水利水电工程建设征地移民安置规划设计

尹忠武

（水利部长江水利委员会设计院，430010，武汉）

水利水电工程建设征地移民安置规划设计

尹忠武

（水利部长江水利委员会设计院，430010，武汉）

水利水电工程建设征地移民安置规划设计是水利水电工程设计的重要组成部分，是工程设计方案比选的一项重要内容，关系到工程规模的合理选定，关系到移民的生产、生活和相关地区国民经济的恢复与发展以及社会稳定。必须正确处理国家、集体、个人、业主之间的关系，实事求是、客观公正、深入细致地进行调查研究，精心设计。同时研究落实扶持移民生产和发展致富的措施，最终实现移民“搬得出、稳得住、逐步能发展致富”的目标。

水利水电工程；建设征地；移民安置；规划设计

我国水库移民实践大致经历了两个时期：一是补偿性移民时期，二是开发性移民时期。实践证明，开发性移民政策符合我国国情和民愿，效果明显。我国的水利水电移民安置规划设计理论也从无到有，大大保障了移民生产生活措施得到有效的落实，移民生活水平不断提高。

一、移民安置规划设计的方针和指导思想

2006年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定：“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。”“移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，逐步使移民达到或超过原有水平。”

开发性移民就是把移民安置纳入国民经济和社会发展轨道，将安置移民的生产、生活同区域开发、生态与环境保护相结合，通过开发，重建安置区的社会经济，进行产业结构调整，增加工业、服务行业和农业的就业机会，大力进行生态环境建设，保持库区的可持续发展。

开发性移民特别强调生产基地建设和基础设施配套，强调技术培训、实施机构建设；强调做好前期勘测、规划设计工作，为移民安稳致富绘制可实施的蓝图，减少移民安置的盲目性；强调投资效果，使移民达到和超过原有的生活水平。

前期补偿、补助与后期生产扶持相结合，各方支援与自力更生相结合是适合目前我国特点的移民安置规划指导思想之一，也是以往移民工作经验的总结。

二、移民安置规划设计依据的主要法律法规

《中华人民共和国宪法》中与移民有关的条款，规定了土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等权属问题。明确规定“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家的以外，都属于集体所有；宅基地、自留地、自留山，由个人使用，也属集体所有；国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他财产的所有权”。

《中华人民共和国土地管理法》涉及征地移民部分主要条款有：①国家实行土地用途管理制度。将土地分为耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地12大类。②耕地保护。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。③建设用地审批权限。征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35 hm2的、征用其他土地超过70 hm2的，必须由国务院批准。在此规定以外征用土地的，必须由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。④征用土地补偿补助标准。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。⑤国家实行基本农田保护制度。基本农田是指按照一定时期人口和社会经济对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。⑥土地复垦规定。对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。土地复垦费用，应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。

《中华人民共和国物权法》规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

《中华人民共和国水法》规定国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民的生产和生活，保护移民的合法权益。移民安置应当与工程建设同步进行。移民经费列入工程建设投资。

《大中型水利水电工程建设征地补偿及移民安置条例》包括总则、移民安置规划、征地补偿、移民安置、后期扶持、监督管理、法律责任、附则等8章63条，从保护移民合法权益、维护社会稳定的原则出发，明确了移民工作管理体制，强化了移民安置规划的法律地位。特别是对征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准、移民安置的程序和方式、水库移民后期扶持制度以及移民工作的监督管理等问题作了比较全面的规定。

三、移民安置规划设计阶段划分和主要任务

水利工程移民安置规划设计阶段分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、技施设计4个阶段；水电工程移民安置规划设计阶段分为预可行性研究报告、可行性研究报告、移民安置实施3个阶段。主要任务：确定征地移民范围，查明征地及影响范围内的人口和各种国民经济对象的经济损失，分析评价所产生的社会、经济、环境、文化等方面的影响，参与工程建设方案和规模的论证，确定移民安置规划方案；进行农村移民安置、城(集)镇迁建、工业企业处理、专业项目恢复改建、防护工程的规划设计和水库库底清理设计；提出水库水域开发利用和水库移民后期扶持措施；编制实施总进度及年度计划；编制建设征地移民补偿投资概（估）算。

四、移民安置规划设计主要内容

移民安置规划设计不同阶段的设计内容基本相同，但对淹没对象处理的设计深度不同，水利工程可行性研究报告阶段的主要设计内容如下。

①可行性研究报告阶段的建设征地移民安置规划设计工作包括移民安置规划大纲编制及移民安置规划设计。移民安置规划大纲应在确定工程建设征地范围，完成实物调查以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力调查的基础上编制，依据批准的移民安置规划大纲开展移民安置规划设计。

②确定水库淹没处理设计洪水标准；确定泥沙淤积年限，进行水库洪水回水计算；分析计算风浪爬高值及船行波影响。

③根据水库回水计算成果及水库浸没、坍岸、滑坡及其他影响的预测成果，确定水库淹没影响处理范围。第②③项工作深度达到了原初步设计阶段要求的深度，完成此项工作后，下阶段可仅进行必要的复核。

④查明各项淹没影响实物，编制实物调查报告。实物调查时需现场测量定线，设置临时标志，各项实物的调查内容、深度、精度达到了原初步设计阶段要求，实物调查结果应经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。

⑤进行建设项目所涉及水库淹没区和移民安置区的经济社会调查，评价水库淹没对涉及地区经济社会的影响。要求水库淹没影响区应以村、村民小组为单位，收集资料并进行样本调查；移民安置区以乡(镇)、村为单位，收集资料并进行样本调查。

