关于开展河湖连通研究有关问题的探讨

唐传利

（水利部南水北调规划设计管理局，100038，北京）

2009年10月，陈雷部长在全国水利发展“十二五”规划编制工作会议上正式提出河湖连通命题，此后在系列会议上作了多次论述。2011年中央一号文件、全国水利发展“十二五”规划都对河湖连通工作进行了部署。毋庸置疑，河湖连通战略是水利部党组站在时代发展潮头对当前和今后水利工作提出的重大前瞻性思考，是对新时期治水思路的进一步丰富与发展。什么是河湖连通?为什么要开展河湖连通研究？开展河湖连通研究的指导思想、研究目标和主要内容应该是什么？针对这些问题，结合工作实际和个人体会，谈几点认识供参考。

一、什么是河湖连通

河湖水系是由自然演进过程中形成的江、河、湖泊、沼泽、洼淀等水体以及经人工改造后形成的水库、闸堤、渠系和运河等水工程共同组成的一个复杂体系；河湖连通则是在自然力和人力的双重作用下，人类有意识地改造河湖水系、实现水资源有效配置的行为。

二、为什么要开展河湖连通研究

我国历史上河湖水系较为发达，水网密布，湖泊众多。纵横交错的河湖水系不仅支撑和促进了我国经济社会的发展，创造并维系了丰富多样的生态系统，也孕育和传承了中华文明。但受我国水资源时空分布不均等的影响，近年在自然和社会的双重驱动下，我国河湖水系的自然格局和社会管理都发生了许多显著的变化，为我国的经济社会发展和生态环境保护等提出了新的课题和挑战，必须及早开展河湖连通研究工作。

1.开展河湖连通研究，是满足当前和今后我国经济社会又好又快发展目标以及区域协调发展战略等新形势的需要

从区域协调发展战略的角度分析，新中国成立以来，我国采取了均衡发展和非均衡发展的战略，在国民经济和社会发展取得巨大成就的同时，也加剧了沿海与内地、东部与中西部经济社会发展的差距。为实现区域协调发展目标，加强社会主义和谐社会建设，我国自20世纪90年代开始，在继续推进率先发展沿海战略的同时，通过实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等一系列战略，逐步形成东中西优势互补、南中北经济联动的新的发展格局。此外，2007年，党的十七大提出了建设资源节约型、环境友好型社会的目标，实施了国家级主体功能区规划战略，根据我国不同区域的环境承载能力、现有开发密度、地区发展潜力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并根据相应区域不同功能要求给予不同的财政、投资、产业、人口、土地、环境和绩效考核等政策。四大板块的提出、两型社会建设、国家与区域主体功能区域的确定和深化，将对我国现有的河湖水系布局和连通功能提出一系列新的要求和挑战。

2.开展河湖连通研究，是确保我国防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全的需要

从防洪安全看，经过60多年的不懈努力，我国大江大河主要河段基本具备了防御新中国成立以来发生最大洪水的能力，但在防洪调度中，不同程度存在着全局利益与局部利益，经济效益、社会效益与生态效益，防洪、供水、航运、生态与发电优先次序等多行业、多部门和多利益群体的矛盾和冲突，防洪减灾体系非工程措施建设薄弱，中小河流治理严重滞后，全国2/3的中小河流达不到规定的防洪标准，一般年份中小河流洪涝灾害损失占全国的70%～80%，死亡人数占全国洪涝灾害死亡人数的2/3。

从供水安全看，目前我国多年平均可供水量已近6000亿m3，但与全国现状多年平均需水量相比，供水仍略显不足，部分城市供水和农业用水受到影响，生态环境用水挤占严重且亏空较大，2010年西南大旱引起全社会的广泛关注。我国现状城镇生活污水集中处理率不足30%，工业废水排放达标率仅为1/3左右，加上点源和非点源污染日渐突出且缺乏有效的防控措施，一些地区地表水和地下水水体质量不断恶化，部分水体使用功能受到严重影响甚至丧失。

