中央一号文件重点内容专题解读

吴文庆（水利部办公厅副主任）

中央一号文件重点内容专题解读

吴文庆（水利部办公厅副主任）

深刻领会新形势下水利的战略定位

对水利工作进行定位，明确水利的地位和作用，是关系水利长远发展的根本问题，也是制定政策的基本依据。随着经济社会快速发展,我国水资源形势深刻变化,水安全状况日趋严峻,有必要重新认识水资源的重要作用，重新审视水利的重要地位。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称《决定》）明确提出了水利的战略定位，这是中央对新形势下水利地位和作用进行的全新系统的表述，对提高全社会对水利的认识，凝聚各方力量加快水利改革发展，具有十分重要的意义。

1.新形势下水利的战略定位，进一步明确了水和水利的重要性

《决定》在开篇提出：“水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事”，这是从历史与现实的角度出发对水和水利重要性作出的深刻诠释。“水是生命之源、生产之要、生态之基”，这是第一次在中央文件里对水的功能进行高度概括。浩瀚的宇宙当中，唯独地球上有人类，关键原因是地球上有水，有了水就有了生命，有了生命才有了高级的生命，然后才有了我们人类。水是人类须臾不可缺少的生存发展条件，没有油我们可以找到替代资源，没有水生命就不可能存在。水是融入整个生产环节的基本要素，没有水就产不出粮食，就炼不出钢铁，就没有农业、工业和服务业。水是生态环境的控制性要素，有水才有森林草原，才有湖泊湿地，才有生物多样性，无水就是荒漠。三句话深刻揭示了水的多重功能，凸显了水的极端重要性。“兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事”，这是对水利发展历史经验的高度提炼。回望历史，没有郑国渠的修建，为汉中提供充足的粮食来源，可能就没有秦始皇统一六国。没有李冰父子修建都江堰，难以开创天府之国的繁荣局面。没有大运河的修建，也难以加速南北方经济、文化的融合。因此，从发展历史来看，水利的重要性十分突出，历来是安邦治国的大事。

2.新形势下水利的战略定位，进一步明确了水利的地位作用

对水利的地位和作用，党和国家在不同历史时期，先后作出过经典论断和精辟阐述。最初水利的主要功能是抗御水旱灾害，促进农业生产，毛泽东同志称为“农业的命脉”。50年代，周恩来同志认为兴修水利，不仅对恢复和发展农业是个基本工作，而且对恢复和发展工业、交通乃至整个国民经济也是个基本工作，基本不固就会影响全局。改革开放后，国家提出水利从以农业服务为主转到为社会经济全面服务。1991年，在国务院关于进一步治理淮河和太湖的决定中提出 “水利是国民经济和社会持续稳定发展的重要基础和保障”；《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》明确“要把水利作为国民经济的基础产业，放在重要战略地位”；党的十三届八中全会指出“水利是农业的命脉，是国民经济和社会发展的基础产业，兴修水利是治国安邦的百年大计”。1995年，党的十四届五中全会把水利列在国民经济基础设施建设的首位。这次《决定》提出，“水利是现代农业不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。”这是在我们党的重要文件中第一次全面深刻阐述水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，“首要条件、基础支撑、保障系统”的表述使得水利在经济社会发展全局中的地位更加清晰，充分反映出随着经济社会发展对水利不断提出新的要求，传统水利向现代水利、可持续发展水利加快转变，水利的内涵不断丰富，范围极大扩展，功能不断完善。《决定》又指出，“加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”。这是第一次在我们党的重要文件中将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，水利在经济社会发展全局中的影响更为重大,地位进一步凸显。

3.新形势下水利的战略定位，进一步明确了水利的基本特征

明确水利的基本特征，其实质就是对水利进行定性。定性不同，政策走向完全不同。《决定》明确提出水利“具有很强的公益性、基础性、战略性”，这是在认真分析水资源的特性和国内外水利情况的基础上提出来的。从水资源角度来看，随着经济社会的快速发展，水资源作为国家重要自然资源的基础性和战略性越来越明显，2000年党的十五届五中全会明确把水资源同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源来看待，2002年中央人口资源环境工作座谈会明确提出水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素，水资源的重要性更加突出。目前和今后一个时期，我国水资源将始终面临严峻的形势，水资源问题是我国现代化进程中必须高度重视和着力应对的重大战略问题，水利具有基础性和战略性已成为全社会的广泛共识。对于水利的公益性特征，目前社会上还有一些不同的看法，主要是从水利大口径上来看，有一些水利工作确实是有经营性、市场性的，如城市供水、水电开发、污水处理、中水回用等，目前这些工作也是进入市场的，但一号文件强调要加强的水利工作，主要是防洪排涝、农田水利、农村供水、水土保持、水资源保护等，大都是提供公共物品和公共服务的工作，或直接关系人民群众生命安全，或主要为农业生产服务，或以改善生态环境为目的，都是以社会效益为主，呈现明显的公益性。特别是我国近年经济发展虽然很快，但总体上还是一个发展中国家，广大人民群众特别是农村地区群众的经济发展水平依然不高，而且我国水资源禀赋条件不好，水利开发建设成本很高，而水又是经济社会发展和人民生活所必需，所以必须要突出强调它的公益性。

《决定》对新形势下水利工作的战略定位，体现了对我国基本国情和基本水情的准确把握，是对长期治水经验的提炼总结，是对水利发展阶段特征的科学判定，是我们党对水利认识的又一次重大飞跃，对统一全党思想、落实各项扶持政策、形成全社会治水兴水合力、实现水利跨越式发展，必将起到巨大的推动作用，产生深远的历史影响。

准确把握水利改革发展的指导思想和基本原则

实现水利科学发展，必须用正确的指导思想来统领。《决定》明确提出了水利改革发展的指导思想，即“全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。”同时，《决定》还提出了“五个坚持”的基本原则。准确领会、全面贯彻这一指导思想和基本原则，对于落实好中央一号文件、推动水利跨越式发展，具有至关重要的意义。

1.深刻理解中央确定水利改革发展指导思想和基本原则的背景

《决定》立足当前国情水情，从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的战略高度，提出了今后一个时期加快水利改革发展的指导思想和基本原则，主要基于以下几方面的考虑：

（1）充分体现了中央对经济社会发展全局的战略思想和科学部署

党的十七届五中全会提出，“十二五”期间要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，提高发展的全面性、协调性和可持续性，同时提出了“五个坚持”的基本要求，强调要在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。贯彻落实十七届五中全会精神，中央在促进经济发展方式转变、推进农村改革发展等方面作出了一系列新的部署。落实中央的战略部署，实现转方式、调结构、促发展、保民生，需要加快水利改革发展。一是推动结构调整，实现经济转型升级，迫切需要转变水利发展方式，加快水利建设步伐，充分发挥水资源要素配置的先导作用和水利基础设施的保障作用。二是协调推进经济发展和社会建设，迫切需要解决好涉及民生的水利问题，促进水利基本公共服务均等化。三是尽快形成工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，即“三化同步”的良好局面，迫切需要大兴水利，着力夯实农田水利基础，消除水利的瓶颈制约。四是深化改革开放、创新体制机制，迫切需要全面推进水利各个领域的改革，突破制约水利发展的体制机制障碍。中央正是基于贯彻落实十七届五中全会以来提出的一系列战略思想的决策部署，提出了水利改革发展的指导思想和基本原则。

