关于加强流域水资源管理及水利法制建设的思考

陈 啸

（中山大学法学院，510006，广州）

关于加强流域水资源管理及水利法制建设的思考

陈 啸

（中山大学法学院，510006，广州）

从流域水资源管理层面，对我国水法规体系建设及依法行政状况进行分析讨论，在肯定水法规体系建设、依法治水取得明显进步，促进了水利又好又快发展的同时，指出水法制建设存在的问题，并提出了对策。

流域；水资源管理；法治；问题与对策

一、水资源管理及水法制建设状况

1.流域水资源管理

流域是指被地表水或地下水分水线所包围的范围，是一个从源头到河口的天然集水单元。根据自然流域特性和多功能属性，从水资源持续利用、维护河流健康出发，对水资源实施以流域为单元的统一管理。流域水资源管理是将流域的上中下游、左右岸、干流与支流、水质与水量、地下水与地表水、治理开发与保护等作为一个完整的系统，将兴利与除害结合起来，运用行政、法律、市场等手段，按流域进行水资源的统一协调管理。

我国水法第十二条明确：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。目前，我国在长江、黄河、淮河、海河、松花江辽河、珠江、太湖等重要流域设立了流域管理机构，各省（自治区、直辖市）设立了水行政主管部门，建立了流域管理与区域管理相结合的管理体制。

2.水法制建设成效

经过近30年积极推进水法制建设，我国已先后颁布和修订了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等4部法律，颁布了河道管理条例、防汛条例、抗旱条例等16件水行政法规，颁布了《取水许可管理办法》《水工程建设规划同意书制度管理办法》《水利工程建设项目验收管理规定》等51项水利部规章，各地出台了800余项地方性水法规、规章等，初步形成了以法律、法规和规章为主体的多层次水法规体系，基本实现了有法可依。同时，全面建立了水行政执法队伍，开展了卓有成效的执法工作；各级水行政主管部门积极宣传水法规，全社会的水法制意识逐步增强。有序推进了依法治水，在依法进行流域管理、促进流域水资源可持续利用、维护河流健康、支撑经济社会可持续发展等方面取得了显著成效。典型的例子有黄河连续10年不断流、长江有效开展河道采砂管理、珠江五次成功实施枯季调水压咸补淡等。

党的十七大报告提出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”；“要坚持科学立法，民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”；“推进依法行政”。水利部门应积极贯彻十七大报告精神，努力建立健全水法规体系，依法行政，依法治水，各项工作继续沿着科学化、规范化、法制化道路迈进。

二、水法制建设存在的问题

1.法律冲突

（1）地方性法规与部门规章冲突

由于所处的位置、考虑的问题角度不同，局部利益与流域整体利益经常会发生冲突，造成地方性法规与部门规章之间对同一事项规定不一致。如，根据1984年发布、1996年修正的《广东省河道堤防管理条例》第七条规定，在广东省境内的西江、北江、东江、韩江及珠江三角洲主干河道、滩地上进行建设，报广东省水利部门审批。而1992年国务院批准，水利部、国家计委发布的 《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第三条规定，在珠江主要河段的河道管理范围内兴建大中型建设项目，由水利部所属流域机构实施管理。再如，依据立法法第六十三条第一款的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。而根据立法法第七十一条第一款，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。由于地方人大与国务院各部委之间没有领导和被领导、监督和被监督的关系，不能简单地确定地方性法规与部门规章的效力高低，因此上述问题给实际工作带来一定困难。

（2）地方性法规与法律冲突

对海堤、闸、涵、泵站等水利工程周围区域的主管部门授权矛盾，如根据《江苏省水利工程管理条例》第四条和第六条规定，海堤迎水坡脚外100m至200m内属海堤工程管理范围，水利部门是主管部门；而根据《海域使用管理法》第七条规定，海洋部门是该区域的主管部门。依照立法法第七十九条第一款的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。由此，似乎应当适用《海域使用管理法》的规定，但却不符合海堤等工程管理的实际需要，无法保障水利工程的安全运行。

2.法律滞后

（1）无法满足流域管理需要

我国洪涝灾害频繁，水资源短缺，局部水污染严重。为减轻洪涝灾害、缓解水资源短缺矛盾、减少水污染，以流域为单元依法对水资源实施统一管理非常必要。流域管理涉及水利、国土、交通、环保、林业、农业等部门，协调难度很大。在国家、流域、地方三个管理层面中，流域这个层面是十分重要的，起承上启下作用，可现实中流域这个管理层面相对较弱，尤其是法制建设迫切需要加强。珠江五次成功实施枯季调水压咸补淡，但由于目前流域水资源统一调度法律法规不完善，无具体法规依据，每次都是按临时应急调水报由国家防总批准，工作比较被动，与依法治水、高效服务不相适应。

（2）无法应对经济社会发展的挑战

我国改革开放、经济建设是从东南沿海开始的。总体来说，目前江河上中游地区工业欠发达，经济相对落后，用水量较小，污染较轻。但随着城市化加快、产业转移，高耗水、高污染企业向中上游转移；国家实施西部大开发、中部崛起等战略，中上游地区用水、排污水量将快速增加。因此，江河面临着中上游用水量增加和污染加剧的双重压力。同时，由于每个利益相关者都希望自己的利益最大化，很难站在全流域和长远的角度进行决策，流域上下游、左右岸之间的利益冲突将凸显。然而，现行的流域管理相关法律法规还难以与之相适应，缺乏必要的利益协调机制。

