积极开展流域综合治理维护太湖健康生命

叶建春，朱 威，周小平

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确了“水是生命之源、生产之要、生态之基”的战略地位，提出要加大水利建设投入，大力发展民生水利，到2020年基本建成水资源保护和河湖健康保障体系等四大体系的目标任务。这为我国今后一段时期的水利工作指明了方向，更对流域机构履行河湖代言人、维护河湖健康生命的职责提出更加明确和具体的要求。

太湖流域地处经济发达的东部平原河网地区，地势平坦，河湖密布，河湖水体往复流动，不仅饱受洪涝、台风、海潮等自然灾害影响，而且随着流域经济社会的快速发展，河网水质污染较为严重，造成流域水质性缺水、太湖蓝藻时有暴发，给流域供水安全带来较大压力，流域防洪安全、供水安全和生态安全等多方面的保障问题相互交织、相互影响。太湖是流域水资源调蓄中心，影响太湖健康的因素包括自然和社会等多方面因子，维系太湖健康的任务十分复杂和艰巨。本文在分析太湖健康和流域治理现状的基础上，提出下阶段应进一步巩固和强化现阶段国家在太湖流域实施的综合治理理念，大力推进流域性水利规划的编制和实施，构建和完善流域水资源调控体系，贯彻实施太湖流域水功能区划，加强流域立法、协调机制建设，提升流域综合管理能力，有效推动太湖健康状况的日益好转。

一、太湖流域概况和太湖健康状况评价

1.太湖流域概况

太湖流域地处长江三角洲核心区域，北滨长江，南濒钱塘江，东临东海，西以天目山、茅山等山区为界，行政区划分属江苏、浙江、上海和安徽三省一市。流域面积3.69万km2，其中80%为平原，流域河道总长约12万 km，密度达 3.3 km/km2，是典型的平原河网地区。流域多年平均水资源量176亿m3，人均本地水资源量456m3/a，仅为全国平均水平的1/5。2009年流域以占全国不到0.4%的土地面积、3.9%的人口，创造了占全国11%的国内生产总值。

流域内河流水系以太湖为中心，分上游和下游水系。太湖位于流域中心，水面面积为2338.1 km2，是我国的第三大淡水湖，正常水位下容积44.3亿m3（吴淞基面3.05 m）。太湖南北长68.5 km，东西平均宽34 km，平均水深1.89 m，是一个典型的平原浅水型湖泊，湖水换水周期约309天。太湖具有蓄洪、供水、灌溉、航运、旅游等多方面功能，是流域的重要供水水源地，不仅担负着无锡、苏州、吴江等城市的城市供水，还通过太浦河向上海市主要水源地黄浦江上游供水，其供水服务范围超过2000万人。目前从太湖直接取水的自来水厂有13个，取水总量为386万t/d。

太湖流域大部分地区属平原，部分平原地势十分低洼，历史上太湖流域洪涝灾害频发，1121—2000年的880年中发生洪涝灾害185次，平均4～5年一次。 1937年、1954年、1991年、1998年均发生了全流域性的特大洪水。1991年淮河、太湖特大洪水后，党中央、国务院决定全面治理淮河和太湖，全面实施《太湖流域综合治理总体规划方案》，这个综合治理总体规划方案，是以1954年实况洪水（90天洪水50年一遇）为工程设计标准，以解决太湖流域防洪除涝问题为主要目标，兼顾供水、灌溉、航运、改善水环境等综合效益。至2002年年底，太湖流域综合治理11项骨干工程全面建成，流域初步形成洪水“北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾、充分利用太湖调蓄”的流域防洪骨干工程体系，可有效抵御1954年型50年一遇洪水，同时也为提高流域、区域水资源和水环境承载能力创造了条件。

