水利系统实施政府采购的成效及对完善政府采购法的建议

李 晖

（1.北京大学法学院，100871，北京；2.河北农业大学，071001，保定）

水利系统实施政府采购的成效及对完善政府采购法的建议

李 晖1，2

（1.北京大学法学院，100871，北京；2.河北农业大学，071001，保定）

政府采购制度具有多重公共意义，在现代社会中发挥着重要的经济引导和政府职能实现的作用。近年，中央政府不断加大水利建设投资，水利系统政府采购的规模不断增长，范围不断扩大，初步建立了一套行之有效的政府采购制度体系。但由于政府采购法的规定较为原则，尚需完善具体制度建设。结合水利政府采购实践，建议政府采购法律在绿色采购、采购国货原则和加强反商业贿赂等方面进一步规范健全，并强调其公共性，增强其政策价值引导作用和对社会经济整体的宏观调控作用。

水利建设；政府采购；立法完善；宏观调控

2003年1月政府采购法施行以来，确立了我国在政府采购领域的基本制度构建和基础性的法律规范，在实践中发挥了巨大的作用。近年，中央政府不断加大水利建设投资，水利系统政府采购的规模不断增长，范围不断扩大，水利部党组高度重视政府采购工作，把政府采购工作作为推进依法行政、深化财政支出改革、加强党风廉政建设的重要措施来贯彻落实。初步建立了一套行之有效的政府采购制度体系，各项管理得到加强，基础工作不断提高，信息化手段逐步强化，主动采购节能产品、国产品牌等政策功能得到发挥，从源头上预防和惩治腐败的实施效果比较明显。

一、水利系统政府采购的实施效果

1.依托网络技术，建立电子化的交易、监管形式

政府采购法第11条规定，政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。信息的公开和获取是启动政府采购程序、选取最佳供货商、节约交易成本、公平交易等所有环节和价值取向的评价基础。建立互联网电子化政府采购平台，首先可以突破传统信息传播方式的局限性，及时、节约、高效地提供需求和交易信息，有利于更多的供货商参与采购竞争。其次，可以有效地对公众开放，普通社会公众和新闻媒体都有了了解采购信息、监督采购程序的可能性，有利于实现政府采购的公开、透明，降低权力寻租、商业贿赂等发生的可能性。再次，可以从技术上防止人为操作干扰，比如设计自动收取投标、公布供货商资质和信用记录、采购目录明细、专家名单和抽取规则等，最大可能地提高采购效率和质量。

我国财政部组织建立了政府采购网，作为财政部唯一指定政府采购信息网络发布媒体，是目前政府采购领域最大的网络信息发布平台。水利部在2006年建立使用了水利政府采购管理信息系统，实现了从政府采购预算、采购计划、采购实施、合同管理以及信息统计在同一个平台下管理。系统融合了水利政府采购预算管理、计划管理、实施管理、报送审批管理、报表管理等多个环节，成为水利部国库政府采购工作信息发布、业务传送、工作交流、服务合作的一个窗口，对水利预算执行工作起到积极的推动作用。该系统的使用在中央部门中尚属首家。

2.政府采购的宏观调控功能在水利行业得以发挥作用

政府采购是国家财政支出的重要方式之一，也是预算管理的重要措施。作为政府介入经济运行的最直接方式之一，政府采购由单一的财政支出管理手段，从微观经济领域的调整商品与劳务的供需关系，演变成兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的重要工具，能影响辐射社会的整体经济生活领域。政府采购法包涵了宏观调控、调节市场、规范政府行为等多重法律价值，但其以宏观调控功能为核心。水利部在政府采购中制定了 《水利部部门集中采购管理实施细则（试行）》《水利部政府采购非招标采购方式管理办法》《水利部政府采购分散采购管理办法》《中央防汛物资部门集中采购管理办法》等一系列规章制度，通过对采购规模及结构的调整，事先调控市场供求关系及产业结构，扶持和促进国内相关产业的发展；通过强制实行公开竞争采购方式，引导水利行业形成公平、公正、公开的竞争环境。