从粮食安全看，目前我国粮食产需基本平衡，但考虑到人口的不断增加、耕地的逐年减少、极端天气事件的频繁出现和由于经济社会发展带来的农业用水被长期挤占等因素，加之欧佩克石油限产、世界主要粮食生产国粮食减产、生物质燃料生产快速增长等影响，我国粮食供需和市场形势十分复杂。近年我国农业用水占总用水量的60%以上，据有关预测分析，为确保实现未来我国粮食安全的目标，即使在推行强化节水的模式下，仍然必须通过新增供水来支撑粮食增产对水资源的需求。

从生态安全看，为满足经济社会快速发展而对水资源进行的大规模开发和利用，使得我国许多地区尤其是北方地区水资源开发利用程度加剧，生态环境恶化的趋势明显。据统计，目前我国北方地区的水资源利用率已经接近50%，尤其是华北和西北主要流域的水资源开发均已超过水资源可利用限度。另据2006年我国环境状况公报显示，七大水系国家环境监测网监测的197条河流408个监测断面中，Ⅰ～Ⅱ类水质占46%，Ⅳ和Ⅴ类水质占28%，劣Ⅴ类水质占26%。

确保我国四大安全，必须重新梳理河湖水系关系，进一步提升以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展的能力。

3.开展河湖连通研究，是积极应对全球气候变化及其对水资源影响的需要

作为当今国际社会普遍关注的全球性问题，全球气候变化所导致的气温增高、海平面上升、极端天气和气候事件频发等，不仅影响自然生态系统和人类生存环境，而且也影响世界经济发展和社会进步。已有观测及研究结果表明，近50年我国六大主要江河的实测径流量呈下降趋势，特别是北方河流下降幅度显著；全球气候变化将增大我国洪涝和干旱灾害发生的风险，将继续对我国自然生态系统和经济社会系统产生负面影响，尤其是对农牧业生产、水资源供需、森林和草地生态系统、沿海地带等的影响更为显著。

因此，有必要及早研究制定适应和减缓气候变化对我国水资源影响的战略措施，特别要研究针对极端气象事件的有效适应措施，提高我国应对复杂条件下抵御自然灾害、保障水资源可持续利用的能力。

4.开展河湖连通研究，是指导和规范流域与地方水事行为的需要

进入21世纪，我国许多流域和地区水资源矛盾愈加突出，一些大型调水工程、河湖水系整治与修复工程、生态应急调水与补水工程以及城市水系修复与景观文化建设工程等或正在建设或正在开展前期工作，如南水北调东、中线一期工程全面开工建设，西线工程正在开展基础性研究工作，南水北调工程建成后将形成我国“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源宏观配置格局，对未来我国河湖连通将发挥至关重要的作用；陕西引汉济渭、吉林中部供水、云南滇中引水等工程正在建设或论证之中；石羊河、塔里木河、黑河等流域近期综合治理积极推进；组织实施了10次黄河调水调沙，黄河连续11年不断流；扎龙湿地生态补水、白洋淀补水以及黑河、塔里木河水资源统一调度成效明显；山西省为满足当前和今后在正常年份和特别枯水年的供水需求，提出了“山西大水网规划”；武汉大东湖、桂林两江四湖、杭州西湖等河湖连通取得宝贵经验；天津、广州、郑州、济南、济宁、开封等一些城市的城市河湖水系整治和修复工程正在展开。

在许多流域和地方方兴未艾的水事活动中，客观存在着中央与地方、经济社会发展与生态环境保护、流域上下游与左右岸、调水区与受水区、传统水源与外调水源、新建工程与已建工程等等诸多层级、部门、行业、区域和目标等的矛盾冲突和博弈，亟待通过构建新的河湖连通的思路、理念和制度加以规范和指导。

综上所述，当前我国水利工作已经进入新的发展阶段，水利工程建设在取得巨大成就的同时，一些深层次的矛盾和问题逐渐显现，全社会对水利问题的关注愈来愈强烈，水利发展的实践呼唤新的符合时代发展方向的水利发展思路和理念。针对我国当前和未来面临的系列问题与挑战，必须立足当代，着眼长远，以科学发展观为指导，系统总结历史规律，深刻剖析现状问题，准确把握未来趋势，在新的时代背景下，重新审视河湖水系中的人水关系，重塑人水和谐的理念，用全新的视角系统提出河湖连通的思路、原则、目标和战略体系框架，为进一步提升我国的水资源配置能力提供对策参考。