20世纪80年代后，太湖流域经济社会高速发展，工业化、城市化进程加快，与此同时，环境治理速度相对滞后，大量废污水未经处理直接排入河网湖泊。至2010年，太湖流域点源污废水排放量已达63.0亿t；点源化学需氧量 （CODCr）排放量为116.1万 t，氨氮（NH3-N）排放量 10.0 万 t，污染物排放总量远超过流域水域的纳污能力。因此，目前流域水污染严重，太湖富营养化问题突出，每年夏秋季节太湖西北部湖区都会大规模暴发蓝藻水华。

2.太湖健康状况评价

水利部公益性专项“健康太湖综合评价与指标研究”项目研究结果表明，影响太湖健康状况的因素主要分为自然属性和社会属性两大部分，其中自然属性因素包括自然形态、水体质量、富营养化和水生生态等四个方面，社会属性因素包括防洪、供水及其他利用功能等三个方面。

从目前太湖的自然属性因素来看，太湖的口门堵塞问题主要出现在南太湖和东太湖部分口门，且较为轻微，太湖口门总体较为畅通；太湖围垦主要分布在东太湖、梅梁湖和竺山湖之间马山圩，其中马山圩由于历史原因造成，近年基本无新增围垦面积，太湖自然形态方面总体为健康。但目前太湖水质整体处于劣Ⅴ类，其主要超标因子为总磷、总氮，太湖整体处于中度富营养化状态，太湖水体质量为不健康。太湖蓝藻时有暴发，蓝藻密度最高时达2亿～3亿个/L，太湖原生动物数量和环节动物数量基本合理，太湖水生生态为亚健康。从社会属性因素来看，随着一期治太工程的建设完成，太湖防洪功能的发挥得到保障；现有太湖内水源地主要分布在水质较好的东部沿岸区和贡湖，太湖出水显著好于入湖水质，太湖水位年内变化不大，保障了太湖向下游和水源地的供水水量和水质；太湖的岸线开发利用项目主要集中在江苏省苏州市吴中区和吴江市段、无锡市滨湖区段、常州市武进区段，浙江省湖州市太湖旅游度假区段，但所占岸线长度符合有关规划控制目标；太湖围网养殖主要集中在东太湖，在东太湖综合整治未开展前，太湖的围网养殖面积大大超过国家有关规定。总体来看，太湖自然属性方面处于亚健康状况，最为重要的是太湖水质、水生态健康状况较差，导致太湖整体处于亚健康状况。因此，现阶段太湖健康状况的改变取决于太湖水质和水生态状况的改善。

太湖的亚健康状况直接影响其服务功能的发挥，水质和水生态的恶化给供水安全带来了较大的压力。2007年5月底，无锡市发生供水危机后，我国政府十分重视，国务院温家宝总理、曾培炎副总理亲赴现场，在无锡市两次召开太湖及“三湖”污染治理工作座谈会，提出“要进行全面、系统、科学、严格的综合治理”，并要求“坚持高标准、严要求，一定要把太湖根治好”，提出应急处置措施。在缓解无锡供水危机中，水利部门启动“引江济太”应急调度，最大限度地增加了“引江济太”入湖水量，结合调水引流，促进太湖水体流动，有效改善了无锡市太湖水源地水质。在各级政府共同努力下，无锡供水危机很快得以解决。但此次危机暴露出太湖流域水环境问题十分严重，综合多年以来对太湖流域水环境治理的经验和教训，迫切需要开展流域水环境综合治理。

二、太湖流域水环境综合治理及实施效果

1.太湖流域水环境综合治理总体方案

为彻底解决太湖流域水环境问题，根据国务院部署，2007年7月起，国家发展和改革委员会组织水利部、环保部、建设部、农业部等国务院有关部门和江苏、浙江、上海两省一市人民政府开展了《太湖流域水环境综合治理总体方案》（以下简称总体方案）的编制工作。总体方案于2008年5月得到国务院批复，国务院并同意由国家发展和改革委员会牵头，会同两省一市及国务院有关部门建立太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度，组织实施总体方案。