在实践中，水利系统政府采购在交易对象选择上体现扶植保护中小企业、促进就业、增加社会整体福祉的法律原则。在交易启动、交易条件、交易履行各环节体现绿色采购精神，引导社会发展的宏观需求。绿色采购，是指购买和使用满足环保、资源节约要求的商品或劳务。对于绿色政府采购来说，首先是信号作用，只有符合环保规范、绿色理念的产品才可能获得市场份额，引导市场的供方。其次是示范作用，政府采购一般是大宗采购，并且在交易中居于主动地位，对信息的掌握比普通消费者充分、权威，是理性交易的代表。政府采购的模式、理念也间接地对公众的消费观念、模式产生示范引导的效应。第三是扶持作用。政府采购中对符合条件的供货商提供较为优厚的交易条件或优惠政策，可以对从事清洁生产、环保生产的供货商起到直接的扶植作用，不仅有营业额的增加还有隐含了政府信用的信誉保障和宣传作用。

政府采购法第九条规定 “政府采购应当有助于国家经济和社会政策目标，包括保护环境，扶植不发达地区和少数民族地区，促进中心企业发展”。但涉及绿色采购理念的只有其中的 “保护环境”四个字。2004年财政部与国家发改委联合颁布了《节能环保政府采购实施意见》，但这属于指导性的政策文件，并无强制执行性，也没有责任性规定。水利部高度重视绿色政府采购问题，配合制定了《水利部部门集中采购管理实施办法》和《水利部直属预算单位集中采购管理办法》，对水利系统采购节能产品、环保产品及自主创新产品做出了具体的规定，要求不论是何种采购，都必须坚持执行政策功能。即，在政府集中采购活动中明确要求，各单位在采购属于环境标准产品和节能产品时，要优先购买属于清单中的品目；在部门集中采购和分散采购活动中要求直属单位在政府采购招标文件中注明对产品（含建材）的环保要求，合格供应商和产品的条件，以及优先采购的评审标准。同时要求各单位采购的产品属于清单中品目的，在性能、技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购清单中的产品。在水利工程建设和水利项目勘察设计中，应当考虑节能要求，采用节能技术，执行节能标准，降低能源消耗，合理有效地利用能源。对年综合能源消耗总量超过2000 t标准煤的高耗能项目，要求建设单位委托有法定资格的咨询机构进行项目节能评估，将评估意见报审查机关，作为项目审查立项的必要依据之一。根据国家有关法律、法规、规章和节能相关标准，严格审查，保证水利项目达到合理用能标准和节能设计规范的要求。水利项目的项目建议书、可行性研究报告审查时，审查机关对节能分析篇必须同时审查，未包括节能分析篇的不得安排审查，对参与项目编制的节能评估和审查机构实施监督。这些制度规定对于引导直属单位在工程项目建设和采购中的行为，发挥政府采购的政策功能起到了积极作用。

3.积极开展政府采购领域反商业贿赂工作

水利系统在推动治理政府采购领域商业贿赂方面做了大量工作，2007年1月财政部颁布了《中央单位政府集中采购管理实施办法》。按照财政部办法的精神，结合水利实际工作，颁布了水利系统政府采购的办法和规章，规范了政府采购行为。同时，形成了部门集中采购财务经济、预算执行、监察审计齐抓共管的局面。建立部门集中采购项目管理库。对部门集中采购项目的采购方式确定、项目委托、采购文件编制、信息发布、采购评审、专家管理、中标确定、合同签订履行和验收、供应商投诉处理等重要环节进行监督。对项目的执行情况进行全环节控制，并对采购情况建立回馈机制。确保采购的各个环节都能在公开、公正、公平的环境下实施。这些措施得到了中央治理商业贿赂领导小组办公室和财政部治理商业贿赂领导小组办公室的充分肯定。