（2）紧紧抓住了水利发展的主要矛盾和突出问题

新中国成立以后特别是改革开放以来，我国水利改革发展取得显著成就，但必须清醒看到，与经济社会发展对水利的要求相比，水利投入强度明显不够，建设进度明显滞后，主要表现在：中小河流和大江大河主要支流防洪能力低、小型水库病险率高、山洪灾害威胁大、抗旱水源工程严重不足；“两工”取消后农民投工投劳锐减，农田水利设施不足，农业抗御水旱灾害能力较低；水资源短缺问题日益突出，水资源水环境对经济社会发展的约束不断强化；水利发展仍存在诸多不适应、不符合科学发展要求的体制机制问题，水利改革进入深层次攻坚克难阶段。随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势将更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。中央正是在深入研究把握我国水利发展新的阶段性特征，从着力破解水利发展中的主要矛盾和突出问题出发，提出了水利改革发展的指导思想和基本原则。

（3）科学总结了各地各部门和基层广大干部群众的实践经验

总结广大干部群众在实践中的新探索新创造，并用以指导新的实践，是我们党的一条宝贵经验。近年，水利部党组不断丰富和完善可持续发展治水思路，把大力发展民生水利作为践行可持续发展治水思路的着力点和突破口，加快解决直接关系人民群众生命安全和切身利益的水利问题，使水利更好地惠及亿万人民群众，民生水利的理念在全国水利系统深入人心、开花结果。各地区按照中央要求，结合自身实际创造性地开展工作，在推动水利科学发展方面积累了许多好做法好经验。有的地方努力走出加强水资源管理、实现经济社会可持续发展的新路子，有的地方积极探索农田水利建设新机制、推动农村经济发展的新途径，有的地方推出一系列发展民生水利、促进社会和谐的新举措。所有这些可贵的探索和鲜活实践，为推动水利科学发展提供了丰富的思想营养。中央正是在尊重基层的创新精神、汇聚各方实践创造的基础上，提出了水利改革发展的指导思想和基本原则。

2.准确把握水利改革发展指导思想的精髓

在《决定》的指导思想中，有许多新提法、新亮点，如明确提出要“注重科学治水、依法治水”，要“突出加强薄弱环节建设”，要“大力发展民生水利”，要“加快建设节水型社会”，要“努力走出一条中国特色水利现代化道路”。特别是在指导思想中，明确提出了“三个把”的基本思路，即把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格的水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。这是中央在准确分析水利发展现状，着眼经济社会发展全局而提出来的，进一步把水利的战略地位和重要作用具体化，使得有关部门、各级政府在推进水利工作时方向更为明确，重点更加突出，工作更有抓手。

（1）把水利作为国家基础设施建设的优先领域

新中国成立以来，特别是1998年大水以来，国家大幅度增加水利建设投入，水利保障能力不断提高。但是，与能源、交通、通信等其他国家基础设施相比，投入强度确实不在一个量级，建设速度确实不在一个档次，保障能力确实不在一个水平。“八五”时期我国的交通、电力、通信、水利等基础设施都是短板，经过“八五”到“十一五”，四个五年计划20年的发展，现在铁路进入了高铁时代，公路进入了高速时代，通信进入了三网融合的时代，电力也已经是世界第一，但水利发展速度远远滞后，对经济社会的保障程度依然不高，水利设施薄弱的局面没有根本改变，依然是国家基础设施的明显短板。因此，《决定》要求，要把水利作为国家基础设施建设的优先领域，进一步加快发展。

（2）把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务

实现全国新增1000亿斤粮食生产能力规划目标，确保国家粮食安全，最大的制约因素是水，最薄弱的环节是农田水利。目前，全国有一半以上耕地缺少基本灌排条件，现有灌区普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减等问题，大型灌区骨干建筑物损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右。同时，水土流失问题突出，东北黑土区一些地方耕作层厚度由开垦初期1 m左右降至现在不足20 cm，部分地区土地退化、沙化严重，耕地损毁、地力下降，威胁粮食安全。特别是近年频繁发生的严重干旱，充分说明农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。因此，《决定》要求，要把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，突出加以强化。

（3）把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措

改革开放以来，我国经济快速发展，但由于发展方式粗放，经济发展付出的资源环境代价过大，在水资源、水环境领域尤为突出，水资源开发过度、利用粗放、污染严重。全国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，万元工业增加值用水量是发达国家的4～6倍，全国农田灌溉水有效利用系数仅为0.49左右，而发达国家高达0.7以上。全国工业和城镇生活污水年排放总量从1980年的239亿m3增加到2009年的768亿m3，大量未经处理的污水直接排入水体，导致水功能区达标率仅有42.9%。全国地下水年均超采228亿m3，超采区面积达19万km2。不少地方水资源开发已经远远超出其承载能力，引发河流断流、湖泊萎缩、湿地退化等生态与环境问题。长此以往，水资源难以承载，水环境难以承受，经济发展难以持续。因此，《决定》要求，要把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，推动经济社会发展与水资源条件相协调。

3.认真领会“五个坚持”的基本原则

“五个坚持”的基本原则是在贯彻落实科学发展观和认真总结长期治水经验的基础上提出来的，进一步阐明了今后一个时期水利工作的价值取向和基本方法，明确了加快水利改革发展的基本遵循和工作重点。认真领会“五个坚持”的基本原则，有利于统一思想认识，把握正确的前进方向，提高水利工作的针对性，将中央各项决策部署真正落到实处，最大程度地发挥政策的效力。

（1）坚持民生优先，着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，推动民生水利新发展

保障和改善民生，是马克思主义的本质要求，是中国共产党的优良传统，是科学发展观的现实抉择。水利工作与民生密切相关：防汛抗洪事关生命安危，饮水安全事关身心健康，水利建设事关生存发展，着力保障和改善民生，必须充分发挥水利的基础作用。近年，水利部门以保障和改善民生为发展理念，大力推进民生水利事业新发展，城乡居民从水利发展中得到更多实惠，受到人民群众的普遍欢迎。但要看到，与人民群众的热切期盼相比，民生水利还存在发展内容不全面、发展水平不高、区域间不平衡等问题，今后一个时期的任务还相当艰巨。因此，《决定》提出，必须坚持民生优先，着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，推动民生水利新发展。贯彻落实《决定》精神，必须把群众呼声作为第一信号，把群众利益作为首要目标，把群众需求放在优先领域，把群众满意作为根本标准，着力解决好直接关系人民群众生命安全、生活保障、生产发展、人居环境、合法权益等方面的水利问题，发展水利，造福人民。只有这样，水利工作才能始终受到群众拥护，吸引群众参与，得到群众支持。