⑥对工程设计方案比选提出推荐意见。要求根据淹没对象的重要性，分析其对工程建设的影响程度，提出对工程规模确定的建议。

⑦基本确定移民安置规划设计水平年、人口自然增长率等有关设计参数。根据枢纽工程建设工期和移民工程建设强度，合理确定移民安置规划设计水平年。一般枢纽工程水库区以水库下闸蓄水的当年为规划设计水平年，分期蓄水水库应以分期蓄水年分别作为规划设计水平年。

⑧农村以村民小组为单位计算生产安置人口和搬迁安置人口，以村为单位分析移民安置区环境容量，确定生产安置标准，明确移民安置去向；选定集中居民点新址，基本查明新址工程地质和水文地质条件，确定居民点人口规模、建设用地规模和基础设施建设标准，进行居民点典型勘测设计，编制农村移民安置规划。

⑨选定城（集）镇迁建新址，确定城（集）镇人口、用地规模和基础设施建设标准，进行城（集）镇新址地形图测绘和水文地质、工程地质勘察。编制城镇控制性详细规划和集镇建设规划。估算补偿投资，编制迁建进度计划和年度投资计划。

⑩提出工业企业处理方案。对淹没影响工业企业逐厂、逐项进行调查，提出处理方案。对其资产通过资产评估的方式或相关方认可的方式计算，估算补偿投资。

(11)进行专业项目恢复改建规划设计。确定专业项目的处理方案。对规模较大、投资较多的专业项目，按各专业相当于初步设计深度的要求进行典型设计，提出投资估算。

(12)对具备防护条件的重要淹没影响对象，确定防护方案，提出可行性研究报告，编制投资估算。

(13)提出库底清理技术要求，编制库底清理规划。要求确定库底清理范围，基本查明库底清理的主要对象及其工作量，提出库底清理技术要求和清理措施，提出库底清理投资估算。

(14)提出移民后期扶持措施。明确移民后期扶持范围、人口规模、目标和措施。

(15)根据国家和省级人民政府的有关规定，分析确定补偿补助标准和单价。以征地移民实物为基础，结合移民安置规划方案，编制补偿投资估算，列出静态投资、总投资，编制年度投资计划。

五、移民安置规划设计组织

移民条例规定，移民安置规划设计工作组织方式为：已经成立项目法人的，由项目法人根据经批准的移民安置规划大纲编制移民安置规划；没有成立项目法人的，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府，根据经批准的移民安置规划大纲编制移民安置规划。

大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。

省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核移民安置规划，应当征求本级人民政府有关部门以及移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。

六、移民安置规划设计展望

如何发展生产、增加就业成为移民群众安稳致富的关键。围绕实现移民“搬得出、稳得住、逐步能发展致富”的目标，移民安置规划设计工作应在下述方面进行加强或拓展。

1.围绕“搬得出”目标，加强基础设施及公共服务设施建设规划设计

在分析现状的基础上，应结合当地新农村建设及规范规定要求，研究制订合理的移民搬迁安置目标和标准，加强农村基础设施和环境建设，有效改善移民生存环境，提高移民的生活质量；配置必要的社区公共服务设施，如社区就业帮扶中心、文化活动室、卫生室等，提高公共服务水平，满足移民群众日益增长的物质文化、信息需求及均等化社会服务要求。

2.围绕“稳得住”目标，创新移民生产安置模式

对土地资源丰富的区域，实施大农业安置，通过建设生态农业示范园，推动农业科技发展；对有一定数量耕地资源但难以全部依托土地安置的，辅以适合当地经济社会环境条件的复合安置方式；对缺少耕地、有条件的移民采取长期现金补贴或一次性补偿或结合新农保对适龄人群实施养老保障安置；可采用“培训+社会保障+就业”的方式，提高移民群众就业和自主创业能力，鼓励移民向二三产业转移，同时以社会保障措施解决其后顾之忧。对于县外具有集中土地资源，在地方政府支持、移民同意的情况下，可选择集中外迁农业安置。

3.围绕“逐步能发展致富”目标，加大对当地经济的支持力度

贯彻科学发展观，研究以电站开发建设为契机，促进地方经济社会发展的措施，以当地经济的总体发展，支持移民安置区的经济发展。研究推动库区产业结构不断优化、调整、升级，能够带动移民致富增收的产业发展规划。研究通过加强教育和技能培训，鼓励移民群众从农村向城镇迁移，从第一产业向二、三产业转移的扶持措施。通过人口减载与转移，推动库区经济社会和谐、全面、可持续发展，使移民群众基本生活有保障、劳动就业有着落、发展致富有盼头，开创水利水电工程建设新局面。

[1]张绍山，等.水利水电工程移民政策法规[M].北京：中国水利水电出版社，2007.

[2]中华人民共和国水利部.水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范[R].2009.

Plan design of imm igration p lacem ent for hydropower engineering construction land-levying

Yin Zhongwu

The plan design of immigration placement for water resources and hydropower engineering construction land-levying is very important and is an important part of engineering design scheme selection，which is related to the reasonable size of the project selected， the migration of production， living and recovery and development of regional economy and social stability.The relationship between the state， collectives， individuals and owners must be handled correctly through realistic，objective and fair investigation and research and well-designed.At the same time the measures for the migration of production and development and implementation of getting rich must be researched for the ultimate goals that immigrants “move smoothly， resettle stably， become rich gradually”.

water resources and hydropower engineering； construction land-levying； resettlement； planning and design

D632.4

A

1000-1123（2011）02-0018-03

2009-10-30

2011-01-10

尹忠武（1963—），男，教授级高级工程师。

责任编辑 车小磊