中央一号文件出台背景及政策要点

中央农村工作领导小组办公室副主任 唐仁健

中央一号文件出台背景及政策要点

中央农村工作领导小组办公室副主任 唐仁健

一、一号文件出台的背景

1.兴水利除水害是治国安邦的头等大事

在前不久一次会议上，一位中央领导同志指出，水的问题对中国来讲，历来都是一个大事。党的十五届三中全会决定中也有类似的论述。这次一号文件更是鲜明地提出，水旱灾害频繁是中华民族的心腹之患，兴水利除水害是治国安邦的头等大事。这体现在三个方面：第一，中华民族一直是一个饱受水旱灾害频繁发生之苦的民族。据统计，从公元前206年到公元1949年的2000多年间，大的水灾发生过1029次，较大的旱灾发生1056次，水旱灾害总共2000多次，尽管有的年份水旱灾害交替发生，总体上讲，几乎每年都有水旱灾害发生。1117年宋徽宗年代，黄河决口淹死100多万人。1642年明朝崇祯年间黄河泛滥，开封城37万人淹死34万。1931年和1938年的受灾死亡人数也都不少，新中国成立以后的1954年，尽管受灾死亡人数较以往大大减少，但仍有33000人。第二，中华民族是一个有着丰富治水思想和治水经验的民族。《管子》里讲，水为“万物之准”“诸生之淡”，万物之准——所有万物的依据基础，诸生之淡——淡是五味之本原，它还是讲基础。历史上的先贤中，管仲对水的认识和了解是比较深的。他说“水者何也，万物之本原也”，就是我们讲的生命之源；他还提出“善治国者，必先除其五害”，除五害，就以水为始。司马迁也讲“水之为利害也”，最先提出了水利的意思和概念。还有很多关于这方面的人物和典故，大家都知道的有大禹治水、李冰修都江堰等。第三，中华民族也是一个创造建设和留下了众多举世闻名、现在还恩泽后世水利工程的民族。灵渠连接了长江水系和珠江水系，郭沫若说灵渠“与长城南北相呼应，同为世界之奇观”。都江堰、京杭运河等都是重要的水利工程。

2.贯彻落实十七届五中全会精神，需要尽快对水利建设作出安排部署

十七届五中全会关于“三农”工作的亮点很多，水利是其中的突出亮点。五中全会关于“三农”思想最大的亮点是三化同步，就是在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，这也是五中全会一个非常重要的战略思想。此外，在工作部署方面，最大的亮点就是水利建设。决定里边至少有五处讲到水利，胡锦涛总书记在两次大会上的报告，都有大段关于水利的论述和要求。因此，我们要尽快落实，作出安排部署。

3.水利建设已成为整个经济社会发展全局的瓶颈制约

水利建设不仅是“三农”发展的重要基础，而且已经成为整个经济社会发展全局的瓶颈制约。越来越多的行业，越来越多的地区，越来越多的人群受到“水多水少水脏水浑”问题的困扰。过去和现在，这四个问题有很大的区别。以前水多是死人多，现在是财产损失多；过去水少是利用少，现在是水量绝对少；过去水脏主要是生活、生物方面的污染，现在主要是工业、化学方面的污染；过去水浑一定程度上也存在，但是现在状况更严重。

4.农田水利建设滞后的状况已难以为继

农田水利建设滞后，是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。对于很多地区特别是北方地区，可以说有水就有粮，也只有有了水才能有粮，水的问题是制约粮食安全的首要因素。因此对发展粮食生产、农业稳定发展来讲，最大的任务就是要大兴农田水利建设。

5.水旱灾害频发给我们敲响了警钟

2010年水旱灾害交替重发，开始是西南遭遇特大干旱，之后17个省（自治区、直辖市）遭受大洪水侵扰，这都给我们一个警醒警示。

6.重点部署水利这个薄弱环节

前几年的中央一号文件和十七届三中全会的决定已对“三农”政策体系和制度框架作了基本规定。在这个情况下，再对“三农”工作进行全面部署，难有重大突破。与其泛泛部署，不如选择全局当中的薄弱环节和重大问题重点攻破。现在，水利就是第一个大的薄弱环节，这也是一个很现实的考虑。