（2）坚持统筹兼顾，注重兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，促进流域与区域、城市与农村、东中西部地区水利协调发展

统筹兼顾是科学发展观的根本方法，也是做好水利工作必须始终遵循的一个指导方针。水资源有多种形态，水利工程往往同时具有防洪、灌溉、供水、发电、航运等多重功能，治水活动中上下游、左右岸、干支流之间相互影响，水利工作关系生活、生产与生态，涉及方方面面、各行各业、千家万户，必须把统筹兼顾的方法运用到水利工作的各个方面。长期以来，水利部门坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，推动水利基础设施建设取得较大进展，水利对国民经济和社会发展的保障能力逐步增强。但是，与经济社会发展的要求相比，水利基础设施依然薄弱，特别是东中西部之间、城市与农村之间、流域与区域之间水利发展还不平衡。因此，《决定》提出，必须继续坚持统筹兼顾，注重兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，针对流域与区域、城市与农村、东中西部地区水利发展不平衡的状况，要求统筹流域和区域、城市与农村、东中西部地区水利发展。只有这样，才能协调好上下游、左右岸、干支流的关系，构筑城乡协调、各具特色的水利发展体系，解决好干旱缺水、洪涝灾害、水土流失、水体污染等水问题，全面提高洪涝干旱灾害综合防御能力、水资源配置调控能力、水土资源保护能力，为促进区域经济社会协调发展提供水利支撑和保障。

（3）坚持人水和谐，顺应自然规律和社会发展规律，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源

人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，是现阶段我国的突出水情，也是我国将要长期面临的基本国情。改革开放以来，我国经济快速发展，但由于发展方式粗放，经济发展付出的资源环境代价过大，在水资源、水环境领域尤为突出。一是开发过度，一些流域水资源开发利用程度远远超过了国际公认的40%的上限，一些地区地下水严重超采形成地下漏斗，西北地区部分内陆河水资源过度开发，引发严重生态问题。二是浪费明显，大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式，农业灌溉用水效率低，万元工业增加值用水量高，城镇供水管网漏损率高，与国际先进水平差距很大。三是污染严重，部分地区大量废污水排放导致水环境严重恶化，直接对人民群众的身体健康构成威胁，甚至影响社会稳定。长此以往，水资源难以承载，水环境难以承受，经济发展难以持续，人与自然难以和谐。因此，《决定》提出，必须坚持人水和谐，顺应自然规律和社会发展规律，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源。当前，要抓紧实施最严格的水资源管理制度，确立三条“红线”，加快推进用水方式转变，推动各地真正做到以水定需、量水而行、因水制宜，从根本上解决好水资源过度开发、浪费严重、污染加剧的问题，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

（4）坚持政府主导，发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府社会协同治水兴水合力

水利是国民经济和社会发展的重要基础设施。水利工程除城市供水、水力发电等部分以外，其他如堤防、灌溉、除涝、河道整治等工程建设项目，或直接关系人民群众切身利益，或主要为农业生产服务，以社会效益为主，具有很强的公益性、基础性、战略性特征。加强水利建设，提高水利公共服务能力，是各级政府的重要职责。目前水利公共服务的能力还比较低，水平还不够高，覆盖面还不够广，水利基础设施现状距离全面小康社会的要求差距还较大。因此，《决定》提出，必须坚持政府主导，发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府社会协同治水兴水合力。当前，要将水利作为公共财政投入的重点领域，逐年增加各级财政、预算内固定资产投资等对水利的投入，用好用足土地出让收益、水利建设基金、水资源费等渠道，大幅度增加水利投资。同时，要加强对水利建设的金融支持，鼓励银行业金融机构进一步增加水利建设的信贷资金，积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资，引导农民为改善自身的生活生产条件投资投劳，建立健全多元化、多层次、多渠道的水利投资格局，形成全社会大办水利的良好氛围，推动水利实现跨越式发展。

（5）坚持改革创新，加快水利重点领域和关键环节改革攻坚，破解制约水利发展的体制机制障碍

制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。近年，尽管水利改革迈出重大步伐，但水利发展中仍存在诸多不适应、不符合科学发展要求的体制机制问题，成为水利又好又快发展的深层制约。水资源管理体制不够健全，流域管理与区域管理相结合的水资源统一管理体制尚未完全建立；基层水利服务体系较为薄弱，良性运行的水利工程管理体制尚未建立；合理的水价机制尚未形成，价格在水资源优化配置中的作用未能得到充分发挥等等。解决我国日益复杂的水问题，推动水利事业又好又快发展，最根本的是要靠体制改革，靠制度创新。因此，《决定》提出，必须坚持改革创新，加快水利重点领域和关键环节改革攻坚，破解制约水利发展的体制机制障碍。当前，要切实加大水资源管理、水利工程管理、基层水利管理、水价等方面的改革力度，下决心解决一批难度大的深层次问题，着力构建有利于水利科学发展的体制机制和政策支持体系，从根本上破解制约水利发展的体制机制障碍，不断为水利发展激发新的活力、注入新的动力，以改革的新突破来赢得各项事业的新发展。■

段红东（水利部规划计划司副司长）

加快水利改革发展的目标任务和工作重点

《决定》提出了今后一个时期加快水利改革发展的总体目标任务和四个具体目标任务。一个总体目标任务，就是力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。四个具体目标任务，就是到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河流健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系。这些目标任务的实现和完成，对于促进水利可持续发展，推动水利实现跨越式发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路，具有十分重要的现实意义和深远的战略意义。

1.关于目标任务的确定

新中国成立后，特别是改革开放以来，党和国家始终把水利工作作为治国安邦的大事来抓，领导全国各族人民开展了气壮山河的水利建设，取得了举世瞩目的巨大成就，为经济社会发展、人民安居乐业作出了突出贡献。但必须看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情。当前，我国在防洪抗旱减灾、农田水利建设、水资源节约保护、水土保持和水生态保护、良性发展机制体制等方面存在突出的薄弱环节。中小河流治理滞后，大多数未达到国家规定的防洪标准，有些甚至不设防；小型水库病险率高，还有4.1万座小（2）型水库存在病险问题；山洪防御能力弱，山洪泥石流灾害造成的死亡人数占洪水灾害的80%；54%的耕地缺少基本灌溉条件，大型灌区的骨干建筑物损坏率近40%；西南地区工程性缺水和西北地区资源性缺水十分严重，旱灾损失已超过洪灾损失，部分地区水质性缺水加剧，全国总缺水量高达500亿m3；评价的28万km的河流中有1/3受到不同程度的污染，水功能区达标率仅48%,地下水超采区面积超过19万km2，超采量达200亿m3以上；水土流失面积357万km2，占国土面积的37%，湖泊和天然湿地面积与20世纪50年代相比分别减少15%和28%；工程老化失修，功能退化，难以良性运行；投入供需缺口大、波动大、占财政支出比重低，建设进度滞后，保障能力偏低。2006年以来，我国相继发生了重庆和四川东部特大干旱、淮河流域性大洪水等严重水旱灾害，2010年，多数省份遭受严重洪涝灾害，西南地区发生特大干旱，舟曲发生特大山洪泥石流，造成重大生命财产损失。严重的灾害不断警示我们洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化、农业现代化“三化”同步的深入推进，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势更趋严峻。因此，《决定》从新形势下水利的战略地位和重大作用出发，为确保防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全和国家安全，提出了总体目标任务和四个具体目标任务。

