发达国家采购制度对我国医用设备集中采购的启示

【作 者】陶琳，关兵＊，刘杉

解放军总医院医务部医院管理研究所卫生经济核算科，北京， 100853

发达国家采购制度对我国医用设备集中采购的启示

【作 者】陶琳，关兵＊，刘杉

解放军总医院医务部医院管理研究所卫生经济核算科，北京， 100853

通过分析西方发达国家大型医用设备招标采购目标明确，方式灵活，采购过程法律化、程序化和过程透明化，以及在采购过程中强调竞争等特点，提出了完善我国大型医用设备集中采购政策建议，包括引进竞争机制，提高采购效率；建立健全法规体系，规范管理体制和采购程序；建立网络化、信息化采购信息体系，完善采购手段。

发达国家； 集中采购； 启示

医疗设备集中招标采购是国际医疗资源购买中普遍采用的采购方式，是市场发展到一定规模，由无序走向有序，由不规范走向规范的必然产物，是政府采购制度较为完善的国家的共同选择，代表着现代政府采购组织模式变革趋势。[1]研究和借鉴西方发达国家集中采购制度和模式，可以为完善我国医疗设备集中采购制度提供借鉴和启示。

1 西方发达国家大型医用设备招标采购的特点和可借鉴之处

与我国的集中采购制度相比，欧美国家的集中采购更规范、高效。其主要优点如下：

1.1 采购目标明确，方式灵活

大型医用设备集中采购的基本目标就是要实现利益的最大化，也就是要求利用有限的公共采购资金，取得最大的采购成果，可以在一定程度上限制医院盲目引进昂贵的高端大型医疗设备，避免卫生资源的浪费，还可避免医院将引进设备的成本通过过度检查或过度医疗转嫁到患者身上，抬高患者的医疗费用。采购机构在采购过程中的一切行动，包括确定采购方式、选择资源、促进竞争以及同供应商建立战略伙伴关系，都是为了实现此目标。这为集中采购指明了方向，使所有的采购管理人员和实施人员都清醒地认识到自己将代表采购机构的利益，采购的目的是要实现采购机构利益的最大化。

1.2 采购过程法律化、程序化

美国以《联邦政府采办法规》为基础，联邦政府采办已经形成了一套完整的法规体系。这个法规体系对集中采购的组织、程序、操作和实施等各方面进行了详细的规范，使整个采购过程达到了法律化、程序化。当一个新的采购人员上任时，他只需经过短期培训，就可按照采购法规顺利地开展工作[1]，因为采购法规已清楚地阐明了他的职责是什么、他在采购过程中的角色是什么、他应该干些什么、在何时工作以及如何工作等一系列问题。这样，就不会因为采购人员的变换而影响采购的进程，从而保证采购在任何时候都可以顺利实施。同时，采购过程的法律化、程序化还减少了采购过程中可能发生的“暗箱”操作，防止采购中腐败行为的发生，提高了采购的效率。

1.3 在采购过程中强调竞争

《联邦政府采办法规》和《合同竞争法案》，对各种采购方式应该采取的竞争形式和如何促进采购过程中的竞争做了明文规定。一般来说，政府的采购需求都必须经过竞争获得。由于集中采购的规模较大，影响范围较广，对供应商来说，得到采购集团的定单既可获得较大利润，还可扩大企业的影响力。因此供应商为了能与采购集团签订合同，都千方百计地利用先进的技术手段，提高产品与服务的质量，降低成本。这对采购集团来说无疑是有效地促进了竞争激励机制的形成，加剧了供应商之间的竞争，从而使采购集团获得最优的产品与服务。

1.4 采购过程透明化

集中采购所使用的资金是公共资金，是纳税人的税款，因此应该接受公共监督，在采购过程中强调透明化。一方面，采购实行三权分立，即计划管理权、采购实施权与资金划拨权相分离，这样使各机构之间相互约束、相互监督，实现采购系统内部的透明化；另一方面，采购过程的信息化程度较高。《联邦采办法规》规定，如果采购是按政府颁布的合同目录中的合同进行，则须选择三个以上的合同，最后与价格优惠最多、质量最好的供应商签订具体的合同；如果是在开放市场中采购，则产品与服务的价格不能高于市场最低价。在签订了具体合同后，要把采购的产品规格、价格以及数量公布于众，以接受公共监督，增加采购过程的透明度，减少采购过程中的腐败行为。

2 发达国家采购制度和模式对我国大型设备集中采购的启示

当前我国医疗设备实行的集中采购，大多数情况下是一种由最终用户或近用户层（主要指用户主管部门）直接实施的低层次的相对集中采购。与发达国家的集中采购政策相比，这种集中在一定程度上仍然是一种以系统、部门和层级为单位各自为政的分散采购，集中统一程度还处于较低层次，机构臃肿重叠、管理多头、资金分散、效益不高的问题还没有从根本上解决，难以适应我国加入WTO《政府采购协议》的新形势[2]。为规范我国大型设备集中采购程序，提高采购效率，应学习和借鉴发达国家的一些先进经验和有益做法。

2.1 引进竞争机制，提高采购效率

竞争采购已成为发达国家大型医用设备采购中普遍采用的方式和策略之一。美国采办管理就是充分运用竞争机制，利用各种指标方式选定承包商，进而与承包商签订各种层次、类别的合同。