此外，从全球视野和国际关系角度看，水资源在今后会更加稀缺、重要。2009年1月30日，达沃斯论坛世界经济年会发布的报告就讲到，全球目前正面临着水危机，今后20年内，人类争夺水资源的竞赛将愈演愈烈，而且水很可能会比石油还昂贵。

二、水利改革发展成就和问题

1.主要成就

在中央农村工作会上讨论文件时，有的地方同志讲，文件说党和国家领导人民开展了气壮山河的水利建设，讲“气壮山河”是不是高了点？后来我们讨论了一下，觉得也不为过，水利建设真是叫“气壮山河”！林州建设的红旗渠，如果把所用的土石方量垒成高2米、宽3米的墙，可以从广州连到哈尔滨，你说是不是气壮山河？另外咱们熟悉的淠史杭灌区，在安徽和河南交界，是除了都江堰（1026万亩）以外最大的灌区，设计的是1000多万亩，实际达到了914万亩。我们中华民族建设、创造的许多举世闻名、恩泽后世的工程，都可以说是气壮山河。又如三峡水利枢纽，2010年刚全面发挥作用就遇上长江全线告急，为调蓄洪水，三峡发挥了重要作用，这个更是气壮山河！南水北调也是，1952年毛主席视察黄河就指出，南方水多、北方水少，如有可能借点水来也是可以的。以后经过50年的论证，50多种方案的比较，最后确定了东中西三条调水路线和建设方案，还有三年，东线和中线就能够送水和发挥作用了。

2.存在问题

一是防汛抗旱的薄弱环节越来越凸显。2010年，全国1亿多亩农作物受灾，2000多万人饮水困难，影响区域之广，持续时间之长，经济损失之大，实属罕见。另外，长江、松花江、辽河等大江大河发生较大洪水，一些中小河流决口漫溢，11座小型水库垮坝，200多个城市受淹，因灾死亡3200多人，已经超过了1998年大洪水，直接经济损失达3745亿元。

二是农田水利设施不足和损坏越来越严重。现在有效灌溉面积是48%，一半以上耕地还缺少基本灌排条件，大型灌区的骨干设施损坏率近40%，中小型灌区、干支渠，完好率只有50%左右，末级渠系“最后一公里问题”仍未得到解决。

三是水资源供需矛盾越来越尖锐。我国人均水资源量只有2200 m3，是世界平均水平的28%，正常年景缺水量都在500亿m3左右，2/3的城市不同程度缺水。另外，水资源过度开发、利用粗放和污染问题也相当突出。全国单方水的国内生产总值仅为世界平均水平的1/3，万元工业增加值用水量是发达国家的4～6倍。

四是水利体制机制的深层次制约越来越突出。流域管理和区域管理相结合的水资源统一管理体制有待进一步健全，水利投融资渠道单一，而且波动较大。前3年分别是400亿元、200亿元、700亿元，近两年是800亿元、900亿元，稳定增长的投融资机制一直没有建立。另外，国家水权制度刚刚起步，合理的水价形成和分担机制也不完善。

三、水利战略定位

对水利的战略定位是中央一号文件的一大亮点。回顾历史上党中央、国务院关于水利战略定位的论述，一是毛主席1934年在瑞金讲的“水利是农业的命脉”，这是从水利和农业的关系角度讲的。二是1991年国务院关于治淮治太的决定提的 “水利是国民经济和社会持续稳定发展的重要基础和保障”，将水利上升到了国民经济和社会全局角度，强调水利是基础和保障。三是1992年党的十三届八中全会决定提出 “水利是国民经济和社会发展的基础产业”，虽然强调了基础，但是落在了“产业”上，这在当时有历史合理性，现在看来，落在产业上也有局限性。四是2002年江泽民同志在中央人口资源环境座谈会上讲的 “水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源”，从资源角度讲了水利的重要地位和作用。

