水库移民长期补偿方式探讨

胡宝柱，赵 静，周金存

（华北水利水电学院，450045，郑州）

水库移民长期补偿方式探讨

胡宝柱，赵 静，周金存

（华北水利水电学院，450045，郑州）

水库移民长期补偿具有土地功能物化、工程建设效益共享、移民参与程度高的特点，既有利于移民生活水平的提高，也有利于区域经济发展和社会稳定，同时还可以降低水利水电工程建设一次性初始投资，是水利水电工程建设征地移民安置方式的创新。水利水电工程尤其是水利工程大都兼有公益性和经营性特点，应结合管理体制的改革，在推行现代企业管理制度的基础上，明确经营性、公益性和准公益性项目对水库移民安置补偿应承担的责任，遵循市场经济原则，分别实行企业独立承担、国家全面负责和企业承担与经营性资产相应责任的长期补偿的方式。

水库移民；搬迁安置；长期补偿；公益性

一、问题的提出

水库移民长期补偿是相对于我国现行的水库移民安置补偿方式而提出的，主张把项目开发商和失地农民当作完全独立的利益团体，引入成果共享、风险同担的新理念，在保障水利水电工程建设顺利进行和发挥建设项目正常效益的前提下，从制度上安排水库移民直接分享工程效益。

近年，随着我国水利水电工程建设投资主体的多样化，在一些企业化营利性投资的小水电建设中尝试了以耕地补偿费为基础的长期补偿移民安置方式，取得了较好的效果。但是，在大中型综合利用水利水电开发项目建设中如何实施长期补偿仍然存在着很大的困难，急需从理论和实践上进行深入的探讨与研究。

二、长期补偿的理论基础

土地是农业最基本的生产资料和生产要素。在水利水电工程以及其他项目建设过程中，一方面会产生大量的移民；另一方面对土地的需求也会增加，进而会提高土地的价格。也就是说，移民的产生过程与土地的增值过程具有同步性。在土地增值的过程中，土地对农民的保障性也在逐渐提高。当地价高到一定程度或者经济发展到一定程度时，土地就具备了对农民进行保障的物质基础。因此在水利水电工程建设中要让农民放弃土地承包经营权，起码要保证农民得到的经济补偿不低于耕种土地的收益，这里的收益不仅要包括土地自身的产出，还应包括土地为农民提供的养老、失业保障等利益。

近年国内一些学者与研究人员分别从不同的角度对水库移民长期补偿开展了一些理论探讨，认为我国现行的补偿机制只是对农村移民原来在土地上从事农业时的收益进行了补偿，而该土地的未来用途和价值没有给予考虑，忽视了农村移民对原集体土地增值效益的分享权；也有人提出将现行的按照国家审定的补偿标准及核定的土地补偿费用实行一次性补偿转变为长期逐年的补偿，有利于保证水库移民淹没搬迁以后不降低原有生活水平，切实维护移民群众合法权益，对维护库区的社会稳定具有重要的现实意义。

三、小水电工程移民长期补偿的实践

1.移民安置补偿方式的创新

由于中小型水利水电工程淹没损失较小，尤其是小水电项目需要直接搬迁安置的移民数量不多，加之业主多为相对独立的经营性企业，与政府、移民直接协商谈判比较容易。因此，近年我国广西、贵州、云南、四川等地在一些小水电建设中进行了水库移民长期补偿的尝试，并且取得了较好的效果。例如，云南省在金沙江中下游水电建设中实施长期补偿，按照“淹多少、补多少”的原则，以被淹耕地前3年平均产量为基础，依据所对应年份省粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值，以货币形式对移民实行长期补偿，同时采取城市（县城）安置、城乡结合安置、农业生产安置、分散安置、货币安置、就业安置等多种形式、多渠道安置移民，减少了移民外迁对安置地和移民本身所带来的巨大压力。各地根据具体情况进行了许多移民安置补偿操作层面上的创新，基本上反映了移民长期补偿机制的内在要求，具体实施后明显地改善了移民安置的效果。

2.长期补偿方式的特点

目前移民长期补偿的实践大都集中在中小型水电建设。长期补偿的主要特点是：①土地功能物化。土地是农民赖以生存的生产资料，长期补偿就是将失地农民的土地使用权、承包权、增值收益权以及社会保障等功能物化，综合计算移民补偿，有利于移民搬迁后较快实现“达到或超过原有生活水平”的安置目标。②发展成果共享。长期补偿在工程寿命周期内逐年 （或分段）计算，根据当地土地产值的变化确定补偿额，可以使移民共享农业技术水平提高所带来的经济效益。③参与程度提高。长期补偿采取“政策引导、移民自愿、多种形式结合”的原则，移民、地方政府与业主密切合作，对维持移民长治久安、促进区域经济社会发展具有极大的积极作用，同时也有利于水利水电工程建设的发展。