要确保我国竞争采购健康发展，应采取以下对策：

一是分类分层实施不同程度的有序竞争。根据大型设备采购特点，可将其分为有限竞争类和竞争类两种。有限竞争类，是指那些专业性较强，只有少数几家供应商供货的大型医用设备，可采用邀请招标、竞争性谈判等方式，在合格的供应商名录内开展竞争。竞争类是指在市场上供应较充足的医疗设备，可直接面向国内外市场进行采购，采取公开招标、询价、网上采购等方式进行。

二是实行公平公正和有限度的公开，向社会公开采购需求、供应商准入资格审查与评标标准、招标程序和公布中标与合同授予结果、申诉途径等。通过制定相互衔接配套的采购法律、法规、管理规定等一系列法规制度来规范采购行为，确保集中采购从业人员以公正的态度进行采购，对有资格的供应商一视同仁，最大限度地使各厂家在提高产品质量和降低价格上下功夫，进行充分竞争。

三是在竞争的基础上开展合作。应在竞争的基础上与有实力的供应商合作，将竞争机制与评价、激励、监督机制有机结合和综合运用，用监督来保证采购的公开、公平和公正，促进采购人员、供应商不断创新和提高效益。

2.2 建立健全法规体系，规范管理体制和采购程序

西方发达国家十分重视法规建设、重视文件的作用，采购工作的每一项活动，都在一定的文件要求之下进行，从而使采购活动制度化、程序化和标准化。如美国政府采购就有200多年的历史，开始只是在国防部门实行，后扩大到联邦民用机构。美国没有统一的政府采购法，但有统一的采购条例，民用采购遵循的是《联邦财产和管理服务法》和《联邦采购条例》[3]。

我国目前设备集中采购虽然已基本建立了配套的采购制度，但也存在有法不依、有章不循、违规采购的现象。完善的法规体系是由一系列用于规范采购行为、方式、适应范围、采购程序、采购活动中各主体和相互之间关系的法律，以及所调整的社会关系的内容为依据而组成的一套全面严谨、构架科学、有机统一的法规体系。该体系应涵盖采购法律、采购法规和采购规章等三个层次。

设备采购法律应以《政府采购法》和《招投标法》以及《合同法》等为基础，对设备采购的立法目的、立法原则、管理体制、采购主体、采购范围和方法、采购组织形式和采购程序，以及采购合同的管理、申诉方式及程序等方面加以明确和规范。

设备采购法规应明确具体采购条例，包括采购人员职业资格认证、供应商管理、采购市场管理、采购合同及质量管理、采购评审专家管理、采购信息公告管理、采购质疑投诉管理等进行全面系统规范。

设备采购规章应包括采购预算管理、采购需求计划管理、招标管理、竞争性谈判及其他各种方式采购管理等方面的具体规定。

2.3 建立网络化、信息化采购信息体系，完善采购手段

建立真实性、实时性、共享性强的现代采购信息管理体系，整合采购信息，满足不同用户对采购信息资源的查取、调用或处理。创立以信息技术为支撑的通用化、标准化、系列化采购技术体系，包括采购业务应用软件、硬件、网络系统等实体要素，以及信息、管理、标准等非实体要素在内的采购技术体制。构建以电子商务为平台的现代采购信息网络体系[4]。

现代电子商务以信息技术为基础，使商品交易过程实现电子化。根据电子商务的发展，从电子商务在集中采购中的应用程度、信息化采购环境的完善程度和采购信息成本的节约程度三个方面来考量，大型医用设备集中采购电子商务发展应分为三个阶段：一是初级电子商务阶段，主要实现信息流的网络化，即进行网上发布采购信息和网上收集供应商信息，实现非网上支付型电子采购；二是中级电子商务阶段，实现采购信息流与资金流的网络化，即实现网上支付型电子商务，实现信息化采购业务链管理；三是高级电子商务阶段，实现集中采购的电子化、网络化、智能化，开展协同电子商务，实现支付型电子商务与第三方物流结合、采购与供应商内部ERP结合。以电子商务为平台，突破原有的供应链上各个组织的边界，可以帮助医院用户直接从制造商或政府采购平台上获取信息和直接交易，减少交易环节和降低交易成本，同时实现采购交易的透明化管理。

[1] 陈以桢, 高惠君. 美国, 欧盟医疗器械法规概况及我国法规的对比[J]. 中国医疗器械杂志, 2008, 32(3): 218．

[2] 刘静, 尚辉. 浅议医疗设备招标中的几个重点环节[J]. 中国医疗器械信息, 2005, 11(4): 12.

[3] 李鸣, 毛景立, 等.装备采购理论与实践[M].北京: 国防工业出版社, 第1版, 2003

[4] 李怡勇, 谢峻. 军队医疗设备集中招标采购的实践与特点[J]. 医疗卫生装备, 2001, 5: 50.

Revelation of Purchase System of Developed Nation to Large Medical Equipment Group Purchase in Our Country

【 Writers 】Tao Lin, Guan Bing, Liu Shan
Department of Health Economics, Division of Medical Administration, Chinese PLA General Hospital. Beijing, 100853

developed nation, group purchase, revelation

R197.39

A

10.3969/j.isnn.1671-7104.2011.01.017

1671-7104(2011)01-0071-03

2010-09-08

中国卫生经济学会第九批招标课题“大型医用设备装备集中采购国际政策比较研究”

陶琳，高级会计师，E-mail:taicipla@sina.com

【 Abstract 】There were some features of purchase system in developed nation, such as clear purchase objectives flexible methods, standard programming, emphasis on competition and open process. The measures suggested include playing the role of competition purchasing; establishing the e-business modern purchasing information system; establishing legislation system; and completing business purchasing.