实施水资源三条红线管理有关问题的探讨

陈 进，黄 薇

（水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》第十九条到第二十二条都是关于实施最严格的水资源管理制度的内容，其核心内容是建立三条控制红线，即建立用水总量控制制度，确立水资源开发利用控制红线；建立用水效率控制制度，确立用水效率控制红线；建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线；并建立水资源管理责任和考核制度。四项制度的提出为我国实行严格的水资源管理提供了理论基础和制度框架。根据各流域水资源和水利工程建设特点，研究三条红线的关系及主要利益相关方，探讨完善水资源工程建设格局和水资源管理能力建设，探索有效水资源管理途径和方法十分必要。

一、三条红线之间的关系

1.三条红线的内涵

用水总量控制是对于一个流域或者区域用水总量进行管理，是水资源管理的宏观控制指标，通过核算河流水资源开发利用率来控制河道外总的取水和用水规模，用水总量控制红线主要考虑水量，没有考虑水质问题。

用水效率控制红线是一个综合性指标，可以包含万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、工业用水重复利用率、亩均用水量和人均综合用水量等指标，也包括各行业用水定额，可以作为宏观控制指标考核一个流域或者区域的用水效率，也可以作为一个微观指标考核一个行业、一个企业甚至一个用水户的用水效率。该红线不仅可以直接控制用水量，也可以间接考虑到水质，因为用水效率高意味着重复利用率高和废污水排放少，有利于改善水质。

水功能区限制纳污能力红线也是比较综合的指标，可以作为宏观指标，通过水功能区一级区管理考核跨行政区之间水资源保护效果，也可以作为微观指标，通过水功能区二级区的管理考核同一水域水质状况，考核同一地区不同用水部门减排情况。该红线虽然主要针对水域纳污能力，保护水质，也可以起到保护水生态系统的目的。限制排污可以间接控制工业和生活用水总量，因为在耗水率一定时，用水多，退水也多，废污水排放也大，对水功能区达标率进行管理，可以间接控制地区用水总量。

2.三条红线之间的关系

三条红线是从不同角度对水资源的利用和保护进行管理，三者之间既有区别，也有密切关系。例如，水功能区管理目标达标了，可以增加供水量，水质性缺水问题就可以很好地解决；用水效率提高，可以有效帮助总量控制和减少入河排污量，反之用水总量控制好了，也可以促进用水效率提高和减少排污量。从管理层次上，用水总量控制可以用来对流域或者较大区域进行水资源的宏观管理，用水效率可以用来对特定行业或者用水户进行微观用水管理，限制纳污可以对水体内在质量进行管理，三者一起构成一个完整的水资源管理体系。

针对特定地区的水资源问题，三条红线可以一起应用，也可以先后应用，或者单独应用。如对于一个已经取得用水许可的用水户，用水总量和入河排污口的设置在获得取水许可时必须先行解决，剩下的主要是取水和排污需要进行监督检查，管理的重点是用水户的用水效率的提高。对于一个资源性缺水地区，用水总量控制是最基本的控制性红线，而对于水域污染严重的河网和三角洲地区，主要问题是水质性缺水，入河污染物排放控制是主要控制因素。提高用水效率是各地区、各部门和全社会都要进行的一项长期工作。

二、三条红线的主要利益相关方

三条红线及管理责任体系虽然构建了严格的水资源管理制度框架，但要实施管理不仅是水行政主管部门一家的事，还涉及环保、农业、工业和城市建设等其他部门，水资源利用和保护的监督和管理不仅需要大批专业队伍，更需要全体公民的参与才会有成效。所以，需要明确涉水事务利益相关者的利益和应该承担的责任，分解各部门的职责，建立利益协调机制。

用水总量控制的技术依据是水资源综合规划和水量分配方案等技术文件，管理的方法是通过水资源论证获得取水许可和通过入河排污口论证取得排污口许可，水利部门是总量控制和限制入河纳污量的管理主体，但总量控制涉及不同行政区用水指标的分配和不同部门 （如农业、工业和城市生活等）用水分配，需要地方和部门的协调。在进行水资源规划和水量分配时，需要考虑生态环境用水，也需要与林业、渔业和旅游等部门协调。

提高用水效率是全社会的职责，全民都是利益相关者。入河废污水来自所有用水户，不仅直接与环保、城市水务、大型工矿企业相关，也与农业产生的面源污染有很大关系，只有污染源控制好了，水功能区管理才能取得成效，控制污染源比水域水质管理更重要。入河排污的控制，用水户是源头，环保和城市水务是中间环节，而限制入河废污水排放是末端控制，不仅是水利部门的管理职责，还必须得到利益相关者和全社会的积极参与。

三、三条红线控制的区域和行业差异性

在北方资源性缺水地区，需水量远大于可供水量，总量控制指标不仅十分必要，而且很容易取得实效。如黄河水量分配方案，将黄河多年平均580亿m3的地表水量中370亿m3水量分配给流域内九省（自治区）及相邻缺水的河北省、天津市，并留给河道内输沙等生态用水210亿m3，通过严格的总量控制管理，保证了黄河10多年没有再出现断流现象，并逐渐改善了河口三角洲地区的生态环境。而在长江等南方河流，现有用水量和未来需水量小于可供水量，总量控制的重点不在于总量，而在于过程和水质，特别是枯水年、枯水期和工程性缺水地区，在一些河流和水域总量控制的目的不一定是水量问题，而可能是确保水域具有足够的纳污能力，保证水功能区达标率。