2.关于工作重点

《决定》从坚持民生优先、坚持统筹兼顾、坚持人水和谐、坚持政府主导、坚持改革创新等五个基本原则出发，明确了以下五个方面的工作重点：

一要突出加强农田水利等五个薄弱环节建设

一是大兴农田水利建设。到2020年，基本完成434座大型灌区和重点中型灌区续建配套和节水改造任务。结合全国新增千亿斤粮食生产能力规划实施，在水土资源条件具备的地区，新建一批灌区，增加有效灌溉面积。实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系。加快推进小型农田水利重点县建设。加强灌区末级渠系节水改造和田间工程配套，促进旱涝保收高标准农田建设。支持山丘区加快“五小水利”工程建设。大力发展节水灌溉，推广先进节水灌溉技术。发展牧区水利。二是加快中小河流治理和小型水库除险加固。“十二五”期间，重点中小河流的治理河段基本达到国家防洪标准；全面完成小型病险水库和规划内2721座大中型病险水闸除险加固，尽快消除安全隐患;抓紧完善专群结合的山洪地质灾害监测预警体系。三是抓紧解决工程性缺水问题。加快推进西南等工程性缺水地区重点水源工程建设，显著提高雨洪资源利用和供水保障能力。四是提高防汛抗旱应急能力。加强监测预警预报能力、应急抢险救援队伍和物资储备体系建设。五是继续推进农村饮水安全建设。到2013年解决规划内剩余的1.02亿农村人口的饮水安全问题，“十二五”期间解决新增约2亿农村人口的饮水安全问题。

二要全面加快水利基础设施建设

一是继续实施大江大河治理。推进主要江河河道整治和堤防建设，加快蓄滞洪区建设，抓紧建设一批流域防洪控制性枢纽工程，加强城市防洪排涝工程建设。二是加强水资源配置工程建设。尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，提高水资源调控水平和供水保障能力。三是搞好水土保持和水生态保护。实施国家水土保持重点工程建设，加强重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治，继续推进生态脆弱河流和地区水生态修复。“十二五”期间新增水土流失综合治理面积25万km2。四是合理开发水能资源。在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用，大力发展农村水电，搞好农村水电配套电网改造工程建设。五是强化水文气象和水利科技支撑。加强水文气象基础设施建设，着力增强重点地区、重要城市、地下水超采区水文测报和应急监测能力。推进水利科技创新和成果转化，加快水利信息化建设。

三要建立水利投入稳定增长机制

多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，满足4万亿元水利投入需求，主要包括三方面具体措施：一是加大公共财政对水利的投入。突出水利的公益性质，发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重。大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围。从城市建设维护税中划出不少于15%的比例用于城市防洪排涝和水源工程建设。二是加强对水利建设的金融支持。农业发展银行要积极开展水利建设中长期政策性贷款业务，鼓励农业银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金。三是广泛吸引社会资金投资水利。加大“一事一议”财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资。

四要实行最严格的水资源管理制度

主要建立起四项制度：一是建立用水总量控制制度。确立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系。建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。二是建立用水效率控制制度。确立用水效率控制红线，加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划管理。三是建立水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。为严格执行三项制度、守住 “三条红线”，提出建立水资源管理责任和考核制度。到2020年，全国年用水总量力争控制在6700亿m3以内。“十二五”期间力争全国万元GDP用水量降低到140 m3以下（2005年可比价，下同），万元工业增加值用水量降低到80 m3以下，均比现状降低30%,全国重要江河湖库水功能区主要水质指标达标率提高到60%;农业灌溉水有效利用系数提高到0.53，新增农田有效灌溉面积4000万亩（266.7 万 hm2）。

五要不断创新水利发展体制机制

重点强调了四个方面：一是完善水资源管理体制。强化城乡水资源统一管理，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。二是加快水利工程建设和管理体制改革。区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。重点深化小型水利工程产权制度改革，落实管护主体和责任。非经营性政府投资项目，加快推行代建制。三是健全基层水利服务体系。健全基层水利服务机构，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。四是积极推进水价改革。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度。合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。推进农业水价综合改革。

建立水利投入稳定增长机制

为了上述目标任务的实现，《决定》明确提出，要建立水利投入稳定增长机制，多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。

《决定》从加大公共财政对水利的投入、加强对水利建设的金融支持、广泛吸引社会资金投资水利等三个方面提出了一系列含金量高、针对性强的具体政策措施。从中央和地方两个层面切实落实好这些政策措施，是从根本上扭转水利建设明显滞后局面的重大举措，是推动水利跨越式发展的关键所在，是实现中国特色水利现代化的重要手段。

1.关于加大公共财政对水利的投入

一要千方百计加大固定资产投资和财政专项对水利的投入。针对水利具有很强的公益性、基础性和战略性的特点，《决定》提出要充分发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。争取财政性资金对水利投入的稳定增长，关键是要做好各类水利专项规划，抓好项目前期工作，做实水利建设有效需求。一是在国家层面上尽快完成全国水利发展“十二五”规划、各类专项规划，抓紧筛选重点项目，测算投资，争取更多的中央财政专项资金和增加固定资产投入；地方水行政主管部门要在全国规划的指导下，认真做实做细本地区的水利发展“十二五”规划和各类专项规划，确定好水利建设的重点项目。二是做好重大项目的储备工作。今后10年是重大项目开工建设的重要机遇期，要加大前期经费投入，加快前期工作步伐，抓紧推动立项审批，力争早日开工建设。三是做好投资安排建议。根据专项规划和项目前期工作，科学合理地提出投资需求、项目建设排序以及年度投资建议计划。四是加强与发展改革、财政等部门沟通协调，切实加大对水利的投入，落实好地方水利建设资金。

