发挥科技支撑作用提高抗旱减灾能力

刘学峰，吕 娟，屈艳萍

（1.国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出，“到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力显著增强”。具体包括建立健全防汛抗旱法律法规，健全应急管理机制，加强监测预警能力建设，加快防汛抗旱指挥系统建设，推进抗旱服务组织建设，健全应急抢险物资储备体系，完善抗旱应急预案，建设抗旱应急水源工程，开展海水淡化、雨水、微咸水等其他水源利用等内容。那么，增强抗旱能力需要构建怎样的抗旱减灾体系？完善抗旱减灾体系又需要哪些科技支撑呢？

一、提高抗旱减灾科技支撑能力的必要性

特殊的自然地理、水文气象条件，决定了我国是一个干旱灾害频发的国家。历史上，由于抗旱减灾手段缺乏，严重干旱灾害常常导致“赤地千里，颗粒不收”，甚至“饿殍遍野，骨肉相食”，成为社会动荡和朝代更迭的主要导火索。新中国成立以来，党和政府高度重视抗旱减灾工作，大力开展以水利工程为主的抗旱减灾体系建设，抗旱能力显著提高，为保障我国60年来经济社会稳定发展和人民安居乐业作出了巨大贡献。但是，近年来我国的干旱灾害呈现出频发和重发的态势。据统计，1950—1990年间，我国共有11年发生了严重及其以上干旱灾害，发生频次为27%，年均因旱造成粮食损失占粮食总产量的4%。而1991—2010年间，我国共有9年发生严重以上干旱灾害，发生频次为45%，年均因旱造成的粮食损失占粮食总产量的7%，年均因旱饮水困难人口达2746万人，同时干旱灾害还加重了部分河道断流、湖泊萎缩以及土壤沙化等现象的发生。

值得警惕的是，在全球气候变化的大背景下，近年，我国年平均气温升高，降水年际年内变异增大，山地冰川加速退缩，极端天气气候事件增多，区域降水和河川径流变化波动明显增大。1985年以来我国已连续出现21个暖冬，部分流域降水和水资源的转换规律发生了变化，特别是黄、淮、海、辽等4个流域变化最为明显，近20年降水减少了6%，地表径流减少了17%，其中海河流域降水减少10%，地表径流减少41%。气候变化直接导致我国干旱发生频率升高，严重及特大旱灾年份增多，未来，连季性、连年性的极端性干旱事件还有可能发生。

科学技术是第一生产力。减缓干旱灾害的发生发展趋势，降低其造成的损失和影响，必须充分发挥科技支撑的作用。然而与防洪相比，当前的抗旱减灾科技支撑水平还远远不能满足需求：一是因为干旱及旱灾成因比较复杂，影响面广，难于把握；二是因为关于干旱及旱灾的相关研究工作起步较晚，缺少数据积累和成熟的技术手段。未来，若实现“抗旱能力显著增强”这一目标，必须借鉴国内外先进的干旱灾害管理理念与经验，加强学科建设，广泛、深入地开展抗旱减灾相关研究，努力提高科技支撑能力，让科学技术为抗旱减灾提供全方位的服务，从而实现科学抗旱和主动抗旱。

二、增强抗旱能力需要构建抗旱减灾体系

2000—2001年全国性大旱、2006年川渝大旱、2009年年初和2011年年初北方冬麦区冬春连旱以及2010年西南五省（自治区、直辖市）大旱等都暴露出很多问题。一是抗旱基础设施落后，如工程覆盖不足，设计标准偏低，配套率差，老化失修严重等；二是抗旱非工程措施薄弱，如应急管理机制不健全，旱情监测预警水平还较低等；三是抗旱保障措施缺失，如抗旱组织机构不健全，抗旱法律法规不完善，抗旱投入明显不足，抗旱服务能力下滑等，这些都充分说明了我国的抗旱减灾能力还远远不能满足经济社会发展的需要。