工业和生活用水效率地区间差异性不大，但北方地区使用地下水较多，控制地下水超采是用水总量管理的重要组成部分；而南方地区地下水利用比例较小，控制的重点在地表水。用水大户——农业用水地区间差异性较大，北方气候干燥，蒸发量大，降水大半被蒸发或者下渗，非作物消耗水量大，耗水管理是重点，减少渠道输水损失、提高农作物用水效率是水资源管理的重要内容。南方地区缺水主要是季节性、区域性和工程性缺水，山丘区地高水低，不是蓄水条件不好 （如喀斯特地区），就是工程输水成本过高，平原地区水系发达，水域面积较大，水污染较重，虽然存在季节性缺水问题，但主要是水质性缺水，控制入河污染物的管理是水资源管理的重点。南方河流用水总量控制必须结合用水效率指标和水功能区管理目标才有约束力，因为相当多的地区水资源管理的制约因素是用水效率低和水污染严重。严格的水资源管理需要考虑地区差异性。

目前用水定额的管理分属各行业，行业之间用水效率较难比较，但并不能掩盖某些行业用水效率较低，因为每个行业的用水定额与用水先进国家比较都有较大的差距，一些行业差距更大。所以，不仅我国整体用水定额与先进国家有很大差距，而且，各行业用水效率的水平也有差距，需要有一个部门综合考核和管理各行业的用水效率指标。

四、水资源管理的薄弱环节

1.水资源工程体系

对于资源性缺水的北方河流，仅通过严格的节水措施并不能完全解决未来经济发展需要的用水问题，需要新增加一些水源工程；由于农业灌溉水损失大，迫切需要提高渠系和田间水利用系数，改善农田水利工程；需要建设包括南水北调等跨流域引调水工程、增加水库的调节库容、中水回用工程和海水淡化工程等。在南方山丘区，要解决工程性缺水问题，也需要新修一些水库及供水灌溉等配套设施；而平原河网地区主要是水质性缺水，需要建设污水处理、水域水环境和生态修复工程。对于大中城市，为了提高生活用水保障程度，需要寻找和建设备用水源地。

2.水资源管理体系

水资源管理体系包括制度体系和技术支持体系，这两方面都存在不足。在制度体系方面，水权制度还没有进入法律体系，水权分配、使用、转让和管理缺乏法律依据；合理的水价调整制度体系还没有建立；涉水事务各部门协调机制也不完善。在技术体系方面，水资源监测，取水、用水和废污水排放的计量体系还十分薄弱，水资源管理缺乏基础数据和动态数据，使评价和考核制度难以推动。对于用水效率红线，虽然各行业制定了用水定额，但由于分属在各部门和各行业，没有统一的核算、监督和考核部门。

五、三条红线管理的途径

实施严格的水资源管理不仅应该考虑流域和区域水资源特点，更需要国家各部门的配合和全社会的参与。实施途径建议如下：

1.用水总量控制

用水总量控制是在节约高效利用水的前提下，采取以供定需政策，对人类用水总量的控制，保证河流水域留下必要的生态环境用水。实施管理需要根据流域或者区域水资源利用综合规划、水量分配方案和取水许可等，制定年度用水总量计划，并在取水和用水两个环节计量、监测实际用水量，事后进行考核和评估。水资源综合规划和水量分配方案从中长期角度对流域和区域用水总量进行控制，主要是对多年平均水平的水资源量进行总体控制，是取水许可总量控制的技术依据。总量控制管理的难点是区域间和部门间用水量的分配和根据需求变化进行的调整，所以，首先需要建立水域流量、取水、用水监测网络，为解决总量控制提供必要的基础资料和技术方案，同时需要建立总量控制指标分配和调整的行政和技术委员会，来解决水量分配和调整的行政和技术问题。为了解决总量控制与经济发展的矛盾，需要建立水权制度和水权交易制度，在保障人和畜基本用水的前提下，使水向效率高和效益好的行业和地区转移。

2.用水效率控制

用水效率主要基于用水定额和用水指标。如果制定的指标不科学或者不先进，节水标准和用水效率就无法确定。我国的用水指标与先进国家有很大差距，所以，需要根据节水先进国家的用水定额、用水指标和我国实际情况，重新核定各行业和各地区的用水指标，配合各行业的地区用水定额的先进水平。对于农业用水定额，需要根据地区水土条件和作物种类进行田间实验，特别是南方地区水田的用水定额实验少，长期以来缺乏现场科学实验依据。对于用水效率的管理，应建立各部门和地区分类管理、由水利部门统一考核和评价的管理体系。

3.水功能区限制纳污控制

水功能区限制纳污的目标是保障水功能区达标，要实施管理，需要根据水功能区管理目标确定河流和主要水域纳污能力。由于纳污能力不仅与水环境容量有关，还与水文和流量过程有关，准确确定水域纳污能力技术难度大，需要分阶段逐步计算和确定主要水域水功能区纳污能力，然后建立监测体系，对主要排污口设置计量装置，动态监测和评价重要水功能区水质状况，建立突发水污染事故快速监测和评估方法，明确责任，并制定应急处置方案，建立专业处置队伍。对于水功能区不达标地区，制定严格的减排制度，包括法律、市场准入、排污权交易和公众参与等，鼓励减污减排企业和单位。

六、结 论

中央一号文件为我国实施严格的水资源管理制定了科学的制度框架，而要实施该制度，需要根据我国区域水资源条件和经济社会发展水平制定相应的实施细则，在制度建设方面，重点是水权制度，建立各地区和各部门协调机制和社会公众的参与机制。在技术方面，需要制定先进的水资源利用规划、水量分配方案、用水定额、用水指标体系，确定河流及水域纳污能力。在管理能力方面，需要建立分配科学的水资源监测网络及评价体系，培养一大批有能力的专业技术队伍。

[1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.

[2]陈进.南方水资源管理问题的讨论[J].中国水利，2009（15）.