二、对完善我国政府采购立法的几点建议

2003年1月政府采购法的颁布施行，确立了我国在政府采购领域的基本制度构建和基础性的法律规范。该法实施至今已7年有余，通过水利系统政府采购工作的效果看，依法实施政府采购既在实践中发挥了巨大作用，也在实践的检验中反映出其立法尚显粗糙，很多条文属于原则性规范，在规范设计中留有很多空白或不确定性。通过对水利系统政府采购的研究，建议我国今后应完善以下几方面的政府采购立法：

1.对“绿色采购”作出更明确的规定，引导社会发展的宏观需求

在政府采购的立法完善中建议增加以下几个方面的内容：采购人执行绿色采购的义务。贯彻绿色政府采购，首先应立法明确采购人的绿色采购义务和具体的考核规程以及相应的责任制度。在交易启动、交易条件、交易履行各环节体现绿色采购精神。制定绿色采购清单。绿色采购清单制度已经在国际上多个国家成功执行，它是指政府有关部门以认证的环境友好与节能产品为依据所编制的政府采购产品或服务的清单。政府采购人在清单提供的范围内采购或优先采购。这一制度是建立绿色采购制度的基础。对供货商绿色生产的要求，主要包括清洁生产和雇员保护两方面。供货商在生产过程中应从原料选择、工艺设备、排污处理等全过程符合环保要求。在对待雇员的劳动关系中也遵守法律，保障雇员的合法利益，提供合理的工作条件和工作环境。

2.交易标的选择中“国货原则”的细化立法规范

政府采购的“国货原则”是一项通行的国际原则，也是贸易自由和交易主体平等原则的合理例外。政府采购国货原则源于经济法基础理论，政府采购具有社会公共性特征，必须围绕国家社会经济目标，保障国家实现其公共服务与经济管理职能。政府采购目的是为政府完成职能提供物质基础，资金来源于税收，是一国财政支出的方式。我国政府采购法第十条明确规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的，以及为在中国境外使用采购的，或法律、行政法规另有规定的除外。”我国立法中采用了“应当”的表述，但立法中再无配套的操作性规定，也无义务界定责任追究的规定，实践中对国货原则执行甚少。

2009年6月4日，发改委等联合发文 《关于印发贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署、进一步加强工程建设招标投标监管工作意见的通知》，强调政府投资项目属于政府采购，应当采购本国产品，对于必须进口的产品增加了报批有关部门审核同意的控制环节。但该 《通知》毕竟是行政性文件，效力于特定范围的政府部门，除了行政审批控制外，对责任的追究也需要立法支持，即“依照相关法律法规追究其法律责任”。

实际上，国货原则的立法加强对我国有更重要的现实意义。长期以来，我国工业生产落后，高端产品依赖进口，近年来工业生产能力提高但市场秩序不够规范，频频爆出的假冒伪劣丑闻使人们对国产产品的质量不能完全信任，通常认为进口货、外国货就等同于高级、可靠，一定程度上成为攀比、虚荣的工具。政府采购制度建立以来，各级各地对国货原则漠视的例子比比皆是，一些高档高价的进口产品堂而皇之地列入政府采购清单。不仅对经济合理原则置之不顾，也对宏观调控价值取向公然挑战。

世界贸易组织（WTO）的《政府采购协定》（GPA）（2006年修订版）第五条规定了 “对发展中国家的特殊及差别待遇”，允许GPA成员国中的发展中国家为 “保障国际收支平衡，有足够外汇储备实施经济发展计划；促进国内产业的建立或发展，包括农村和落后地区的小型企业和家庭企业，以及其他经济部门的发展；扶持完全或主要依赖政府采购的产业机构”等目标，可适用国民待遇例外条款，依法实施其购买国货政策。