3.长期补偿方式的优点

水库移民长期补偿的优点在于：有利于移民生活水平的提高，有利于区域经济社会的发展，有利于社会稳定，有利于水利水电工程建设。

四、对大中型水利水电工程移民进行长期补偿的方式探讨

1.政策支持与实施中面临的困难

（1）国家法律和政策支持

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中规定：“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”，并且要求“对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主”。因此，实行水库移民长期补偿在国家层面是获得政策支持的，应根据不同情况允许多种移民安置方式的创新。国家发改委在《可再生能源发展“十一五”规划》中提出：“创新移民工作机制，研究和探索电站长期补偿淹没土地的办法，并在有条件的地方进行试点”。因此，对大中型水电工程移民实行长期补偿也予以了支持，同时为水利工程移民试行长期补偿提供了可能。

（2）水利水电工程因管理体制不同实施难度不一

我国水利水电工程建设长期以来沿袭了两条线管理方式。水电开发与建设经营性特点突出，与市场经济结合较为紧密，项目开发、建设与运营多为企业化管理，比较有利于推行长期补偿方式安置水库移民。而水利工程的公益性特点使其建设、管理难以全面推行现代企业制度，这就为在水利工程建设移民安置中实行长期补偿增加了困难。

2.积极探索水利水电工程征地移民安置的统一管理

现行的水利水电工程建设管理体制将水力发电与水利工程分为两条线管理，造成了水库移民安置与补偿规划、实施等方面的不统一，为创新水库移民安置补偿机制增加了困难。虽然各类水利水电工程开发目标有所不同，但是由其所引发的征地移民安置工作性质却是相同的，移民能尽快达到或超过其原有生活水平的安置目标也是一致的。因此，应该积极探索水利水电工程征地移民安置的统一管理，逐步扩大水库移民长期补偿的实施范围，有效改善水库移民安置效果。

结合2002年以来水利工程管理体制改革的实施，水利水电工程水库移民补偿与安置应与工程建设、管理体制相匹配。根据工程建设目标、任务和收益状况，可以将水利水电工程移民补偿与安置分为三种类型：

第一类为经营性项目移民，包括各类水力发电、城市供水等经营性建设项目中的征地移民。主要特征是项目开发以营利为目的，市场化运作，企业化管理。经营性项目移民被征用土地应该实行商业原则进行补偿与安置。

第二类为纯公益性项目移民，包括各类单纯以防洪、排涝等社会公益任务为建设目标的水利工程征地移民。这类建设项目的功能受政府行为制约，没有直接的财务收益，只能客观地去计算受益范围内的公共减灾效益。纯公益性项目移民的补偿与安置应由政府通过行政手段直接管理，以保障社会公共利益和移民安置目标的全面实现。

第三类为准公益性项目移民，包括各类具有综合利用功能的水资源开发项目中的征地移民。大多数水利水电工程，尤其是大中型工程往往同时具有防洪、排涝等兴利除害公益性功能和水力发电、供水等经营性功能。准公益性项目移民应根据工程经济效益和财务收支具体情况实施综合性的补偿安置方式。

3.经营性项目移民长期补偿

经营性水利水电建设项目已经实现了投资主体多元化，业主投资营利目标明确，但是其征地行为并没有完全实现市场运作，而是以开发水资源名义用较低的补偿价格征占农村集体土地，对移民权益造成了较大损害。

十届全国人大以来通过的 《宪法》修正案和《土地管理法》修正案都对我国的土地征用制度作了明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就把国家为公共利益的需要而实施的征地行为分为了两种情况：一是征用，即国家在给予适当补偿的情况下，强制性使用农民集体土地，使用结束后，及时恢复原使用条件并退还给农民集体；二是征收，即国家依照法定程序，通过给予合理补偿取得农民集体土地所有权后，把所征收的土地用于建设公共设施和发展公益事业。因此，国家的征地权只能用于必要的公益性用地，一切经营性项目用地都不能启用国家的征地权，而只能在符合土地利用总体规划和区域经济建设规划的前提下，通过土地市场获得土地使用权。