二要用好用足10%土地出让收益建设农田水利的政策。《决定》明确提出从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，这对于有效缓解农田水利建设资金短缺、扭转农业主要“靠天吃饭”局面、保障国家粮食安全，具有十分重要的意义。各级水行政主管部门要积极协调财政、国土等相关部门，用好用足这一来之不易的重大政策。一是主动推动和配合有关部门尽快制定土地出让收益用于农田水利建设的具体办法。加强计提和结算工作，协调增设专门的预算科目，专户储存，确保土地出让收益用于农田水利建设的资金足额计提、划转结算及时。各地可借鉴湖南、浙江等省的做法，按照与土地出让收益10%计提规模相当的原则，可采取按当期土地出让收入的一定比例的方式计提。同时，应积极协调财政部门稳定和扩大财政一般预算安排的农田水利建设资金。二是积极争取对提取的农田水利建设资金实行中央和省级统筹。当前，土地出让收入主要集中在东部经济较发达地区和大中城市，而中西部和农村地区农田水利建设的任务相对较重，存在土地出让收入与农田水利建设投资需求不匹配的结构性矛盾。要本着以城带乡、城乡统筹的原则，积极争取对从土地出让收益中提取的农田水利建设资金实行中央和省级统筹，其中中央统筹的比例要不低于30%，重点投向粮食主产区、贫困地区和农田水利建设任务重的地区。三是明确使用方向。要将从土地出让收益中提取的农田水利建设资金主要用于大型灌区末级渠系和田间工程、中小型灌区、小型农田水利设施的新建、修复、续建、配套、改造，“五小水利”工程建设，节水灌溉工程建设和改造，渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术推广渠道，牧区农田水利建设，以及农田水利设施的日常维护支出，但不得用于人员经费、公用经费等经常性开支。四是积极配合财政部门加强资金使用管理。要加大监督检查力度，专账核算，专款专用，提高农田水利建设资金的使用效率和效益，确保农田水利建设资金安全。

三要充实完善地方水利建设基金。水利建设基金对于弥补水利建设资金短缺发挥了重要作用，《决定》要求进一步完善水利建设基金政策，拓宽来源渠道，增加收入规模。目前，在国家层面上财政部、国家发展改革委、水利部已联合印发了 《水利建设基金筹集和使用管理办法》（财综〔2011〕2 号），各省（自治区、直辖市）要按照国家出台的管理办法的要求，进一步扩大地方水利建设基金来源，在足额筹集、增加规模上下工夫。要从地方收取的政府性基金和行政事业性收费收入中按3%足额提取；抓紧提出向企事业单位和个体经营者征收水利建设基金的具体办法，报财政部批准；尽快制订从中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金中提取水利建设基金的办法，明确提取比例或数额；及早确定有重点防洪任务的城市和水资源严重短缺的城市名单报省级人民政府批准，具体落实从征收的城市维护建设税中划出不少于15%的资金用于城市防洪排涝和水源工程建设的政策。各地要加强调查研究，积极借鉴有关地方的成功经验，结合自身实际情况，进一步拓宽地方水利建设基金征收渠道，扩大征收规模。

四要着力完善水资源有偿使用制度。水资源费征收对于促进水资源的节约和保护发挥了重要作用。《决定》要求合理调整水资源费征收标准，扩大征收，严格征收、使用和管理。目前，全国水资源费征收标准普遍偏低且差别较大，各级水行政主管部门要积极协调价格、财政等有关部门，一是抓紧修订完善本省（自治区、直辖市）水资源费征收使用管理的规章制度。实行超定额累进加价制度，探索开展容量水资源费与计量水资源费相结合的水资源有偿使用制度试点。二是抓紧调整水资源费征收标准。要适当扩大征收范围，实行水资源费征收标准差别化管理，分地区、分水源、分行业制定不同的水资源费征收标准。水资源紧缺地区应高于相对丰沛地区，经济发达地区应高于落后地区；地下水应高于地表水，地下水超采区应高于非超采区；经济作物应高于粮食作物；非农用水应高于农业生产用水；高耗水型工业和服务业应高于一般工业和服务业。三是严格水资源费征收管理，确保应收尽收。

2.关于加强对水利建设的金融支持

为进一步扩大水利投融资渠道，《决定》提出加强对水利建设的金融支持。各级水利部门要积极协调配合财政部门和农业发展银行等银行业金融机构，推动出台关于水利建设项目财政贴息的有关政策，激励信贷资金向水利建设倾斜。

一要根据水利建设项目的不同类型和特点，尽快研究确定财政贴息的范围、规模、期限和贴息率等。充分借鉴国内外已有的成功经验和成熟做法，积极争取水利建设项目财政贴息期限延长到30年左右，贴息率达到3个百分点，有条件的地方可以对民生水利工程实行财政全额贴息。各级水利部门要积极配合银行等金融机构，争取财政部门对银行的直接贴息，再由金融机构向水利部门提供低息或无息贷款。

二要积极商银行业金融机构扩大对水利建设项目采用信用贷款方式的范围，放宽贷款条件。利用贷款的展期和宽限期政策，延长水利建设项目的中长期政策性贷款期限至30年左右。

三要积极协调银行业金融机构，推动开展对新建和已建水利项目经营收益权（如水、电费收入）进行评估，确定质押价值，争取质押贷款。各级水利部门要借鉴农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款、重庆市以“政府补贴收益权”作为担保申请贷款投入水利建设等成功经验，积极开展水利项目收益权质抵押贷款。同时，积极探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，拓宽水利融资渠道；要积极协调有关部门，推荐符合条件的水利企业上市和发行债券，努力降低水利企业融资成本。支持水利企业通过重组改制、引进战略投资者等方式增强市场竞争力，为广泛吸引社会资金投资水利创造条件。对有条件的项目，要鼓励利用外资，提高水利利用外资的规模和质量。

3.关于广泛吸引社会资金投资水利

目前，全国已有17个省（自治区、直辖市）建立了水利融资平台公司，尚未建立的省（自治区、直辖市）要积极创造条件尽快组建，鼓励有条件的地市成立水利融资平台公司，通过政府注入资本金、土地储备、盘活存量资产、争取国家政策性贷款、吸引社会投资等方式提高投融资能力，为地方大规模水利建设提供资金保障。同时，各级水行政主管部门要积极协调财政等部门，通过以奖代补、民主议事、“一事一议”等方式，鼓励和引导农民投入直接受益的农村水利工程建设。■

孙雪涛（水利部水资源司司长）

实行最严格的水资源管理制度

2011年中央一号文件明确提出实行最严格的水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，以专门章节和较长篇幅阐述了实行最严格的水资源管理制度的内容和要求，这是在我国水资源与经济社会发展变化的新形势下作出的重大战略决策，具有深刻的历史背景，对于解决我国复杂的水资源问题，实现经济社会可持续发展具有深远意义和重要影响。