总体方案对2007年无锡供水危机和近10年水环境治理成效、主要经验及教训进行了分析；从流域水功能区纳污能力着手，以流域污染物总量控制为目标，提出了污染物削减指标，并将控制目标分解至各行政区域。总体方案明确提出了太湖流域水环境分阶段的治理目标。近期目标是：到2012年，太湖湖泊富营养化趋势得到遏制，湖体水质由劣Ⅴ类提高到Ⅴ类，东部沿岸区域水质由Ⅴ类提高到Ⅳ类，主要饮用水水源地及其输水骨干河道水质基本达到Ⅲ类，河网水功能区水质有所改善。远期目标是：到2020年，太湖湖泊富营养化程度有所改善，达到轻度至中度富营养，湖体水质基本达到Ⅳ类，部分水域达到Ⅲ类。

根据治理目标，总体方案共提出了十大类项目和重点工程，即饮用水安全项目，工业点源污染治理项目，城镇污水处理及垃圾处置项目，面源污染治理项目，提高水环境容量（纳污能力）引排工程，生态修复项目，河网综合整治，节水减排建设项目，水环境监管体系建设项目及科技支撑研究项目，并提出了完善流域管理体制的方案。

2.综合治理工作进展情况

自国务院批复总体方案以来，两省一市各级人民政府以及国务院有关部门高度重视，建立健全了组织领导体系，各项工作任务和目标责任分解落实到位，有效地推动了总体方案的实施。截至2009年年底，总体方案中1400个项目的完工率达55.9%，在建率达28.4%；上述项目对应的总体方案总投资为1079.7亿元，截至2009年年底已完成项目投资620.2亿元。综合治理各类项目工作进展和投资完成情况较快。

在推进太湖综合治理工作中，太湖局根据职责分工，按照水利部的安排全力以赴投入流域水环境综合治理总体方案编制，通过积极有效的工作，较好地在方案中体现了流域管理与治理的需求。总体方案经国务院批复后，太湖局会同流域各省、直辖市积极推进水环境综合治理各项水利工作，逐年组织开展引江济太水资源调度，2010年相机6次实施引江济太调水，成功保障了流域重要水源地和世博会供水安全；积极开展流域水功能区水质监测，蓝藻高发期间逐日开展太湖蓝藻调查和水源地监测工作，编制并报送《太湖水质信息》；地方水利部门还组织开展了太湖底泥疏浚、东太湖综合整治和河网治理等多项工作；流域提高水环境容量（纳污能力）引排工程前期工作进展顺利，已组织完成13项工程可研报告、3项工程初步设计，为加快防洪和水资源调控工程体系建设奠定了基础。

目前，走马塘工程、东太湖综合整治工程、望亭水利枢纽更新改造工程已开工建设；太浦闸除险加固、太湖流域水资源监控与保护预警系统、太湖污染底泥疏浚试验及太嘉河、新沟河、环湖溇港整治等7项工程可研已报国家发改委，太浦闸可研已经中咨公司评估；望虞河西岸控制、新孟河延伸拓浚、苕溪清水入湖河道整治、扩大杭嘉湖南排能力等4项工程可研经水规总院审查。

3.综合治理效果

流域水环境综合治理工作成效明显。2008—2010年，太湖流域未再发生大的供水安全事故，太湖水源地水质逐年好转，“两个确保”（确保供水安全、确保不发生大面积水质黑臭）目标得以实现。2005—2010年，太湖流域水质总体好转，主要水质指标浓度逐年降低，太湖富营养化趋势得到初步遏制；主要入湖河流中劣Ⅴ类入湖河流数量由10条下降至7条；流域省界水体水质达到或优于Ⅲ类断面比例由19%升高至31.4%；流域重点水功能区水质达标率由18.6%升高至35.0%。