基于对我国旱情、旱灾和抗旱减灾现状的认识，若实现中央一号文件提出的“抗旱能力显著增强”这一目标，需要完善四个方面的体系建设。

1.常规抗旱工程体系

需要建设和完善包括蓄水工程、引水工程、提水工程、调水工程、节水灌溉工程等在内的基础设施，加强工程配套、改造、维修等，充分发挥工程效益。建设一批大中型骨干水源工程和必要的跨流域和跨区域调水工程，加强流域和区域水资源配置工程的联合调度和水量统一调度，最大程度地增加抗旱供水量。充分发挥现有水利工程体系的抗旱功能，采取转换用水对象和用水性质、增加再生水供水量、平时保护好地下水等手段，最大程度地挖掘现有水利工程的供水潜力。

2.抗旱应急备用水源工程体系

在充分挖掘和发挥常规水利工程体系抗御干旱的功能和作用基础上，以易旱地区、粮食主产区以及老少边穷等地区为重点，对农村、乡镇和城市的抗旱应急备用水源进行统筹规划，科学布局，通过采取对现有水源工程改造扩建和增建应急输水、调蓄工程设施，以及新建地表、地下及其他水源等措施，因地制宜地建设多种形式的抗旱应急水源工程，为常规水利工程体系提供可靠的补充，实现各类抗旱水源的优化整合和科学调配，提高抗旱应急供水能力，努力保障发生严重和特大干旱时城乡居民基本生活用水，最大限度地减少因旱造成的粮食和经济损失，全面提高抗御干旱灾害的综合能力。

3.抗旱非工程体系

建立基于水文、气象等多种信息支撑的干旱灾害监测预警系统，推进干旱灾害风险管理，主动做好旱灾防御工作；建立科学合理、可操作性强的旱情、旱灾、抗旱能力、减灾效益评价体系，客观评价抗旱减灾工作，规避抗旱减灾工作中的盲目性和被动性；建立基于灾情、抗旱能力评价体系的抗旱资源调度系统，增强抗旱减灾工作的效率和效果。

4.抗旱保障体系

建立健全抗旱组织机构体系，加快推进抗旱政策法规体系建设，完善抗旱预案制度，大力加强抗旱减灾基础研究及新技术应用和抗旱宣传培训。结合抗旱减灾需求，以现有县乡两级抗旱服务组织为重点，加大投入，更新设备，进一步提高干旱期间机动送水能力和抗旱浇地能力，确保能够有效开展抗旱减灾服务；结合不同区域和省区情况，建设中央级和省级抗旱物资储备仓库，建立完善的抗旱物资储备制度。

三、抗旱减灾亟需科技支撑

抗旱减灾基础理论与应用技术是抗旱减灾保障体系的重要内容之一。目前我国在抗旱减灾科技支撑方面还十分薄弱，技术手段仍然落后，譬如，干旱长期和超长期预测预报尚处于探索和研究阶段，旱情监测预警、干旱灾害影响评估以及风险分析方法和定量分析技术等才刚刚起步，旱情旱灾标准体系还不够完善等，在很大程度上制约了抗旱减灾工作的科学、高效和主动开展。因此，必须运用科学技术手段，加强抗旱相关理论、标准、技术、产品等的科学研究和推广应用，为显著增强我国抗旱减灾能力提供强有力的科技支撑。针对中央一号文件提出的目标，我们认为未来10年需要尽快开展的研究工作包括七个方面。

1.相关政策、法规、标准的研究

由于没有建立完整的抗旱法律法规体系，长期以来，各级政府主要依靠行政手段开展抗旱工作，管理不规范，手段不完备，措施不全面，存在很多体制、机制上的问题。因此，需要研究制定“抗旱法”、抗旱条例实施细则等法律法规；研究制定抗旱预案实施管理办法、抗旱应急备用水源项目建设及运行管理办法、抗旱服务组织建设管理办法、抗旱物资储备管理办法、抗旱用油用电补贴政策等规章制度和管理办法；研究制定“干旱灾害等级标准”“干旱灾害风险评估规范”“干旱风险图编制导则”等技术标准。