水资源管理在促进水资源合理配置、高效利用和有效保护方面发挥了至关重要的作用。改革开放30多年来，我国经济保持了年均10%的高增长率，而用水总量实现了微增长，部分地区甚至是零增长或负增长。但是，我们必须时刻清醒地认识到，人多水少，水资源时空分布不均是我国基本的国情水情，目前全国正常年份缺水总量达到400亿m3，水功能区达标率不足50%，单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3。未来一个时期，随着人口增长、新增千亿斤粮食生产能力规划的实施以及区域发展战略的推进，经济社会用水需求将会有一定幅度的增加，加之全球气候变化可能带来的不利影响，水资源供需矛盾将进一步加剧，水生态环境压力将进一步加大。与此同时，一些地区对水资源管理重视不够，重开发利用轻节约保护；管理责任不够明确，已有制度措施没有得到严格执行；加之长期投入欠账导致的水资源监测计量等基础能力薄弱，水资源管理远不能满足经济社会快速发展的要求。严峻的水资源形势迫切需要我们全面加强水资源管理，在生产、流通、消费的各个领域，在经济社会发展的各个方面控制用水总量、提高用水效率、减少废污水排放，以尽可能少的水资源消耗和水环境代价，获得尽可能大的经济和社会效益。可以看出，实行最严格的水资源管理制度，是适应我国水资源条件的客观要求，是实现我国水资源供需平衡的主要途径，是加快转变经济发展方式的战略举措，是推进生态文明建设的迫切需要。

实行最严格的水资源管理制度最初是回良玉副总理在2009年年初召开的全国水利工作会议上提出的，在他的重要讲话中明确指出“从我国的基本水情出发，必须实行最严格的水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制”。实行最严格的水资源管理制度一经提出，社会各界和公众反响极其热烈，认为这是适应我国水情和现代化发展要求作出的重大战略决策，各地均强烈要求尽快建立并付诸实施。当年2月，在水利部召开的全国水资源工作会议上，陈雷部长对实行最严格的水资源管理制度进行了全面阐述和部署，首次提出了要建立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污控制“三条红线”，明确了实行最严格的水资源管理制度的主要内容，标志着最严格的水资源管理制度框架初步建立。2010年年初，国务院要求水利部代为起草国家实行最严格水资源管理制度的纲领性文件。在国务院的指导下，水利部起草了 《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（代拟稿），并完成了中编办、发展改革委、财政部、国土部、环保部、住建部、法制办、监察部等八个部委的文件会签，之后又征求了中组部和国资委意见，上报国务院待发。至此，实行最严格的水资源管理制度主要内容基本形成。在上述一系列工作的基础上，中央一号文件进一步凝练提升和发展，立足于加快转变经济发展方式，着眼于水利改革和发展的大局，形成了以四项制度为基本构架、三条红线为核心内容的最严格水资源管理制度体系。实行最严格的水资源管理制度，是立足当前迫切的实践需求，面向未来的形势发展，不断创新、不断发展的结果。

实行最严格的水资源管理制度是水利改革和发展的一次重大制度创新，其深刻内涵主要表现在三方面：

首先，实行最严格的水资源管理制度要划定“三条红线”。当前，我国水资源面临需求过大带来的缺水问题、开发过度导致的水生态退化问题、排污过量引发的水环境污染问题。通过科学划定水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制“三条红线”，将经济社会对水资源和水环境的影响控制在可承载范围之内，是促进人与自然和谐，保障水资源可持续利用的重要措施。

其次，实行最严格的水资源管理制度要突出“四个更加”。一是管理目标更加明晰。中央一号文件明确提出，到2020年，全国年用水总量力争控制在6700亿m3，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标。在此框架下，“十二五”实行最严格水资源管理制度的目标为：到2015年，全国用水总量控制在6200亿m3以内，万元工业增加值用水量较现状下降30%以上，农业灌溉水有效利用系数提高到0.53以上，主要江河湖泊水功能区达标率提高到60%以上。二是制度体系更加严密。在已有制度框架下，完善、细化用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求，提高制度可操作性和兼容性，形成系统的管理体系，使得每一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有章可循。三是管理措施更加严格。最严格的水资源管理制度突出制度的严谨、严肃和严厉的特性，强调制度的可操作性和具体实施。对取水总量已达到、超过或接近控制指标的地区，暂停或限制审批新增取水；对超过用水计划及定额标准的用水户，严格核减取用水量；对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口等。四是责任主体更加明确。实行最严格水资源管理制度进一步明确政府、水行政主管部门和用水户的责任。政府对本辖区水资源管理红线指标的落实负总责,主要领导人是第一责任人。水行政主管部门负责统一管理水资源，落实三条红线。用水户履行节约保护水资源义务，依法接受监督管理。建立健全有效的目标责任与考核机制，落实责任。

其三，实行最严格的水资源管理制度要实现“六个转变”。一是在管理理念上，加快从供水管理向需水管理转变；二是在规划思路上，把水资源开发利用优先转变为节约保护优先；三是在保护举措上，加快从事后治理向事前预防转变；四是在开发方式上，加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变；五是在用水模式上，加快从粗放利用向高效利用转变；六是在管理手段上，加快从注重行政管理向综合管理转变。通过六方面的转变，从管理理念到管理行为，切实保障“三条红线”的落实。

实行最严格的水资源管理制度是我国水利改革发展的一场深刻制度变革，体现了党中央、国务院对解决水资源问题的坚强决心，符合国家经济社会科学发展的现实需求和广大人民群众的根本利益。最严格水资源管理制度各项政策措施的建立完善，需要长期不懈的积极探索和开拓创新。有理由相信，在党中央、国务院的坚强领导下，在各部门的密切配合下，在全社会的广泛参与下，最严格的水资源管理制度将得到全面落实和执行。■

杨得瑞（水利部发展研究中心主任）

不断创新水利发展体制机制

深化水利改革，创新水利发展体制机制，建立有利于水利科学发展的制度体系，是2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》（以下简称《决定》）作出的一系列重大战略部署中非常重要的组成部分。针对水利投入、水资源管理、水利工程管理、基层水利服务体系、水价改革等方面存在的诸多问题，一号文件提出了全面系统、指向明确、可操作性强的政策措施。本文仅就完善水资源管理体制，加快水利工程管理体制改革，健全基层水利服务体系谈一些体会。

1.完善水资源管理体制

《决定》把完善水资源管理体制作为水利改革的重点领域和着力破解的体制机制障碍之一，突显出完善水资源管理体制的重要性。长期以来，完善水资源管理体制的改革一直围绕消除水资源管理部门分割、地区分割展开，在明确水行政主管部门对水资源进行统一管理、实行流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制方面取得了明显进展，但与国家行政管理体制改革的总体要求相比、与国家水法规的明确规定相比，在上述两个方面仍存在明显差距，突出表现为城乡水务管理分治、水量水质管理分离、流域与区域管理衔接不够。导致这一问题的主要原因之一，是相关各方对完善水资源管理体制的出发点存在认识或理解差异，从自身利益出发考虑问题多，立足水资源的自然属性、客观规律和经济社会发展全局审视问题少。