这次中央一号文件对水利的战略定位进行了全面论述，提出水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，三个“不可”——不可或缺、不可替代、不可分割，从农业、经济社会发展和生态环境改善三个方面进行了分析，强调具有很强的公益性、基础性、战略性。因此，加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。这是第一次把水利的重要性提到国家安全的高度。这些论述听取了很多地方同志、很多专家学者、很多领导同志的意见。我把这段定位概括为“三不三性六安全”，“三不”就是三个“不可”，“三性”就是公益性、基础性、战略性，“六安全”即供水安全、防洪安全、粮食安全和经济安全、生态安全、国家安全。

文件对水利的定位有几个特点：一是第一次提出了“战略定位”。第二是强调水利的公益性，公益性定准了，才能说清楚，公共财政为什么要把水利作为投资重点，为什么水利发展主要靠公共财政。第三是对水利进行了全方位的定位，不只是从一个侧面讲，它是着眼全局的，不是就农说农、就水利说水利。文件对水利的定位，文字不长，但是吸收了历史上若干次党和国家重要文献的思想，听取了各方面的意见建议。它是我们今后搞好水利工作，特别是研究水利政策的一个基本立足点和出发点。

四、水利改革发展展望

与全面建设小康社会总的时期相呼应，文件明确了到2020年水利改革发展的目标和任务，即建成四大体系：一是防洪抗旱减灾体系，二是水资源合理配置和高效利用体系，三是水资源保护和河湖健康保障体系，四是有利于水利科学发展的制度体系。

1.目 标

主要突出“十二五”期间要重点完成三件事：一是基本完成重点中小河流、重要河段的治理，二是全面完成小型水库的除险加固，三是全面完成山洪灾害易发区、预警预报系统的建设。舟曲是一个爆发点，全国像舟曲这样的高危易灾区还有很多，不能小视，出一个就是大事。

文件还提出了几个控制性的指标。一是到2020年全国年用水总量要力争控制在6700亿m3以内。目前全国用水总量5960亿m3，要控制在6700亿m3，也就是10年年均0.5%的增长速度，这是一个约束性指标。1980—2009年期间年均增长率是1%，今后全国年均用水量的增速要减一半，这个目标并不容易实现。

二是到2020年农田灌溉水的有效利用系数要提高到0.55以上。尽管各方面的期望越来越高，但是农田灌溉水的利用系数提高会越来越难。在2005年以前大概是在0.45的水平，目前大约是在0.5，再往后要提高到0.55，虽然增长量不算很多，但从灌溉现状、节水灌溉的条件、投入的因素来考虑，要提高到0.55以上已不容易。

三是到2015年，即“十二五”期间新增农田有效灌溉面积要增加4000万亩。一些人认为增加4000万亩太少。按照现有规划，新增一个都江堰将增加1000万亩，吉林也要增加1000万亩，但那是10年目标，不是5年。同时，这一轮建设完成、灌区面积增长之后，再要有所增长已很困难。在目前的经济、技术、投入条件下，我国灌溉面积的极限有专家说是9.4亿亩，现在已经是8.9亿亩了，到达极限之后很多地方就难以再增加了，否则，就必须进行大规模调水。再增加4000万亩灌溉面积，在“十二五”期间应该是实事求是的。

四是到2020年万元国内生产总值和万元工业增加值用水量要明显降低。2009年，这个数量分别是217 m3和117 m3，到2015年要降到 140 m3和 80 m3的水平，到 2020年降到124 m3和60 m3的水平。

2.建设任务

（1）突出加强农田水利等薄弱环节建设

从第三章开始，文件讲的是下一步建设任务，即文件提出的突出加强农田水利等薄弱环节建设。加强薄弱环节讲了五个方面，一是大兴农田水利建设，二是加快中小河流治理和小型水库除险加固，三是抓紧解决工程性缺水问题，四是提高防汛抗旱应急能力，五是继续推进农村饮水安全建设。大中小工程都要做，但是要突出抓“三小”，就是小农水、中小河流和小型病险水库这三个方面。

文件提出到2020年基本完成大型灌区和重点中型灌区的续建配套和节水改造任务。30万亩以上的大型灌区有434处，有效灌溉面积2.65亿亩；灌溉面积在1万～30万亩之间的中型灌区一共有7992处，有效灌溉面积2.37亿亩，文件指的重点中型灌区是指5万～30万亩的中型灌区，目前有2157处，面积为1.55亿亩；小型灌区，即小于1万亩的，有效灌溉面积3.87亿亩，这类灌区较多，灌溉面积200亩以上至1万亩的就有40多万处。文件提出的目标是到2020年把大型灌区和重点中型灌区节水改造和续建配套的任务完成，这是一项重点工作。

