新时期准公益性水管单位经营探索

殷保合

（水利部小浪底建设管理局，454681，郑州）

一、国家对准公益性水管单位经营活动的规范

准公益性水管单位是指承担既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位。国家对准公益性水管单位的经营活动进行了规范，要求准公益性水管单位在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。事业性质的准公益性水管单位在核定的财政资金到位情况下,不得兴办与水利工程无关的多种经营项目,已经兴办的要限期脱钩。

国家对准公益性水管单位的经营活动作出的规定，是为了促进水利工程的良性运行和水管单位的可持续发展，是在规范引导水管单位的经营活动，而不是在限制水管单位的经营活动。准公益性水管单位可以开展与兴办水利工程有关的经营活动，比如利用自身的水土资源、电力资源、人才资源和基础设施等开展诸如水电开发、技术咨询、旅游、餐饮等经营活动。准公益性水管单位经营管理工作是水利工作的重要组成部分，它贯穿于水资源开发利用、治理和配置、节约、保护的全过程。搞好经营管理工作既可以弥补事业经费的不足，维持机构的正常运转，有利于工程的管理，又可以分流安置富余人员，对实现准公益性水管单位的持续发展具有重要的意义。

二、新时期准公益性水管单位经营面临的形势

1.准公益性水管单位经营面临的有利形势

（1）党中央新时期的治水思路，为准公益性水管单位经营发展带来了历史机遇

新中国成立以后特别是改革开放以来，我国水利改革发展取得显著成就，但人多水少、水资源时空分布不均依然是我国现阶段的基本国情水情，洪涝灾害频繁，水资源供需矛盾突出，农田水利建设滞后，水利设施薄弱等水利问题影响着我国经济社会的可持续发展。特别是随着我国工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，水利面临的形势更趋严峻。中共中央、国务院审时度势，以2011年一号文件的形式作出了加快水利改革发展的决定，把治水兴水摆在关系国家事业发展全局的战略位置，这是新中国成立以来第一份由中央发布的水利综合性政策文件，进一步明确了水利的战略地位和重要作用，提出了水利改革发展的指导思想、目标原则、重点任务和政策措施，是指导当前和今后一个时期水利改革发展的纲领性文件。一号文件第二十四条还单项提出“加快水利工程建设和管理体制改革”，要求“充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用，引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏”。“十二五”时期，将是加强水利重点薄弱环节建设、加快民生水利发展的关键时期，是深化水利改革、加强水利管理的攻坚时期，也是推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的重要时期。在中央一号文件的引领和指导下，水利改革发展步伐将明显加快，对准公益性水管单位经营发展而言，这是难得的历史机遇。

（2）水利投入的大幅度增加，为准公益性水管单位经营发展创造了重要条件

近年，中央安排水利建设投资逐年增高，增速明显。“十一五”期间，全国共落实水利建设投资约7000亿元，是规划投资的135%，与“十五”相比翻了近一番。2011年中央一号文件明确建立水利投入稳定增长机制，提出了加大公共财政对水利投入、广泛吸引社会资金投资水利、加强对水利建设的金融支持三大措施，并明确要“积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资”。一号文件还明确指出力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。预计今后10年，全社会水利总投入将高达4万亿元，水利的投融资环境将得到很大改善，这为准公益性水管单位的经营发展创造了重要条件。

（3）社会主义市场经济体制的不断完善和水利法律体系不断健全，为准公益性水管单位经营发展提供了可靠的制度保障和有力的法律依据

近年，我国市场经济体制不断完善，这有助于准公益性水管单位体制改革的不断深入和水利经营管理工作的健康发展。在水利法律体系建设方面，我国相继出台了《中华人民共和国水法》《关于进一步加强水利经营管理工作的若干意见》《取水许可和水资源费征收管理条例》等一系列法律、行政法规和规范性文件，为准公益性水管单位经营活动提供了有力的法律政策依据，同时也为准公益性水管单位的经营管理工作提供了体制保障、机制保障和法律保障。

（4）国家日益注重发展绿色循环经济、节能减排、生态环境保护和建设，从客观上为准公益性水管单位发展水电等清洁能源、建设水利风景区提供了契机

我国已经向国际庄严承诺，在未来的一次能源中将有相当大的比例由非化石能源提供，也就是说必须找到清洁能源替代目前的化石燃料，水电资源开发成为重要选择之一。我国水电资源开发前景良好，空间较大。我国水电资源理论开发量7亿kW，实际可开发量约5.4亿kW，目前已开发约2亿kW，与欧美发达国家相比我国水电开发水平较低，预计到2020年水电开发达3亿kW，还有很大的开发空间。

（5）经过 30多年改革开放，准公益性水管单位奠定了经营的雄厚基础

经过30多年的发展壮大，准公益性水管单位积累了丰富的大型水利工程建设运行管理经验、一定的改革发展经验和公司运作经验，积累了水利水电工程建设管理优秀的技术和人才资源，积累了一定的资金和设备。这些经验、技术、人才、设备、资金为准公益性水管单位的经营发展奠定了雄厚的基础。