《决定》着眼于消除水资源管理体制改革的认识问题，明确提出坚持统筹兼顾、人水和谐的基本原则，突出强调促进流域与区域、城市与农村水利协调发展，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源，既切合国家区域统筹、城乡统筹的战略方针和科学发展的主题，也指明了完善水资源管理体制的努力方向是要建立一套顺应自然规律和社会发展规律，权责分明、管理高效、运转协调的水资源管理体制机制，促进水资源可持续利用，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展。

《决定》提出，强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。这主要是解决“多头管水、城乡分割”的问题。目前在我国，水源、供水、排水、污水处理回用的主体不同，在缺乏统筹管理的情况下，各主体势必都会追求自身利益最大化，由此容易导致水资源配置不合理、利用效率不高、污染严重等问题，同时各主体之间还存在交易成本，这些不利于水资源节约保护和提高管理效率。而统筹水源、供水、排水、污水处理及回用等，并实行一体化管理，可以把外部影响内部化，降低交易成本，促进水资源集约节约利用，提高水资源综合效益。水务一体化管理是国际上先进的水资源管理方式，也是我国不少地方实践证明行之有效的做法。因此，要按照统筹城乡发展的要求，进一步加强城乡水资源统一配置，统筹调度地表水、地下水和再生水，对城乡供水、水环境治理、防洪等统一规划，推进水利基本公共服务向农村延伸，建立健全政策法规统一、规划协调衔接、职能分工明确的水资源管理体制。

《决定》提出，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。这是在《水法》规定基础上，对水资源流域管理与区域管理相结合提出的进一步要求。一般而言，流域管理机构和地方水行政主管部门都有各自的利益取向，当区域利益与流域整体利益不一致时，在管理事权不清、分工不明、协调不够的情况下，不利于流域与区域管理部门协调行动、形成合力、实现共赢。因此，要按照构建权责一致、分工合理、执行顺畅、监督有力的原则，进一步界定流域与区域管理的界限，包括明确各自的管理内容、权限程度，合理分配管理职责，明确落实责任，制定行为规范和协调规则，切实实现流域管理与区域管理的无缝衔接、有机结合。

《决定》提出，进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。重点是解决水量、水质分部门管理问题。水量和水质密切相关、相互影响，水量的多少直接影响水质，而只有达到一定水质标准的水才能称为水资源，在管理上必须统筹考虑、量质并重。目前，水资源保护由水行政主管部门负责，水污染防治由环境保护部门负责。随着水资源保护和水污染防治的形势越来越严峻、任务越来越艰巨，在现有的管理体制下，必须进一步完善协调机制，重点在政策法规、统筹规划、信息共享、协调实施等方面，进一步加强沟通与协调，建立和畅通沟通渠道，提高水资源保护和水污染防治的成效。

2.加快水利工程管理体制改革

水利工程是经济社会发展的重要基础设施。新中国成立以来,我国兴建了一大批水利工程,初步建成了具有防洪、排涝、灌溉、供水、发电等多种功能的水利工程体系,在抗御水旱灾害、保障供水安全、保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用，为经济社会可持续发展提供了重要支撑保障作用。但是，由于种种原因,水利工程管理存在着体制不顺、机制不活、经费不足、管理粗放等诸多问题，这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且对国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患。2002年，国务院办公厅转发了《水利工程管理体制改革实施意见》，在全国范围内实施了涉及12000余个国有水管单位的水管体制改革。经过几年努力，水管体制改革取得了明显成效，基本理顺了管理体制，增加了两项经费（公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费），增强了水管单位活力，推行了管养分离，稳定了职工队伍，水利工程管理水平明显提高。

但是水利工程管理体制仍存在大量亟待解决的问题，主要有：部分国有大中型水管单位的改革，特别是中西部地区的水管改革仍遗留一些问题，两项经费尚未足额落实到位，管养分离推进难度较大，内部改革需要进一步深入，人员分流、社会保障尚未全面落实；小型水利工程老化失修，责任主体缺位，管护人员和经费不落实，安全监管责任难以落实，大多数小型水利工程运行仍然十分困难。特别是小型水库大多由农村集体经济组织管理，管护不到位，责任不落实，管理问题亟待解决。为此，《决定》把加快水利工程管理体制改革作为创新水利发展体制机制的一项重要内容作出部署。

《决定》明确提出，到2020年水利工程良性运行机制基本形成。要求区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。对于国有大中型水利工程管理体制改革，主要是落实好公益性、准公益性水管单位的基本支出和维修养护经费。针对中西部地区地方财政困难的实际，明确规定中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助。针对人员分流、社会保障尚未全面落实的问题，提出要妥善解决水管单位分流人员的社会保障问题。对于小型水利工程，主要是深化产权制度改革，明确小型水利工程的所有权和使用权，落实好管护主体和责任。针对小型水利工程管理运行面临的实际困难，特别提出对公益性小型水利工程管护经费要给予补助。针对不同地区、不同小型水利工程的差别，提出探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。这些不仅为小型水利工程改革指明了方向和重点，也为改革顺利推进创造了有利条件。

3.健全基层水利服务体系

基层水利服务体系是设立在县以下，面向农村、农业和农民提供水利服务的组织体系，其主要职能是为农民提供农田水利建设、农业灌溉、农村供水、防汛排涝、水土保持、农村水资源管理、水利科技推广和农村水法制建设等方面的技术服务，是推进农村水利发展的重要基础，是农村社会化服务体系的重要力量，是加强农村公共服务能力建设的重要载体。

我国农村水利设施面广量大，服务面宽，公益性和专业性强，过去主要依靠基层水利服务队伍组织建设和管理。这些年，随着乡镇机构改革，大批乡镇水管站被撤并，基层水利队伍急剧缩减，据调查，目前全国40%的县未设基层水利站，仅靠县级水利部门有限的技术人员，难以完成大量的建设和管理任务。今后一段时期内，我国农村水利必将处于新的建设高峰期，农村水利工程建设和管理的任务会相当繁重。如果缺少一批懂技术、会管理、能战斗的基层水利服务人员，要保证高强度的农村水利工程建设，保证工程长期发挥效益，将是难以想象的。为此，《决定》把健全基层水利服务体系，作为创新水利体制机制的一项重要内容作出部署。

根据农村水利发展的实际，《决定》提出，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力，这是一个总的要求。具体政策措施上，总结一些地方行之有效的做法，《决定》明确以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构。特别强调要强化基层水利服务机构在水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等方面的公益性职能。针对基层水利服务机构缺编制、缺经费的实际，明确要求按规定核定基层水利服务机构的人员编制，所需要的经费要纳入县级财政预算。