第二个重点是加快推进小型农田水利重点县的建设，支持山丘区加快“五小”水利工程建设。小型农田水利专项补助资金，2009年是32亿元，建了400个重点县，2010年是78亿元，又建了450个县，加起来现在是800多个县，一个县大约是800万元，连续给三年。一个县800万元搞水利太少了，今后应该继续增加小型农田水利专项补助资金，这是支持“五小”水利工程建设最明显的措施。现在“五小”工程投入资金不多，但是效果非常好，这一类投入要加大力度。

（2）全面加快水利基础设施建设

除了加强五个薄弱环节之外，文件还安排部署其他一些重大任务。这里也讲了五点，与前面加起来正好是十项建设任务。一是继续实施大江大河的治理，二是加强水资源配置工程的建设，三是搞好水土保持和水生态保护，四是合理开发水能资源，五是强化水文气象和水利科技支撑。

除了这些常规考虑外，我们也要把眼光放长远一些，提早谋划如何在水资源利用方面“开源节流”。这里举两个例子。一是海水淡化。这次中央一号文件明确讲到要积极开展海水淡化和综合利用。目前，海水淡化已经在120个国家和地区采用，我国海水淡化也具有大规模使用的可能性。一些研究测算，从天津引进淡化海水进京和南水北调的成本已经接近。二是文件明确部署的“加强人工增雨雪作业示范区建设，科学开发利用空中云水资源”。根据气象部门提供的数据，目前我国年平均空中水资源量是18.2万亿m3。现在地表水总资源量是2.8万亿m3，地下水资源量是1.1万亿m3，扣除地表水、地下水的重复计算量，一共是28412亿m3。从资源量来看，空中云水资源量确实很大，当然利用起来并不简单，但今后可以作为一个渠道。

五、推动水利改革发展的措施

文件对水利建设投入提出了许多重大政策措施，只有这样，才能实现水利跨越式发展。

第一，文件对水利投入增长提了明确要求，今后10年，全社会水利年平均投入比2010年要高出一倍。这是文件含金量最高、最重大的一条政策措施。2010年水利建设的实际投入，中央和地方加起来大约2000亿元，基本上各一半。依照这个水平来规划，今后10年，如果从总量上讲，就是由目前的2万亿元增加到4万亿元，增加一倍。今后每年年均增长12.3%左右，当然，年与年之间可能会因为财力状况不同等原因而增长速度不一。从构成来看，4万亿元需求有两大方面，一是今后10年已经有了规划、任务正在落实的建设项目，总投资大约需要3万亿元，其中需要中央投资1.47万亿元。二是今后10年明确需要实施、正在编制规划的部分项目，需要投资大约1万亿元，包括中型灌区、农村水电、增容扩容改造、河湖连通及水生态治理的工程、敦煌水资源合理利用和生态保护、农村排水河道综合整治、农田高效节水灌溉、大中型病险水库和水闸的除险加固、坡耕地综合整治、西南五省小型水利工程、西南五省重点水利工程等项目。

第二项重大投入政策是从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。这条政策关键是看怎么落实，我认为要抓住两条：第一，借鉴土地出让收益用于教育和保障性住房建设的经验。土地出让收益的使用，教育提了10%，保障性住房提了10%，今后还准备再增加，他们怎么执行，采用什么办法，要认真学习借鉴。第二，要出台专门监管办法，并列入审计部门的审计项目。这种专项提取、定向使用的钱，没有审计是落实不好的。如果不审计，总收益多少可能搞不清楚，成本多少可能搞不清楚，10%提了以后，具体安排了多少也搞不清楚。这个政策很好，但是落实相当艰巨。