2.旱情监测预警技术研究

旱情监测预警系统是主动防旱抗旱的重要手段，为抗旱减灾决策提供重要的基础信息支撑。但目前，全国只有极少数省（自治区、直辖市）建成或正在建设旱情监测系统，并普遍存在技术手段落后、时效性和可靠性较差等问题，不能对旱情发展趋势进行科学的评价和分析，也不能为决策部门及时有效地指导和部署抗旱工作做好服务。因此，要继续推进国家防汛抗旱指挥系统工程的建设，进一步完善旱情信息监测站网，加快构建旱情监测预警系统平台，实现旱情实时监测、旱情信息服务和旱情分析预测评估，及时有效地进行旱情预警。建立完善的抗旱指挥调度系统平台，运用旱情监测预警系统成果，实现抗旱决策和指挥调度。

3.干旱灾害影响、损失及抗旱效益评估研究

我国干旱灾害方面的基础研究起步较晚，加之干旱灾害本身具有缓慢发展、影响范围广等特点，其影响、损失及抗旱效益等方面评估还基本上停留在定性上，难以为抗旱减灾措施的制定、抗旱工作效果评价等提供坚实依据。鉴于此，应分别以农业、城市、生态为对象，重点开展干旱灾害影响链研究、干旱灾害脆弱性分析、干旱灾害损失定量评估模型研究、干旱灾害等级划分标准研究以及抗旱效益评估模型研究等。

4.干旱灾害风险区划及评估研究

干旱灾害风险区划及评估是制定科学抗旱减灾决策最基础和最重要的依据之一，但目前我国在这方面研究还比较落后，没有公认的、指导性的方法可以推广应用，无法为部署防灾、抗灾、救灾工作提供理论依据和技术支撑。因此，亟须开展干旱灾害风险基础理论研究、干旱灾害风险分析方法研究、干旱灾害风险评估流程研究、干旱灾害风险区划方法研究、干旱灾害风险图编制规范研究以及风险图绘制平台建设等。

5.气候变化背景下干旱灾害规律研究

目前我国水资源供需矛盾已严重制约经济社会的发展，气候变化将进一步加剧水文循环过程的变化，驱动降水量、蒸发量等要素的变化，增加洪水、干旱极端事件的发生概率。为此，需要尽快开展气候变化背景下干旱灾害成灾机理研究、时空分布规律变化研究、人类适应对策研究等。

6.非常规水利用技术研究

目前我国很多地区的常规水资源开发利用的程度原本已经很高，当遭遇较大干旱时，水源短缺情况尤为突出，此时包括污水、海水、微咸水、雨洪水等非常规水资源的开发利用为我们提供了一种新的途径。但目前其利用程度还比较低，这与社会对非常规水的认识不足、利用成本较高等有关。鉴于此，需要加强对各类非常规水资源适用范围研究、开发利用技术研究、与常规水源的联合利用研究等。

7.干旱灾害保险制度研究

推进干旱灾害保险是实现抗旱保障社会化的重要内容，一些发达国家已经开展多年。我国现行的旱灾补偿、救助制度的要求是由各级政府对受灾群众进行救济，一方面政府限于财力不可能对灾害损失给予充分补偿，另一方面容易造成群众对政府的过度依赖。为此，需要开展包括保险性质、组织方式、投保方式、保险内容、核灾技术等在内的旱灾保险制度研究。

[1]国家防汛抗旱总指挥部，中华人民共和国水利部.中国水旱灾害公报[R].2009.2010.

[2]中央政策研究室.应对全球气候变暖趋势加强我国抗旱体系建设[R].2007.

[3]矫勇.深刻领会科学发展观的要求切实做好新时期的水利规划计划工作[R].2007.

[4]徐乾清.对中国防洪减灾问题的基本认识和建立具有中国特色的防洪减灾体系的初步设想 [J].水文，2003，23（2）.

[5]张建云，等.气候变化对水文水资源影响研究[M].北京：科学出版社，2007.

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