2.准公益性水管单位经营面临的困难和问题

（1）对水利经营工作认识不到位

有些准公益性水管单位没有充分认识经营工作的重要性，把工程建设管理与水利经营对立起来，怕开展多种经营会影响主业的开展，影响对工程的管理；有些人安于现状，缺乏紧迫感和危机感，缺乏忧患意识，缺乏改革的动力和压力，存在着“等、靠、要”思想和观望态度；有些则不从长远考虑，“小富即安”，担心改革会影响既得利益；有些则是思想上有畏难情绪，改革将涉及体制和机制上的问题，涉及发展的问题，涉及职工的切实利益问题，决定了改革的复杂性和艰巨性。有些单位领导也想进行改革，但对改革有畏难情绪，怕惹麻烦，影响稳定。这些认识上的问题直接影响准公益性水管单位经营工作的健康发展。

（2）管理体制还需进一步理顺

现行的准公益性水管单位国有资产总体上实行的是工程管理和资产管理相分离的行政管理体制，大多数准公益性水利工程的运行都是由水行政主管部门按行政隶属关系进行管理，而准公益性水管单位国有资产则名义上归财政部门管理。这种管理体制难以适应市场经济运行环境，割裂的资产管理体制造成资产管理主体缺位，管理边界不清晰，权利与责任不对称。

（3）缺乏激励和约束相容的经营机制

目前，对准公益水管单位的考核，工程管理和精神文明建设考核指标较详细，经营考核指标较粗放或没有。大部分准公益性水管单位的绩效评价体系，与市场经济体制的外部环境不适应。因此，准公益性水管单位的经营者资产保值增值的压力和发展的动力都需要进一步提高。

（4）准公益水管单位市场竞争力较弱

准公益性水管单位的规模相对于社会主义市场经济的大型国有企业而言，规模较小，科技含量较低，专业化程度低，运营效率不高，市场竞争能力和应变能力较差，经营战略管理、科技创新和营销管理方面比较薄弱，普遍缺乏市场开拓能力。

（5）准公益性水管单位经营投入不足

就全国来看，很多准公益性水管单位每年新增投入不能满足发展的需要，尤其是一些老化的水利工程，维护维修、更新改造难度较大，资金需求大，效益却逐年减弱，经营投入就更加困难。

（6）盲目性经营

一些准公益性水管单位对市场形势研判不够，自身定位不准，出现一些盲目经营的行为，战略决策盲目，投资开发盲目，造成企业的亏损，有些水管单位甚至资不抵债。

（7）准公益性水管单位的资金补偿不到位

随着水利工程体制改革的完成，由于国家财力有限，对准公益性水管单位的资金补偿还不能完全及时到位，也会影响经营管理工作的开展。

三、准公益性水管单位经营探索

目前，一些准公益性水管单位已经开始了经营探索。主要有三种经营方式：一是重组合并经营。一些准公益性水管单位鉴于企业规模小，经营范围雷同，资源分散，设备、技术单一等情况，通过内部的整合、重组，优化资源配置，做大做强企业，形成核心竞争力，提升竞争能力和抵御风险的能力，走合并重组的集团化经营之路。二是股份合作经营。一些准公益性水管单位通过劳动合作和资本合作有机结合的方式，形成合力做好经营工作。两家或者多家单位以股份合作制为基础，成立独立的企业法人，依法设立董事会、监事会、经理等现代企业的管理机构，利益共享，风险共担，适应市场经济的发展需求。三是“国有民营”。一些单位以小型水利工程产权改革为突破口，通过拍卖、租赁、承包等形式盘活资产存量，使一些水管单位重获生机和活力。这种“国有民营”的方式既保证了产权主体和业主的利益，又极大地调动了经营者的积极性。

面对当前准公益性水管单位面临的新形势和经营方式，还应在以下几个方面进行探索。

1.深化改革，创新机制，树立现代化水利经营理念

（1）树立市场理念

立足市场，勇于竞争，强化市场经济的意识，真正认识市场经济的规律，树立起市场经济的观念，运用好市场经济的手段，通过市场优化配置水、电资源，做到区域化布局、规模化生产，产销一体化，实现社会效益、经济效益的统一。

（2）树立资本运作理念

在资本流通中，交换的目的不是为了买卖商品，而是为了取得增值的货币。这就要求准公益性水管单位强化水利经营的观念，熟悉、掌握、了解市场经济条件下的资本市场运行规律，建立多元化投资体制，实现水利资产保值增值。

（3）树立以人为本的管理理念

在管理过程中以人为出发点和中心，围绕激发和调动人的主动性、积极性、创造性，建立健全人力资源管理机制，构建良好的用人环境，关心职工的生活、身体以及个人发展等情况，把人才培养放到经营发展的重要位置，注重培养懂技术、善管理、懂经营复合型人才，实现人才与企业共同发展。