但2010年太湖水质仍处于劣Ⅴ类，总氮浓度距总体方案2012年近期目标尚有较大差距；2010年太湖总磷、总氮浓度高于 2009年，太湖水质好转的趋势仍不稳定。主要入太湖河流大部分为Ⅴ—劣Ⅴ类，总氮浓度远远高于太湖平均值（总氮在4.0mg/L以上的入湖河道达到16条），总磷浓度超标现象也较为普遍。2010年太湖全湖平均营养状态指数为61.5，处于中度富营养状态，下半年随着气温上升，太湖蓝藻水华暴发严重，太湖蓝藻水华防控形势仍然较为严峻，太湖供水安全保障压力仍然较大。太湖流域水环境综合治理仍需在现有基础上进一步加大。

三、继续开展流域综合治理，维护太湖健康生命

1.全面推进流域水利规划实施，构建和完善流域水资源调控工程体系

国务院已经批复实施《太湖流域防洪规划》《太湖流域水环境综合治理总体方案》《太湖流域水资源综合规划》，要积极推进规划的实施，加强水利规划与经济社会发展规划的衔接，使流域规划更好地服务于太湖流域经济社会的全面、协调、可持续发展。要继续组织编制太湖流域河湖水系连通规划、流域水中长期供求规划，以各项水利规划为依据，进一步加强流域涉水事务管理，维护流域河湖健康。

按照“蓄泄兼筹、引排结合、量质并重、综合治理”的流域治理原则，以已建成的治太骨干工程为基础，以太湖洪水安全蓄泄、水资源优化配置、水环境改善为重点，扩大流域外排洪水和引江济太调水能力，进一步完善流域“利用太湖调蓄、北向长江引排、东出黄浦江供排、南排杭州湾”，防洪减灾、水资源配置、水环境改善三位一体的流域综合治理工程体系，完成望虞河西岸控制、新孟河延伸拓浚和太嘉河、太浦河清水走廊等重点水利工程建设。要继续实施流域重要水域水生态修复工程，通过水利工程科学调控，增加引长江水量，促进流域河湖水体有序流动，改善流域水生态环境。

2.贯彻实施太湖流域水功能区划，实行最严格水资源管理制度

将严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，切实抓好“三条控制红线”落实。制定太湖水量分配方案，落实流域取水许可总量控制指标，建立省、市、县三级取水总量控制指标体系，建设流域水资源管理系统，有效控制流域用水总量。贯彻落实国务院批复的太湖流域水功能区划，切实加强水功能区管理，推进流域重点水域限制排污总量意见实施。加强建设项目水资源论证和取水许可管理，推进节水防污型社会建设，不断提高流域用水效率和效益。

3.积极推进“太湖管理条例”立法，做好配套制度的制订

要积极推进“太湖管理条例”的立法进程，做好条例批准后的宣传、贯彻和实施工作。要做好“太湖管理条例”配套制度建设，抓紧制定“太湖流域水功能区管理实施细则”，强化水行政执法，规范涉水开发利用行为。要进一步转变职能，做好水资源论证、取水许可、入河排污口许可、规划许可等行政审批工作，共同建设和维护太湖流域良好的水事秩序。

4.加强流域协调机制建设

依托流域防汛抗旱总指挥部和流域水环境综合治理省部际联席会议制度，进一步完善流域管理协调机制。充分发挥流域水环境综合治理水利工作协调小组和流域水环境综合治理一线协调机制作用，完善流域引江济太长效机制，积极推进流域综合管理。要积极做好流域水环境综合治理信息共享平台的建设和运行工作，实现流域内省市部门间信息共享。

5.全面提升流域综合管理能力

要加强流域水利重大专题研究，建设太湖流域水利科技创新中心，不断提高流域水利科技水平。大力加强太湖流域水利信息化基础设施建设，完成流域水资源监控与保护预警系统、防汛指挥系统二期等项目建设，建设太湖流域水利数据中心，大力推进信息系统应用，确保在“十二五”末期达到流域先进水平，以水利信息化促进流域水利现代化。要加强监测能力建设，提高流域应对突发性涉水事务的快速反应和处置能力。