三、河湖连通研究的指导思想和研究目标

开展河湖连通研究的指导思想：坚持以科学发展观为指导，牢牢把握以人为本、人与自然和谐相处的基本要求，把经济、社会、资源与生态纳入统一的研究体系，尊重河湖水系的自然演变规律和连通规律，紧密结合国家宏观与区域发展战略以及国民经济与社会发展对河湖连通提出的安全需求、发展需求、生态需求和文化需求，创新思路、科学布局、合理配置、规范指导，进一步强化公共管理和社会服务职能，力求通过对河湖水资源的合理有效配置保障我国经济社会的又好又快发展。

研究目标至少包括四个层面：一是满足国家战略布局。根据全国范围内不同地区的气候条件、水资源禀赋、地理位置、区位优势和功能定位，通过适度规模的河湖连通进一步优化我国的资源布局，满足当前和未来国家战略发展的需要。二是理顺流域管理关系。根据流域管理现状和存在的问题，进一步理顺流域在防洪除涝、灌溉供水、航运发电以及生态环境保护等方面的关系，确保流域内河湖水系的健康生命。三是提供区域发展支撑。根据区域协调发展战略、功能定位、比较优势和发展需求，理顺区域内河湖水系关系，通过在相邻河湖水系或同一个河湖水系内的不同地区构建适当方式的水力联系，调节区域内的水文丰枯差异、地理高程差异、水源结构差异以及水力目标差异，为区域的经济社会发展和生态环境保护提供支撑。四是塑造城市文化景观。根据城市及其河湖水系的历史形成和演变过程，通过城市河湖水系的整治与修复增加城市水网连通度、渠系蜿蜒度和水循环交换度，重塑亲近自然、人水和谐和生态友善的人水关系，不断提升城市的文化品位和核心竞争力。

四、河湖连通研究应包括的主要内容

1.典型地区或流域河湖水系的现状与历史演变过程分析

选择具有代表性的典型地区或流域，分析河湖连通现状，总结河湖连通特点，评价河湖连通在满足安全需求、发展需求、生态需求和文化需求等方面发挥的重大作用和存在的主要问题。

回顾典型地区或流域河湖水系的历史演变及其经济社会发展过程，阐述不同历史时期社会生产生活方式的改变对河湖水系及其功能变化的影响，分析不同历史时期河湖连通的布局和特点，总结河湖水系在自然地理气候变化和人工干预双重作用下的历史演变规律。

2.我国河湖水系布局与国民经济和社会发展的协同性研究

构建我国重大河湖水系和国家宏观与区域战略发展布局的空间地理链条；厘定国家主体功能区划与水功能区划、水环境功能区划、土地利用区划、生态功能区划等相关区划的协同关系；评价我国水利规划与土地规划、生态规划等系列相关规划的一致性；从满足区域协调发展与水资源配置的协同性方面，提出我国河湖连通需要把握的原则、目标、方向和重点。

3.四个层面河湖连通的战略框架研究

一是国家层面。分析我国人口与GDP增长、产业结构调整与经济发展方式转变、城市化与工业化、全面建设小康社会目标、国家近期宏观与区域发展战略的实施以及气候变化等因素对我国河湖连通的诸多影响和需求，确定当前和今后影响我国供水安全、防洪安全、粮食安全和生态安全等的重点区域，评价南水北调工程总体布局和南水北调东、中线一期工程实施后的经济、社会与生态影响，分析当前和今后我国构建“四横三纵”的水资源配置体系存在的主要问题和下一步工作重点，根据我国河湖水系布局提出解决我国重点区域和流域尤其是北方水资源短缺地区四大安全问题的相关应急方案或战略项目储备。

