加强农田水利建设与管理提升粮食生产保障能力

纪 冰

（安徽省水利厅，230022，合肥）

2011年中央一号文件指出，要把农田水利作为农村基础设施建设的重要任务，着力加快农田水利建设。安徽是农业大省，也是全国重要的商品粮生产基地，是农村工作最具典型意义的地区之一。由于长江、淮河横跨省境，特殊的地理位置，复杂的气象和水文条件，决定了安徽是一个洪涝旱灾频发的省份。加强农田水利建设与管理，对于确保粮食安全、加快农业农村发展、推进社会主义新农村建设至关重要，在全省经济社会发展中具有极其重要的地位。

一、农田水利建设现状分析

新中国成立以来，安徽省通过大力开展农田水利基本建设，初步形成了防洪、除涝、灌溉、供水工程体系，全省共兴建水库4864座，总库容196亿m3；整治河道400多条，修筑堤防近2万km；打机电井19万眼；整修塘坝近百万处；发展固定机电排灌设备装机200多万kW，开发利用小水电装机75万kW。截至2010年年底，全省农田有效灌溉面积已达5279万亩（352万hm2），占现有耕地面积比重超过80%；已除涝面积3403万亩（227万 hm2）， 占易涝耕地面积的93%；堤防保护耕地面积已达3536万亩（236万hm2）；建成节水灌溉面积1200 多万亩（80 万 hm2）。

农田水利基础设施的不断改善，农业防御自然灾害的能力不断增强，农民生产、生活条件得到了明显改善，为安徽省粮食连续7年丰收、5年产量创新高作出了突出贡献，有力地保障了国家粮食安全。新中国成立之初，安徽省的有效灌溉面积仅有1250万亩（83.3万 hm2），粮食总产量只有64亿斤（32亿 kg），随着农田水利的发展，至2008年全省有效灌溉面积超过 5180 万亩（345.3 万 hm2），粮食产量突破 600亿斤 （300亿 kg），2010年达到616亿斤（308亿kg），年农业总产值增加近60亿元。

由于多种因素，安徽农田水利基础设施依然落后，仍是影响全省农业稳定发展和粮食安全的最大硬伤。

一是工程基础设施老化。安徽现有农田水利工程大多建于20世纪六七十年代，依靠群众筹资投劳兴建，受当时条件所限，普遍存在工程建设标准低、配套不全等“先天不足”的问题，加上大多数工程都已运行了30～50年，管理维护主体不明确，维修养护经费不落实，建筑物与机电设备老化失修、沟塘渠道淤塞等“后天失调”问题突出，直接影响农业综合生产能力的提高，个别地方甚至仍然是“靠天吃饭”。特别是2008年至2009年、2010年至2011年接连发生的两次冬春特大干旱灾害，进一步暴露出全省农田水利尤其是小型农田水利工程设施薄弱的突出问题。目前，全省大型灌区的工程配套率不足40%；大部分中小河道没有得到有效治理；还有2200多座小水库急需除险加固；中等干旱年份全省缺水60多亿m3；此外，水土流失、水污染等问题也十分突出。

二是工程建设投入弱化。长期以来，安徽省农田水利建设发展主要是依靠农民群众的投工投劳。农村税费改革前，全省每年投入的劳动积累工约为5亿个工日，按每个工日20元折算，年投入相当于100亿元。2003年农村税费改革全面取消 “两工”以后，组织农民群众投入农田水利建设时，老的政策不管用、新的“一事一议”政策又难执行，加之中央财政对面上小农水投入不足、地方财政存在客观困难、社会融资渠道不畅，农田水利建设投入的新机制尚未健全。据测算分析，全省现有农田水利工程每年维修养护及管理以保证正常运行约需经费40亿元，要实现“十二五”全省农田水利发展规划目标，每年约需农水建设经费50亿元，两项合计每年约需投入90亿元。而以近年来投入水平最高的2010年为例，中央财政安排的各类农田水利建设项目投入17亿元，省级财政预算安排农水项目及配套投入约7亿元，加上各部门涉农项目中用于农田水利建设的资金、民办民营水利投入等其他方面投入，资金缺口很大，直接制约了农田水利建设的发展，直接影响到全省的农业生产和粮食安全。

三是工程管理僵化。安徽省农田水利工程基本上都是以农民投劳筹资为主、国家补助为辅的方法兴建起来的，属于农村集体组织所有，长期以来由乡镇政府或村组集体管理。但在实行家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统管的功能逐步下降，多数地方的农田水利设施管理基本上流于形式，工程产权不清、责任不明、有人使用、无人管理的现象十分突出。1998年，安徽省人民政府出台了小型水利工程产权制度改革意见，开始推行小型水利工程产权制度改革。2006年1月，省政府再次出台关于进一步推进全省小型水利工程产权制度改革的指导意见。截至目前，全省有30%左右的小型水利工程产权得到了确认，落实了建设管理责任，取得了一定成效。但已经改革的工程大多是经济效益比较明显的工程，剩下的大多是公益性工程，具有广泛社会效益，改革难度明显加大。