3.水行政执法力度不够

流域水行政管理工作点多、面广，涉及行业多，任务繁重。有些单位水行政执法力量不足，设备落后，难以满足工作的需要；还有些执法队伍经费短缺，影响工作开展；水行政执法地位不高，权威尚未树立起来，依法治水难度较大，致使不少侵占河道、污染河水等违法行为无法得到及时严肃的查处，助长了涉水违法现象的滋生和蔓延。

4.水法制意识薄弱

一些地方领导水法制意识薄弱，为了本地区利益，做出一些侵占河道、阻碍行洪、污染河水的违法行为；部分水利工作者依法行政水平不高，对法规授予的水行政管理职能未能充分发挥；不少群众水资源节约、保护的意识薄弱，浪费水现象还很严重。

三、加强水法制建设的对策

1.抓紧修订完善水法规体系

（1）协调地方性法规与部门规章的冲突

依照立法法第八十六条第二款的规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。实际工作中，如果遇到地方性法规与部门规章冲突，再采用“一事一裁”的办法，势必会延长工作时间，降低工作效率。因此要提前做好法规的清理工作，根据《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发〔2010〕28 号）精神，对应当适用地方性法规的部门规章进行及时清理；对确实需要适用的部门规章，及时提请全国人民代表大会常务委员会作出裁决；需要上升为行政法规的，提请国务院制定行政法规。

（2）协调部门规章与法律的冲突

为确保水利工程安全运行，国家要求划定水利工程管理范围，加强管理。水利部可根据海堤、闸、涵、泵站等水利工程管理和海域管理特点，提请国务院向全国人大常委会提出修改《海域使用管理法》议案或《海域使用管理法》法律解释要求，由全国人大常委会对《海域使用管理法》进行相应修改或出台立法解释。

2.加快制定流域层面的水法规

（1）制定流域管理水法规

过去，筑一条堤防保一方平安，建一座水库灌一片土地，上下游、左右岸相互影响小，矛盾不突出。随着经济社会不断发展，由防洪抗旱、水资源开发利用和保护等相互影响引起上下游、左右岸之间的矛盾日益凸显，迫切需要从流域全局出发，统筹兼顾，协调解决。为此，需抓紧研究制定流域水量调度条例、流域管理条例、流域法等，加强与有关部门沟通，采用各种有效措施加快立法进程，从法律层面解决流域管理面临的问题，建立流域水量调度的长效机制，逐步强化流域管理，为服务流域经济社会发展提供法制保障。

（2）建立利益调整机制

产业布局受当地经济发展牵引，难以自行实现合理布局，应从三方面考虑制定相应法规，建立利益协调机制，应对经济社会发展的挑战。一是促进产业布局与水资源承载能力相适应。应制定相应法规，赋予流域管理机构责权，由流域管理机构提前介入区域经济发展规划等活动，主动与有关地区、部门沟通，促进产业布局与水资源的承载能力相适应，合理利用和保护流域水资源。二是加强工程运行管理。加强流域内各水库、水电站的运行调度管理，减少因运行调度不合理带来的生态环境不利影响和流域整体综合效益损失。三是协调各方利益。流域水资源开发利用涉及上下游、左右岸、各地区、各部门，而各自都希望自身利益最大化，为此引发水事矛盾，影响流域整体效益和生态环境，需要研究建立利益协调机制，完善生态环境补偿机制等，合理调整各方利益，实现流域综合效益最大和经济社会可持续发展。

3.加强水行政执法工作

结合各流域实际，合理增加执法人员，加大执法人员培训力度，不断提高执法能力和执法水平；健全执法制度，规范执法行为，提高执法威信；不断改善执法装备和条件，保障执法办案经费，有效推动流域水行政执法工作规范化，促进流域水行政管理工作健康有序开展。

4.加大宣传力度，增强水法制意识

利用“六五”普法、世界水日、中国水周等活动，借助新闻传媒的大众效应，加大宣传力度，有计划按步骤宣传水法规；进一步提高广大水利干部职工的法律素质和依法行政能力，在严格执法中宣传水法律法规，在水法律法规宣传中加强执法，以案说法，进行广泛深入的宣传，不断增强全社会的水法制意识。

5.建立公众参与制度

在“以最小代价获取自身最大利益”的同时常常使他人利益受到损害，因此“受害者”是不良行为的最好监督者。公众参与，对解决水资源与水环境问题的作用重大。公众参与，也是间接普法。建立适合我国国情的公众参与制度，通过利益相关者参与，共同协商流域水资源开发、利用和保护等相关事宜，公平、公正解决水资源与水环境问题。

Thinking on strengthening the water resources management and legal construction of water conservancy

Chen Xiao

From the point of view of the basin water resources management， water laws and regulations system construction and the status of administration according to law in our country are discussed.Water laws and regulations system construction and regulates waterways legally make the obvious progress and promoted the development of water conservation both fast and well.The existing problems on the water legislative work are referred and corresponding countermeasure are given.

watershed； water resources management； rule of law； problem and countermeasure

TV213.4+D922.66

B

1000-1123（2011）02-0004-03

2010-12-21

陈啸（1986—），男，硕士研究生。

责任编辑 李建章