（4）树立多元发展理念

应在巩固传统经营项目的同时，通过水电资源的开发，带动土地、电力、旅游等市场要素，形成供水、电力、土地开发、旅游、技术信息服务产业链，通过产业聚集，调整产业结构，注重深度开发，促进水利经济增长从粗放型向集约型转变。与此同时，大力发展朝阳产业、生态产业、新能源产业，增强发展后劲，确保水利经营全面、健康、持续发展。

2.产权清晰，权责明确，推动建立适应社会主义市场经济的经营机制

（1）明确政企职责，加快企业改制步伐

按照“产权清晰、权责明确、管理科学、政企分开”的原则，理顺水管单位事、企不分的管理体制，明确职责和管理权限。准公益性水管单位中事业部分应该精干高效，承担政府委托职责，负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和工程效益的正常发挥；条件具备的供水、水电以及其他多种经营部分可以转变为公司制企业，实行独立核算。加快企业公司制改革步伐，多种经营企业应该转变为公司制企业和股份合作制企业；建立出资者所有权与企业法人财产权相分离的企业产权制度，实行所有权、经营权分离，采取国有独资、股份合作、出售、租赁、承包等多种形式，确保资产保值增值。

（2）建立与市场经济相适应的激励和约束机制

建立与市场经济相适应的激励和约束机制。在分配方面，应重实绩、讲贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，经营者的收入应与经营业绩挂钩；在用人方面，探索建立能上能下、能进能出、人尽其才、有效竞争的机制，全面推行聘用制、合同制，打破行业、区域界限，选贤任能，真正聘用一批懂经营、会管理的能人来经营企业。

（3）建立健全投融资机制

坚持政府主导与市场运作相结合原则，发挥政府主渠道投资和为多元化融资提供政策支持作用，带动多元化融资，逐步形成争取国家投资，加大地方投资、利用单位资产投资、鼓励职工参股投资、吸引社会资本投资、运用银行贷款投资、探索发行水利债券投资的长效投入机制，多轮驱动，缓解水利经营项目建设资金短缺问题。一些水管单位还通过上市，在资本市场上募集资金。

（4）建立“补偿合理”的公益性支出补偿机制

准公益性水管单位的公益性支出的补偿不足一直是制约水利工程良性运行的关键因素，同时也影响到水利经营的发展。2005年，中央财政曾因油价上涨形成的制度性亏损给予中国石油化工集团人民币补偿。准公益性水管单位应借鉴其他国有企业的中央财政补偿机制，建立稳定可靠、补偿合理的公益性支出补偿机制。一是争取部门支持，建立公益性支出的财政资金补偿主渠道；二是提高经营水平，建立经营性资产收益的补偿渠道；三是加强政策研究，规范行政事业性收费行为，建立行政事业性收费的公益性支出补偿渠道。

3.发挥优势，突出重点，扎实推进水管单位核心经营

市场机制是以分工和利益交换为基础的资源配置方式，分工条件下的利益互换使得各个经济主体都必须在整个交易过程中强调自己的比较优势，使得自己在交易中占有优势地位。准公益性水管单位搞经营管理工作也应建立起自身的比较优势，并找准自身的优势所在。准公益性水管单位有着水、土资源和技术人才的优势，特别是在水力发电、水利工程建设咨询、水利工程运行管理等方面具有得天独厚的优势，再加之当前国家对水利日益重视和水电开发的良好前景，准公益性水管单位应突出优势，重点做好水利项目建设管理、发电运行等核心业务，努力成为该行业的龙头企业。

4.整体推进，协调发展，培育水管单位特色产业

准公益性水管单位在经营好水电、水建等主业的同时，应坚持整体推进，协调发展，培育特色产业和新的经济增长点。比如依托水利行业拥有的大量水利工程所形成的风景资源优势，大力发展水利旅游业，加快国家级和省级水利风景区的建设，做好水利旅游规划，搞好水利旅游所需的各种硬件和软件建设，提高接待服务的质量和档次，加强宣传和营销工作，扩大旅游区知名度，吸引更多的人到水利风景区度假休闲。除此之外，还可以利用丰富的水面水域和土地资源，发展水利渔业和种植业；利用建筑施工优势开展房地产等其他产业。

综上所述，笔者认为，准公益性水管单位在做好公益性事业的前提下，只有坚定经营发展的思路和方向，把握水利发展形势，服务水利中心工作大局，顺应社会主义市场经济发展，进一步建立健全经营发展机制体制，扎实做好水利项目建设管理、发电运行等核心业务，同时，注重整体推进，协调发展，利用自身优势，培养水利特色产业，才能更充分地发挥准公益性水管单位的综合效益，为全面建设小康社会以及水利事业跨越式发展作出更大的贡献。

[1]陈雷.全面贯彻中央农村工作会议精神 奋力推进水利改革发展新跨越[J].中国水利，2011（1）.

[2]陈雷.关于几个重大水利问题的思考[J].中国水利，2010（4）.

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[4]李晓华，雷晶，詹卫华，李殿阳.进一步推动我国水利多种经营工作的战略思考[J].水利经济，2005（6）.

[5]准公益性水管单位国有资产管理体制改革联合调研组.关于准公益性水管单位国有资产管理体制改革的调研报告[J].中国水利，2005（8）.