第三项是“进一步完善水利建设基金政策，延长增收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模”。当前，水利建设基金面临几个问题：一是征收年限面临到期，按照原计划，水利建设基金征收到2010年年底截止。二是征收的很多条件不具备了，水利建设基金是附加的、附生的基金，从别人征收的资金中提取一部分，不是直接征收的基金。现在很多税、基金已经停止征收了，皮之不存，毛将焉附？三是征收规模小，在中央的34项基金中，这项基金可以说是最小的。目前，中央部分大约只有20亿元，而且地方征收的那块还常常被挪作他用。这次文件明确提出，要完善政策，延长年限，拓宽渠道，增加收入规模。这个事情能够做到多大的规模，目前的考虑应谨慎一点，中央这部分增加比较难，地方还是有潜力增加的。

第四项是合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收使用和管理。按照目前情况看，主要考虑几点：一是各地的水资源费征收标准很不一样，不同行业水资源费征收的标准差异也很大。另外目前水资源费主要用于水资源管理和水资源合理开发利用工作。总量来看，2009年全国水资源费征收是81.98亿元，中央只有10%，地方90%。81亿元是很少的，潜力应该说非常大，随着认识、工作和制度的到位会逐步提升。

第五项就是明确有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市，要从城市建设维护税中划出一定比例用于城市的防洪排涝和水源工程的建设。水利建设基金的办法里边原来也有过这个规定。

另外，投融资政策特别是金融政策对水利的支持也是文件的一个亮点。尽管水利具有很强的公益性，主要靠公共财政的投入，但是金融信贷资金也不能小视，尤其是政策性金融，必须挖掘潜力。融资方面主要讲两个问题：一是关于地方融资平台。国务院在清理地方融资平台，很多都已经被缩小，被清理整顿掉了。这次文件鼓励符合条件的地方政府融资平台公司，通过直接间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。意思是清理整顿融资平台过程当中，对水利要网开一面，不要把水利也作为限制的对象，这对加快地方水利发展很有益处。目前河北、山西、江西、重庆、湖北、吉林等省（直辖市）都建立了这样的融资平台，对扩大水利投资规模，加快水利建设发挥了积极作用。二是关于政策性贷款。文件规定要综合运用财政货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金，在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务。随着农业发展银行业务的拓展，逐渐扩大到农村基础设施领域。下一步要重点强调用政策性贷款来支持水利建设。美国和日本等国家对水利和农业基础设施建设的金融政策很优惠。美国政策性贷款目前利率最低为2%，公益性项目的期限最高的为80年，用于农村基础设施，即使经营性的也是50年。日本对农户发放政策性贷款主要通过农协的中央农林金库来发放。贷款的平均年限为20年，最长的达55年，平均利率才3.89%。今后主要把握三个要点：政策性贷款主要应放到水利上来；期限要长，可达到20年、30年；利率要低，可按2%、3%左右。能做到这三点，钱就可用、值得用了。

六、三大管理制度

三大管理制度就是确立三条红线。一是建立用水总量控制制度，确立水资源开发利用控制红线，以解决水资源过度开发问题。二是建立用水效率控制制度，确立用水效率控制红线，以解决用水浪费问题。三是建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线，以解决水污染严重问题。

关于三条红线，有几个体会：第一，三大制度是通过确定一个总量、一个上限，甚至确定一个极限，作为控制的基本目标。今后没有这样的限制是绝对不行的，我们水资源太宝贵了。第二，确立这样的底线、红线之后，超过的部分就要用经济手段强力限制，而且一定是要用成本很高的经济手段限制才能达到目的。第三，这三方面的制度，就单方面讲，单个制度或者政策的规定，国外很多国家都有，也很严，但是像这样全面、系统地明确提出要建立三项制度、确定三条红线，还是第一个。三条红线尤其是后两条红线，有关部门也有一些不同意见，但是最后中央还是确立了。这样就在最严格的耕地管理制度之后，我们又真正确立起来一个最严格的水资源管理制度。水资源管理制度内涵和制度框架比耕地管理制度还丰富。第四，这三项制度、三条红线可不容易，要执行、落实，里边有很多具体的工作和文章要做。下一步水利系统的同志应协调有关部门，把它丰富细化，把它做实，千万不能墙上挂挂、嘴边说说。■

责任编辑 邓淑珍