经营性水利水电建设项目中的主体是地方水电企业，这些企业大都已经成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。经营性水利水电建设项目应按照土地征用的要求取得农村集体土地的使用权。在征地补偿方面应着眼于保障被征地农民未来生存发展的需要，统筹考虑对移民的补偿标准和补偿方式。

经营性水利水电建设项目实行移民长期补偿可以通过土地使用权入股、租赁和采取合作经营等形式，使移民的财产权得以维护，土地价值得到体现，从而获得较高的土地使用费回报，使移民长期受益，保证生活水平不因征地而下降。同时，由于移民已经通过直接参与水利水电工程效益的分享获得了长期的生产生活保障，安置之后就不宜再享受国家对于水库移民安置后期扶持的相关政策。

4.公益性项目移民长期补偿

公益性水利工程的主要特征是：①提供公共服务，满足公众需求；②不具有消费排他性和收益独享性；③无法通过市场提供交易；④无法使用市场供求关系的因素影响价格（或收费标准）。这些项目建设所使用的资金主要为各级政府投资，工程维护以及运行管理经费也由各级财政预算支付。因此，公益性水利工程征地移民目前还不能直接参与工程效益的分享，只能由国家负责对其财产损失进行补偿，并全部承担移民安置与社会保障的责任。

5.准公益性项目移民长期补偿

与营利性水利水电工程不同的是，准公益性水利水电工程还具有广泛的外在效益和利益，而这种效益一般是指社会效益和生态效益，类似于公益性水利工程的外在利益广泛的属性，因而称之为准公益性项目。

准公益性水利水电工程征地移民既不能像纯经营性项目那样完全进入市场，由企业承担移民补偿与安置的全部费用，也不应由国家承担移民补偿、安置和社会保障的全部责任。目前我国已从计划经济转向市场经济，绝大多数水利水电项目开发和营运管理已经实现了企业与事业的分离。水利水电项目开发业主作为国有企业，既要自主经营、自负盈亏，承担国有资产保值增值的责任，同样也要承担相应的社会责任。同时，由于准公益性水利水电工程在建设投资和资源占用方面享有的特别优惠，还应该在回馈社会方面比一般国有企业承担更大的责任。

准公益性水利水电工程实行移民长期补偿应坚持国家与企业共同负担的原则，考虑经营性资产与公益性资产的比重，结合工程直接财务收入实际情况，在企业承受能力允许的前提下确定移民长期补偿的责任。建议将水库淹没实物指标中对构成移民生产基础的耕地与其他多种经营用地区别对待，企业只对工程建设征收的耕地部分，按照“淹多少、补多少”的原则确定基础“量”，动态测算耕地的年产值进行长期补偿；其他土地仍按照国家现行政策确定的地类补偿标准，与移民其他个人财产补偿一起计入工程建设总投资由国家承担，同时由各级地方政府负责移民安置并提供有效的社会保障。如果长期补偿不能够保证移民的长久生计，可以继续享受国家的后期扶持相关政策。

[1]潘久艳.土地换保障：解决城市化过程中失地农民问题的关键 [J].西南民族大学学报，2005（5）.

[2]王俊海.浅析以土地使用权入股的农村水库移民生产安置机制 [J].南水北调与水利科技，2005（1）.

[3]王云昌.准公益性水利工程的特性分析[J]. 中国水利，2003（3A）.

Discussion on the long-term compensation for reservoir imm igrant

Hu Baozhu， Zhao Jing， Zhou Jincun

Long-term compensation for reservoir resettlement is not only beneficial for enhancing living standard of resettlement but also contributing to economic development and social stability of the region owing to the materialization of land,sharing of project construction benefits and high-level involvement of resettlement.It provides a new method for mitigation resettlement that can reduce the initial investment of hydropower project.Hydropower project,water project in particular,has both features of public interest oriented and business oriented.It is necessary to specify responsibilities of public interest oriented,quasi-public interest and business oriented in compensation of reservoir resettlement,along with reform of management system and promotion of modern enterprise management system.Following to the principle ofmarketeconomy,themethods of long-term compensation for reservoir resettlement are proposed,namely solely by enterprise,solely by the government or by enterprise togetherwith operational assets.

reservoir resettlement； mitigation resettlement； long-term compensation； public interest

D523.8

A

1000-1123（2011）02-0015-03

2009-10-14

2011-01-12

胡宝柱（1956—），男，教授，长期从事水利经济、水库移民教学与科研工作。

责任编辑 韦凤年