依法科学治水管水加快水利改革发展

山东省水利厅厅长 杜昌文

山东地处黄淮海平原，属我国北方缺水地区。全省多年平均年降雨量679.5 mm，多年平均年水资源总量303亿m3，人均334m3，为全国人均占有量的1/6，为全球人均水资源量的1/25；亩均263m3，为全国亩均占有量的14.3%。目前全省地表径流开发利用率已超过50%，远远突破了国际公认的开发利用上限；地下水年均可开采量为125亿m3，目前年开采量为120亿m3；地下水已占到全省总供水量的46%。不少地方由于连续多年过度超采地下水，导致地下水水位下降，漏斗区面积扩大，甚至造成了地面沉降、河道断流、湿地萎缩、海水倒灌等一系列生态问题。

长期以来，山东为解决缺水问题进行了不懈努力，年工程供水能力已达280亿m3，占到水资源总量的71%；万元GDP耗水量由2000年的293m3降至72m3，万元工业增加值取水量由2000年的200m3降至17m3；农业已连续8年实现“增产增效不增水”，节水灌溉面积占到有效灌溉面积的72%，农田灌溉水利用系数高达0.6。山东以约占全国1%的水资源，灌溉着约占全国6%的耕地，生产了约占全国8%的粮食，养育了约占全国7%的人口，支撑了约占全国10%的经济总量。尽管如此，全省现状用水缺口仍有40亿m3，水资源短缺已经成为制约山东经济社会发展的主要瓶颈。面对全省城市化、工业化进程的不断加快和经济总量的不断增加，面对全球气候变化带来的极端天气事件突发频发多发的严峻形势，如果把握不好，水资源短缺、水灾害威胁、水生态脆弱三大水问题将更加突出。党中央、国务院关于加快水利改革发展的决定恰逢其时，为依法科学治水管水指明了方向。我们在学习、调研的基础上，初步形成了今后一个时期的总体治水思路，主要包括依法管水、科学用水、统筹治水三个方面。

一、立足破解水瓶颈制约，围绕经济社会可持续发展，加快建立最严格水资源管理制度

只有实现水资源的可持续利用，才能保障经济社会的可持续发展；只有建立最严格水资源管理制度，才能实现水资源的可持续利用；只有严格用水总量控制，才能真正落实最严格水资源管理制度。

一般意义上说，解决区域缺水问题，不外乎两种办法，一是开源，二是节流。在开源问题上，拦蓄地表水、开发地下水、引蓄黄河水、调引长江水、淡化海咸水等方面都尽了很大努力，可再挖掘的潜力极其有限。未来的根本出路在于节流，在于通过严格限制不合理用水需求，来保障合理的用水需求，形成“一控双促”（通过控制用水总量，促进用水方式和经济发展方式转变）的倒逼机制。把全省的年度用水总量控制在正常年份能够补充的限度内，新增合理用水需求靠节水提高用水效率，靠内部调整产业结构来解决，这样就能够在水资源杠杆的“硬约束”作用下，使区域规划布局、经济结构、发展方式与当地水资源禀赋条件相适应，形成可持续的水资源保障机制。

为此，省政府依据《中华人民共和国水法》关于总量控制与定额管理相结合的要求，制定颁布了《山东省用水总量控制管理办法》，规定对各市县年度用水总量、用水效率、水功能区纳污容量实行“红线”管理，并把“三条红线”执行情况与核定下一年度用水计划挂钩，把水资源论证作为建设项目环评和审批立项的前置条件，对新增取水许可规定了“六个必须”（即必须符合年度用水计划，必须符合产业政策和布局规划，必须符合用水定额标准，必须通过水资源、水土保持和防洪“三项论证”，节水和污水处理必须符合“三同时”要求，必须使用符合技术标准的节水和计量设施），并相应建立了对各地政府的考核和问责机制。

二、立足优化水资源配置，兼顾公平和效率，加快建立科学合理的用水机制

实现科学发展的关键在于转变经济发展方式，而转变经济发展方式的基础环节是转变资源配置方式，水资源作为人类赖以生存和经济发展不可或缺的有限资源，能否实现科学配置是水利支撑和保障科学发展的核心问题。

科学配置水资源必须兼顾公平和效率两个方面，即“定额内保公平、超定额讲效率”。在市场经济条件下，应该通过实行科学的水价政策，既能改善公共供水服务、保障公民的用水权益，又能促进水资源优化配置和用水效率的不断提高。

为此，我们将在用水定额管理的基础上，探索建立基本水价制度，对生活生产定额内用水实行基本水价，对超定额用水实行累进加价，以此促进节水型社会建设。为促进不同区域、不同产业之间的水资源优化配置，探索建立水权有偿转让制度，在保障生活用水、农业用水、生态用水基本需求的基础上，逐步形成水资源向高效产业集中的统一规范水市场。

三、立足增强水安全保障，围绕统筹解决三大水问题，加快规划建设“三网合一”的现代山东水网

保障水安全是治水管水的根本任务，统筹是科学发展的根本方法，统筹解决三大水问题，保障水安全，需要工程措施和非工程措施并举，在水资源论证、防洪影响评价和水土保持方案审批（简称“三项论证”）等法律制度都已确立、非工程措施不断完善的同时，应加快构建水资源调配网、防洪调度网和水系生态网“三网合一”的现代水网工程体系，统筹解决供水安全、防洪安全和水生态安全问题。

为此，我们在加快南水北调山东段、胶东调水及其市域县域配套工程，构筑当地水和黄河水、长江水联合调度供水网络的同时，按照“上游抓水土保持，中游搞库河调蓄，下游建河口湿地”的模式，正在组织编制湖库河渠一体连通、蓄泄供排统筹调度、“三网合一”覆盖全省的山东现代水网建设规划，以此为全省经济社会发展布局提供规划基础，为建设项目“三项论证”提供可靠依据，为保障山东水安全奠定坚实的工程基础。

在实施上述思路过程中，还应解决好几个相关问题，以推动水利改革发展，加快现代水利建设步伐。一是建立集中统一的水资源管理体制；二是形成稳定增长的水利投入机制；三是落实地方行政首长责任；四是加强水利法制建设。