3.加强反商业贿赂立法及工作协调

政府采购从产生之日天然地是商业贿赂的高发区。我国政府采购制度总体上处于初创阶段，交易、监管制度均不完善，商业贿赂问题始终是制度运行的一个重要挑战。政府采购领域的商业贿赂行贿人通常是供货商，而接受贿赂的人身份多样，可以是采购单位，可以是采购代理机构，或采购从业人员，还可以是政府选聘的专家，甚至监管部门的人员。

我国现行政府采购法中相关的规定有第十二条，规定了利害关系人回避制度。直接规定反贿赂的是第二十五条：“政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。供应商不得以向采购人、采购代理机构、评标委员会的组成人员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组的组成人员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标或者成交。采购代理机构不得以向采购人行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益。”第七十七条规定了对供货商处罚情形之一是向采购单位等行贿。

目前政府采购中商业贿赂有如下特点，查处难度更大。第一，行贿时间的确定。供货商等行贿人可以目标明确地为特定中标项目进行贿赂，较为容易举证认定。也可以提前进行“感情投资”，没有特点目标，为今后中标创造条件。后者极易被忽略且难以查证，是当前政府采购领域商业贿赂中常见的不易防范的问题。第二，贿赂形式的多样性。近年来，商业贿赂的形式花样翻新，促销费、宣传费、赞助费、科研费、劳务费、咨询费、旅游观光、考察学习、佣金、赞助会议和展览活动等都可以发生贿赂行为。第三，贿赂手段的隐蔽性。行贿者与受贿者往往采用“一对一”单线联系的方式，而具有较强的隐蔽性。

按照政府采购法的规定，各级政府部门负责对采购环节进行监管，但并没有设立专门机构或制定明确的工作标准和权限。各地政府一般在财政部门下属建立政府采购管理机构，但如何界定其职责内容，对商业贿赂的应对还缺少立法依据，事实上不可能承担单独调查、认定的可能性。如果是在一项采购合同已经成立生效后，或已经履行中，有证据证明存在商业贿赂行为，则如何对合同效力认定，无效还是可撤销？由谁来主张撤销权？即不正当竞争行为在民法意义上如何反映，这都需要立法来解答。否则，只能依靠自律和纪律监察的政府采购不可能摆脱商业贿赂的侵扰。

对照现行立法中对商业贿赂的规定，同样面临立法缺位的问题。关于商业贿赂的立法，分散在刑法、政府采购法、招标投标法、合同法、反对不正当竞争法等不同层次和部门法中。反不正当竞争法和1996年发布的国家工商行政管理局令第60号的规定是认定政府采购领域商业贿赂形式和性质的主要依据，但从不正当竞争行为角度规范的商业贿赂由工商部门负责查处。从实践看，各地负责政府采购的政府部门通常在行政级别上与工商部门相同，即使有上下级关系，两者工作上如何分工，如何信息沟通和处罚认定等，并没有一个工作协调立法规范。

在现阶段，建议在政府采购法中增加反商业贿赂的立法规范。可以对贿赂形式采用概况式规定，只要是满足欲望或利益的行为都可以认定，同时规范商业贿赂行为对采购合同在民事债权效力上的法律意义，逐步健全反商业贿赂的立法规范。■

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责任编辑 李建章

The effectiveness of implementing the rules on procurement by governmental agencies in water sector and suggestions on improving the Government Procurement Law

Li Hui

Government procurement system with multiple public significances in modern society plays an important role of economic guide and government function realization.In recent years，the Central Government has constantly increased investment for water sector.With the expanded scale of government procurement in water sector， a set of effective government procurement system has been established.However， because the articles of the Government Procurement Law are relatively in principle，there is still need to make improvement and particularly on system building.In relation to the government procurement practice in water sector，it is suggested that the government procurement laws should be further standardized in the aspects of green purchasing,principles of purchasing domestic goods and strengthening the counter-commercial bribery.The publicity should be emphasized for enhancing the role of its policy on value guidance function and social economy overall macro control role.

water conservancy construction； government procurement； legislation perfection； macro-control

李晖（1979—），女，博士研究生，讲师。

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