《决定》还提出要大力发展农民用水合作组织。农民用水合作组织是我国农村为了加强灌区田间工程和小型农田水利工程建设和管理而设立的组织，在国外这种组织也得到大力发展，而且是世界银行等国际组织积极推进的农村管水用水组织方式。目前全国共有不同类型的农民用水合作组织5万多个，这些合作组织在灌区田间工程和小型农田水利工程建设和管理中，对于明确这些工程的管护主体和责任，协商解决工程建设和管理中的相关事宜发挥着积极作用，今后应该大力发展并逐步使之规范。■

郑通汉（水利部综合事业局副局长）

积极推进水价改革

1.积极推进水价改革的必要性

为实现经济社会的全面协调可持续发展，转变经济发展方式，建立资源节约型、环境友好型社会，党的十七届五中全会要求深化资源性产品价格和要素市场改革，使各类要素价格真正反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本，发挥市场在资源配置中的基础性作用。水是最重要的战略资源，是最基本的生产要素。水价是调整水供求关系、促进节约用水、保护水资源的最核心的经济杠杆之一。必须积极推进水价改革，充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，促进节约用水，提高用水效率，促进水资源可持续利用。

2.积极推进城市水价改革

近年，我国城市水价改革取得了重大进展。城市供水价格基本完成由福利型向商品型转变，基本达到保本水平，绝大部分城市普遍实行了污水处理收费制度。全国31个省（自治区、直辖市）都先后开征了水资源费。通过不断推进改革，有利于促进节约用水、减轻水污染的城市水价机制正逐步形成，对于促进节约用水和水污染防治，缓解供水和污水处理单位的运行困难，保障城市供水和污水处理行业健康发展起到了积极作用。

但是，城市水价形成机制和管理还存在一些问题：一是部分城市终端水价偏低，不利于增强用水户节水意识。二是污水处理收费不到位，污水处理设施难以维持正常运转。三是水资源费征收标准偏低，不能反映水资源紧缺状况。四是各类水价比价关系和计收方式不合理，不利于合理配置水资源。五是城市供水成本约束机制不完善，供水企业缺乏降低成本的动力。

按照2011年中央一号文件《决定》精神和国务院办公厅 《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发〔2004〕36号）以及国家发展改革委、住房城乡建设部《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》（发改价格〔2009〕1789号）的精神，要积极推进城市水价改革，建立以有利于促进节约用水、合理配置水资源和提高用水效率为核心的水价形成机制，充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整，促进水资源可持续利用。一是统筹考虑城市污水处理费、水资源费和供水企业正常成本，在强化成本约束基础上，合理调整城市供水价格。二是尽快完善各类用水定额和非居民用水计划。严格用水定额管理。拉大高耗水行业与其他行业用水的差价。对城市绿化、市政设施等公共设施用水要尽快实行计量计价制度。三是积极推行居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超定额用水加价制度。要合理确定不同梯级的水量基数及其比价关系，对低收入家庭要采取提高低保标准、增加补贴等多种补偿措施，确保其基本生活水平不降低，减少水价改革对低收入家庭的影响。四是合理确定再生水价格。研究制定税收等各种优惠政策，降低再生水生产和使用成本，鼓励生产和使用再生水。

3.积极推进农业水价改革

农业灌排工程是维持农业正常生产，实现农民增收，保证粮食安全最重要的物质基础。农业水价是促进节约用水、提高水资源利用效率和效益的重要杠杆。农业水费是维持灌排工程正常运行的主要经济来源。农业水价改革直接关系到农业农村工作的方方面面。

我国农业用水量很大，为了促进农业节水，党中央、国务院在取消向农民收取农业税等税费项目的时候，仍决定保留收取农业灌溉水费。2004年国务院办公厅印发的《通知》明确提出要将非农业用水价格尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平。在大力整顿水价秩序，完善水费计收机制，取消不合理加价和收费，降低管理成本基础上，合理调整农业用水价格，逐步达到保本水平。为进一步完善水价制度体系，国家发展改革委和水利部相继制定了《水利工程供水定价成本监审办法》等规范性文件，指导各地开展农业水价改革。

在党中央、国务院的重视下，农业水价改革取得了初步成效，价格水平有了一定提高。一些地方积极探索和推行“超定额累进加价”“丰枯季节水价”“两部制水价”等科学的计价制度，有效地发挥了价格杠杆对灌溉用水的调节作用。但水价低、水费实收率低、收取成本高、末级渠系水价秩序混乱、搭车收费时有发生、灌排工程运行面临困难等问题并没有得到根本解决。

针对这些问题，水利部、财政部在深入调研的基础上启动了农业水价综合改革，开展了三方面工作：一是建立灌区末级渠系节水改造财政奖补机制，采用 “民办公助”“以奖代补”“先建后补”等方式，开展大中型灌区末级渠系节水改造，以减少输水损失，提高灌溉效率，完善计量手段，解决“最后一公里”的问题。二是进行用水管理体制改革。推动农民用水户协会规范化建设，建立灌区末级渠系工程产权制度，以实行农民用水自治。三是逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的农业用水终端水价制度，通过建立定额用水、节约转让、超用加价的经济激励机制，最终构建农业灌排工程良性运行机制。从2008年水利部、财政部联合在16个主要产粮省73个项目区百万亩耕地开展农业水价综合改革试点工作的效果看，农业水价综合改革取得“四省两增”即“省水、省钱、省时、省力、增产、增收”的显著成效。

为了突出加强农田水利等薄弱环节建设，维持灌排工程正常运行，中央一号文件《决定》提出，要按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。因此，今后农业水价改革的主要任务是：第一，积极推进农业水价综合改革。一是完善灌区末级渠系节水改造财政奖补机制，加大奖补范围和力度，加快灌区末级渠系建设步伐，完善计量手段，提高输水效率。二是加快农民用水户协会规范化建设，建立灌区末级渠系工程产权制度，推行农民用水自治。三是积极推行农业终端水价制度，对国有水利工程水价要在加强内部管理、严格成本监审的基础上，将水利工程水价调整到合理水平。第二，开展农业灌排工程运行管理财政补助机制试点工作。积极发挥政府在农田水利建设中的主导作用，根据各地水资源情况、农业灌排工程运行状况和政府实际财力，合理分担农业灌排工程供水成本。一是按照政府承担公益性支出、补偿基本支出的原则，合理确定灌排工程运行维护补助标准，降低农民水费支出。二是探索制定灌区骨干工程更新改造管理办法，明确改造周期、资金渠道和成本控制要求，择机修改《水利工程供水价格管理办法》关于工程折旧的规定。三是修改完善灌溉定额，研究建立公平合理的定额内用水价格优惠、超定额用水累进加价的经济激励机制。四是完善并实行严格的用水总量控制和用水定额管理制度。第三，加强农业水价和水费的监督管理。深化灌区管理单位体制改革，加强内部管理，严格成本约束。继续改革农业供水管理体制，建立并完善国有水管单位加农民用水户协会的水费计收体制，杜绝搭车收费和截留挪用。■

责任编辑 李建章