二是流域层面。选择具有代表性的典型流域，分析流域内在河湖连通过程中存在的主要矛盾和问题，厘定相关管理层级、相关行业、相关部门和相关利益群体在流域防洪排涝、供水灌溉、航运发电、生态环境保护等方面存在的利益关系，评价流域的水资源开发利用行为对河道顺向与侧向在水力、水流、水生生态系统和陆生生态系统连通性的诸多影响，构建流域内不同区域、不同行业和不同领域在拦、蓄、引、排、截、导等方面的合理用水秩序，评价流域内重要水库、闸堤、湖泊、蓄滞洪区等在水量调蓄、防洪调度、生态调度以及水量分配等方面与全流域综合管理的协调性，提出当前和今后河湖连通需要深入研究或解决的重大问题，评价现状及未来流域向外调水或引水的相关影响，提出流域内下一步河湖连通工作重点或重大工程项目和应急项目储备，根据流域内现状体制性和制度性障碍提出未来流域管理的基本思路。

三是区域层面。选择具有代表性的典型地区，结合区域协调发展战略，以及区域经济重点发展区、相关城市群或重点战略开发区等对河湖连通的安全需求、发展需求、生态需求和文化需求，分析总结现状区域性河湖连通的主要经验和存在的利弊，提出区域性河湖连通的基本布局和工作重点，评价已建、在建和规划的区域性调水工程，以及实施的应急补水工程等的经济、社会和生态影响及其存在的问题，提出今后开展典型地区河湖连通的思路、目标及重点。

四是城市层面。选择具有代表性的典型城市，总结城市河湖连通的历史经验和现状问题，分析城市化、工业化迅速发展，产业结构调整和构建资源节约型、环境友好型社会要求等背景下对河湖连通的基本需求，提出城市河湖连通在水系规划、水力调度、应急预案、污染控制、生态修复以及景观文化建设等方面的目标、原则、思路和重点。

五、开展河湖连通研究应重点把握的几个关系

1.继承与创新的关系

河湖连通是新形势下我国水利发展思路的有益探索，但专题研究不是另起炉灶，在坚持创新的同时，必须合理继承国内外现有的相关研究成果，以及相关水资源综合规划和专项规划、流域综合规划与专项规划等成果，确保研究成果与相关规划及研究成果的合理衔接。

2.连通与阻隔的关系

河湖连通并不是简单的水系沟通工程，要坚持连通与阻隔的辩证法，应时刻以科学发展观和人水和谐理念为指导，统筹经济社会发展和生态环境保护全局，宜连则连，宜堵则堵，避免出现错误的导向，引发一些地方借机盲目上马调水工程和开展不合理的水系整治高潮。

3.重点与一般的关系

应坚持有所为有所不为：一是重现状轻历史，亦即更加重视对河湖水系现状及存在利弊问题的分析，对河湖水系的历史演变及其规律仅作一般参考；二是重生态保护轻工程建设，亦即更加重视评价和分析通过实施河湖连通措施后对河湖水系及其周边生态环境以及生物多样性的诸多有利和不利影响，构建河湖连通和谐的自然链条和社会链条，把单纯的河湖连通工程建设放在次要地位；三是重战略轻理论，亦即更加重视对河湖连通利弊的问题甄别，从发展思路和发展战略的角度，提出满足区域经济社会发展和生态环境保护的相关举措，对河湖连通深层次的理论或机理暂不宜作深入探讨。

4.近期与长远的关系

河湖连通研究内容庞杂，体系广泛，远非一朝一夕能够研究清楚，因此要注意处理好近期与长远的关系，当务之急是尽早厘定河湖连通的基本内涵、总体思路、战略框架和指导意见，遵循理论—思路—战略—指导意见—规划—任务—实施等研究主线，待时机成熟后再开展更加深入的研究工作。

5.理论与实证的关系

河湖连通研究的实践性较强，人类活动对河湖水系的干预和影响是河湖连通研究的重点所在，因此在开展必要的理论层面研究的同时，应选择不同层级、不同类型的典型地区或流域，因地制宜，分类指导，有目标、有重点、有针对性地开展实证研究，以期为河湖连通研究提供多方面的范例参考。

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