四是乡镇基层水利服务组织退化。多年来，乡镇水利站作为基层水利服务组织，主要承担着农田水利建设、防汛抗旱、水资源和水环境管理等公共服务及管理的重要职能，发挥了巨大作用。2000年以来，随着乡镇机构改革的不断深化，大量水利（水保）站被撤销，水利员编制也被大幅度精简。据不完全统计，全省共有乡镇级单位1696个，保留基层水利服务机构的830个，不足乡镇数量的1/2，全省水利站实际在岗人数不到编制数的一半，水利专业人员只占19%，且普遍存在人员、办公经费无保障和人员专业素质不高等问题，严重影响农田水利建设与管理工作的正常开展。

二、新时期农田水利发展目标与任务

针对安徽省当前农田水利设施建设总体滞后的现状，为全面提升粮食生产能力，保障全省国民经济健康发展，根据中央一号文件和省委一号文件的部署，在未来5～10年，安徽省农田水利建设的目标与任务主要为：

1.构建农业防灾减灾体系，提高粮食生产抗灾能力

“十二五”期间，基本完成重点中小河流重要河段治理；完成重点小型水库除险加固和山洪灾害易发地区预警预报系统建设；全面提升防洪除涝能力，沿淮重点平原洼地排涝标准达到5年一遇～10年一遇，沿江万亩以上圩区排涝标准达到10年一遇。改善除涝面积1500万亩（100万hm2），净增除涝面积150万亩（10万hm2）。到2020年，全面完成现有病险水库、水闸除险加固任务，大幅度降低病险率；完成大中型泵站建设与更新改造。

2.健全农业高效节水体系，提高农业综合生产能力

实施大中型灌区节水改造，提高农业水利用效率，保障粮食主产区的灌溉用水。继续进行淠史杭、驷马山、茨淮新河、青弋江、花凉亭、新汴河等6处大型灌区和中型灌区续建配套和节水改造工程，加快实施淮北平原井灌区恢复配套和节水改造，开展江淮丘陵区和部分山区灌区的水源工程建设，全面推广农业节水新技术。“十二五”力争完成70%以上的大型灌区和50%以上的重点中型灌区骨干工程续建配套与节水改造任务，改善灌溉面积1040万亩（69.3万hm2），净增农田有效灌溉面积300万亩 （20万hm2）。 至2020年，基本完成大中型灌区续建配套与节水改造，进一步增加有效灌溉面积和旱涝保收面积。

3.完善面上农田灌排网络，提高粮食安全保障能力

重点搞好大中型灌区末级渠系田间工程、小型灌区、非灌区抗旱水源工程建设，疏通毛细血管，切实保障工程效益的发挥。加大小型农田水利重点县建设项目实施力度，开展农村小型沟河综合整治及当家塘扩挖工程。“十二五”期间力争小型农田水利重点县覆盖全省所有粮食主产区。将全省农村沟河疏浚一遍，塘坝扩挖一遍，完成重点农村沟河整治1万条，扩挖疏浚5000m3以上塘坝20万口。到2020年，建成高标准农田水利受益区 1000万亩（66.7万 hm2）。

三、加强农田水利建设的主要政策措施

安徽省委、省政府历来重视农田水利建设，2008年出台了 《关于进一步加快全省水利建设和改革的意见》，提出坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，以人与自然和谐相处为理念，以提升水利保障能力为核心，以加快水利基础设施建设为重点，建立多元化水利投入机制，统筹水利建设、管理、改革与发展，促进水利事业又好又快发展。2011年中央一号文件出台后，安徽省委、省政府积极贯彻，迅速行动，以省委一号文件出台了《关于贯彻〈中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定〉的实施意见》，并陆续出台相应的具体政策措施，给力农田水利建设与管理。

一是结合粮食增产计划全面整修农田水利工程。结合全省新增220亿斤（110亿kg）粮食生产能力规划的实施，各级政府整合涉农、涉水资源，全面整修基本农田水利工程。淮北平原坚持旱涝兼防、综合治理的原则，以大中小沟清淤疏浚、涵闸农桥配套、机电井建设及设备配套为重点，以大沟为单元，着力抓好排灌配套和恢复发展灌溉，提高农田排涝抗旱标准；丘陵山区特别是江淮分水岭地区以中小水库、当家塘、小微型水源工程建设和灌溉泵站新建与改扩建为重点，切实抓好水源工程建设，对现有沟渠进行清淤、整修，蓄引提相结合，提高蓄水供水能力；沿江、沿淮和沿湖圩区重点实施圩堤和涵闸除险加固、沟河塘清淤及泵站更新改造，提高防洪除涝能力。

