以来，各级政府相关部门都在对农村水电进行管理，在部门间产生了职能交叉。由于职责不明，分工不清，在一定程度上削弱了政府对农村水电的宏观调控和行业管理。依据水法、可再生能源法及水利部门“三定”规定，应进一步明确水行政主管部门在水能资源开发管理指导、农村水电行政和行业管理中的主体地位，在农村水电项目审批、农村水电电价制定与调整、水电站上网准入、税收优惠政策等方面，水行政主管部门应依法落实职责，依法进行管理，做到权责统一。对水能开发项目各阶段的工作，要明确水行政主管部门和相关部门各自的职责，部门间加强分工和相互配合，尽量避免职能交叉。

2.建立科学合理的规划制度

农村水能资源开发规划制度不完善，主要表现在三个方面：首先是规划执行不力。有的地方不按照已有的水能资源规划进行开发，或擅自修改甚至重新制定开发方案。二是规划滞后于农村水电发展。许多河流规划大多是20世纪七八十年代制定的，难以适应形势，不能满足对水能资源进行优化配置的需要。传统规划指导思想存在忽视水能资源科学配置的问题，强调充分利用水能资源发电，开发与保护关系统筹协调不够，对河道生态和环境用水考虑不足。三是规划缺失。部分中小流域、特别是一些支流没有规划，存在水能开发无规划可依，或者用企业规划代替政府规划、专业规划代替综合规划、河段规划代替全河规划的现象，造成水电开发上任意选点、盲目动工、仓促上马的问题较为突出。

农村水能资源开发规划，是指在资源综合调查评价基础上，确定中小河流水能资源的使用功能、开发利用方式、规模、程序和要求等内容的专业规划。农村水能资源开发规划是农村水能资源开发利用的基本依据。水能资源规划编制由水行政主管部门负责，其主要工作包括：加强水能资源的基础调查、信息收集；加快中小河流水能开发规划的编制或修订，为有序开发提供条件；积极研究水能开发与河流健康生命的规律，为水能资源科学管理提供依据。

在规划编制时，各级水行政主管部门应根据本地区农村水电资源现状、环境容量、生态状况和经济发展需要，依据流域和区域综合规划，按照“统筹兼顾、科学论证、合理布局、有序开发、保护生态”的原则，组织编制农村水能资源开发规划，确定重点开发、限制开发和禁止开发的区域，并按规定程序审批。通过制定河流水能资源开发规划，加强项目前期工作，落实最严格的水资源管理制度，制止无序开发。

3.建立水能资源有偿开发制度

无序开发水能资源产生的原因，除了部门间职能交叉错位、监管不严外，还在于投资者在成本核算时没有将取得对水资源的使用权所需的代价涵盖在内。某些地方政府为了吸引投资开发当地水电资源，无偿转让水资源使用权，无形中降低了企业的进入门槛，某些资质不合格的企业可以以很小的成本进入该领域，或者将开发权再次转让。建立水能资源有偿开发制度，可以提高企业进入农村水电行业的门槛，选择资质优良的企业开发水资源，有利于农村水电的安全运行。浙江省在水能资源开发中率先提出资源、生态、经济等三大补偿机制，并采取招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让水能资源开发使用权。目前，水能资源开发使用权有偿出让和市场化配置工作已在全国10多个省（自治区、直辖市）推开。

水能资源属国家所有，按照水法规定，应实行有偿使用。凡是开发利用水能资源（包括新建、改建、扩建）的，都应该获得水能资源开发使用权。建议水利部进一步规范此项制度，制定有关水能资源有偿使用的管理办法。从各地实践看，管理办法应包括出让计划和方案的编制、开发权证的办理、使用年限、开发时限、出让方式、程序、无偿收回的条件、出让金的管理使用等内容。通过实施水能资源开发权有偿使用，建立水电效益反哺河流和库区、促进经济社会和资源环境协调发展的机制，促进资源节约型、环境友好型社会建设。

4.建立政府监管下的准市场进入的运营制度

在农村水电开发运营方式上，实行政府统一监管下的准市场方式。农村水电开发既要引入各种社会资本，包括外国资本，让市场机制发挥作用，充分调动各种资源的积极性；同时要把握水能资源的社会公共产品特征。水能资源属国家有限自然资源，对其进行开发利用会产生淹没土地、移民、生态环境问题等外部影响，单纯的垄断性、市场性开发可能导致国家资源的分配不当，从而诱发一系列的生态和社会问题。因此，水能资源开发不能完全采用市场方式，必须采取政府统一监管下的准市场方式，进行科学规划，有序开发。

5.建立产权清晰的资产管理制度

长期以来，国有小水电的投资一般是中央、省、地（县）三级政府各投一部分。为了扶持小水电的发展，中央先后投入部分拨款、拨改贷资金、经营性基金等，省一级也按比例进行了资金补助配套。这部分资金存在使用分散、形成的资产未进行重置价值评估、没有进行产权登记等问题，没有明确由哪一级资产运营机构来运作这部分国家资金。根据国家计委和财政部的相关规定，水行政主管部门被明确为水利资产的出资人代表，但水利系统上下级之间只有行业指导关系，而没有产权上的纽带关系。

另一方面，国有小水电大多数以国有企业或国有独资有限责任公司形式存在。由于产权不清，导致中央、省级投资出资人缺位，电站的经营容易形成管理层的内部控制，而管理层的任命权在当地政府，资产经常被无偿划拨，政府的干预严重影响水电站的经济效益，小水电没有充分发挥应有的经济效益，或者说小水电的经济效益被政府人为干预所侵害。因此，需要通过农村水电资产产权改革，建立产权清晰的资产管理制度，明确农村水电的产权关系，实现政资分开、政企分开。

6.建立技术标准严格的安全管理制度

按照中央关于加强农村水电开发规划和管理的指示和水利部 《关于制止无序开发进一步清除“四无”水电站的意见》《关于加强农村水电建设管理的意见》等要求，完善农村水电安全监管体系，建立和执行严格的技术标准，对农村水电项目建设在项目选择、设计审查、水资源论证、环境影响评价、行政审批、基建程序、建设监管、防洪安全、竣工验收、后期运行等方面实行全程、全方位管理。要建立农村水电安全监管联合执法机制，加强安全检查和隐患排查，督促农村水电企业建立健全安全生产管理制度，确保工程安全和社会公共安全。

TV76

A

1000-1123（2011）02-0027-02

2010-11-25

贺骥（1972—），女，高级工程师。

责任编辑 车小磊