二是从六个方面增加公共财政对水利的投入。一是各级财政加大对水利的投入，力争今后10年各级财政年平均水利投入比2010年高出一倍。二是自2011年起，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。三是各级财政都要建立农田水利建设专项资金，并逐步增加资金规模。省级农田水利建设专项资金在2010年的基础上，从耕地占用税税率提高新增收入中，再增加6亿元规模。四是省级每年安排不少于3000万元用于重大水利项目的前期工作，市县财政也要相应加大前期经费投入。五是延续地方水利建设基金征收政策，专项用于水利工程建设和运行维护。六是有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市要从城市建设维护税中划出不少于10%的资金，用于城市防洪排涝和水源工程建设。

三是改革创新水利发展体制机制。一是创新水利建设和管理体制。明晰“分级管理、分级负责”的管理原则，对跨行政区划的水利工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理，或委托主要受益区水行政主管部门负责管理；同一行政区划内的水利工程，由当地水行政主管部门负责管理。深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。二是健全基层水利管理与服务体系。以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，理顺“条块结合、以条为主”的管理体制，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。探索建立村级水管员制度。大力发展农民用水合作组织。三是推进农业水价综合改革。出台《安徽省水利工程供水价格管理实施办法》，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。“十二五”期间，逐步取消面向农民收取的排涝费，排涝站的人员工资及维修养护经费由同级财政承担。从2011年起，符合条件的排涝泵站排涝电费由各级财政负担。四是在水利工作目标责任制方面，实行防汛抗旱、农田水利建管、饮水安全保障、水资源管理、水库安全管理、河道采砂管理行政首长负责制。

四是落实农田水利建设与管护的责任主体。农田水利建设与管理实行县长负责制，将其纳入年度考核与任期目标考核体系，加强督察，落到实处。按照分级负责、分层管理的原则，将农田水利工程的具体管理责任分解落实：小（1）型水库和跨乡镇的工程应由县级水利部门落实专管机构和人员进行管理，人员与维护经费纳入县级财政预算；小（2）型水库和跨村的工程由乡镇统一管理，经费由县、乡财政解决；在一个村内的农田水利工程由村民组或用水户协会负责管理，落实村级水管员，由县、乡级财政给予合理补贴。

四、对强化农田水利建设与管理的几点建议

一是确立县级农田水利建设规划的龙头地位。《农田水利建设规划》编制完成之后，由上一级水行政主管机关审查，县级政府审批颁发。建立规划实施的多部门协调、监督机制，明确规定有关部门在安排涉及农田水利建设内容的支农项目资金时，必须在规划的范围以内，项目立项、审批要严格依据规划进行，使县级《农田水利建设规划》真正成为各部门用于农田水利建设资金的整合平台，实现统一规划、统筹安排、集中使用，以整体推进全省农田水利建设。

二是用城市建设管理的理念管理农村水利工程。借鉴城市规划建设委员会的模式设立县级农村水利建设规划委员会，由县政府主要负责同志牵头，协调、审批各有关部门涉及农田水利的项目建设方案，确保县域范围内的所有农田水利工程建设，均按照已经审批过的县级《农田水利建设规划》实施。保证一个规划，一张图纸，一个标准，统一管理。

三是强化各级财政在农田水利投入中的主体地位。要明确政府是农田水利建设和管理的主体，财政要进一步加大对农田水利的投入，中央及省、市、县三级财政都要安排农田水利建设专项资金。根据中西部地区经济发展水平相对落后的现实情况，应大幅度增加对中西部省份的农田水利建设投入资金规模，同时降低地方配套资金比例要求，中央财政每年按每亩不少于20元、地方财政不少于10元的标准安排财政预算，并随着财力增长而增长。具体操作可采取以奖代补的方式，在县级设立农田水利建设奖补资金专户，由县级主管部门组织自下而上申报、安排奖补，按照多干多补、少干少补、不干不补的原则，充分调动群众建设农田水利的积极性。

四是政府给力政策建立完善基层水利管理服务体系。“三分建，七分管”。农田水利工程量大、面广、点多，公益性和专业性都很强，必须依靠健全的基层水利服务组织开展建设与管理工作，建立健全以乡镇水利站为主体、村级水管人员为支撑的基层水利管理服务体系势在必行。以乡镇或以流域 （区域）为单元设立水利站，“条块结合，以条为主”、“三权”隶属县级水行政主管部门的管理体制，将人员和办公经费统一列入县级财政预算。村级设立水管员，负责管理村内的小型农田水利工程，由县财政给予补贴。