贯彻落实中央一号文件实行最严格水资源管理制度

水利部水资源司司长 孙雪涛

水是生命之源、生产之要、生态之基，水资源对经济社会发展和人民安居乐业有着极端的重要性。2009年回良玉副总理提出“我国要实行最严格的水资源管理制度”之后，陈雷部长提出建立水资源管理的三条红线并代表水利部党组进行了全面布置。2011年中央一号文件明确了我国要实行最严格的水资源管理制度，并以专门章节和较长篇幅深入阐述了“确立三条红线，建立四项制度”等水资源管理的内容和要求。这是党中央、国务院在充分考虑我国的基本国情、发展阶段和资源禀赋的基础上作出的重大决策，也是为保障经济社会可持续发展所作的必然选择，必将对当代中国的科学发展、对中华民族的永续发展产生重大而深远的影响。

一、深刻认识实行最严格水资源管理制度的重大意义

新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和国家高度重视水资源工作，水资源开发、利用、节约、保护和管理工作取得了显著成绩，在保障经济社会快速发展、提高人民生活水平和改善生产条件等方面发挥了十分重要的作用。但必须看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，当前我国水资源形势依然十分严峻，水资源短缺、用水浪费、水污染严重、生态与环境恶化等问题尚未根本改变，严峻的水资源问题已成为可持续发展的主要瓶颈。与此同时，我国还将长期处于工业化和城镇化高速发展的时期，再不加快转变经济发展方式，水资源支撑不住，水环境容纳不下，社会承受不起，经济发展将难以为继。中央将“十二五”时期我国经济增长的年均目标郑重下调为7%，并要求把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济增长方式的重要着力点，更加注重经济发展的质量和效益。中央一号文件将严格水资源管理定位为 “加快转变经济发展方式的战略举措”，强调了用水方式转变是经济发展方式转变的重要组成部分，用水方式不进行转变将无法为我国经济社会持续健康发展提供水资源保障，也不可能真正实现经济发展方式的转变。实行最严格水资源管理制度是基于我国基本国情和水情作出的现实选择，是加快转变经济增长方式的根本要求，通过对生产、流通、消费等各领域形成反向的倒逼和约束机制，以尽可能小的水资源消耗和水环境损失获得尽可能大的经济效益和社会效益。

二、准确把握实行最严格水资源管理制度的总体要求

解决水资源与经济社会发展的支撑和约束关系问题，本质上属于处理人与自然关系的问题。实行最严格水资源管理制度是在系统总结、深入思考传统水资源管理基础上的制度创新，具有鲜明的中国特色。准确把握这一制度的总体要求，是实施好这一制度的重要前提。

1.实行最严格的水资源管理制度首先要划定“三条红线”

当前，我国水资源面临需求过大带来的缺水问题、开发过度导致的水生态退化问题、排污超量引发的水环境污染问题。通过科学划定涵盖取水、用水和排水三个重要环节的“三条红线”，即水资源开发利用总量控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线，将经济社会系统对水资源和生态环境系统的影响控制在可承载范围之内，是促进人与自然和谐，保障水资源可持续利用的首要措施。可以看出，“三条红线”既是对经济社会系统取水、用水和排水等行为的约束，也是水资源配置、节约和保护的管理目标。

2.实行最严格水资源管理制度要突出“四个更加”

一是管理目标要更加明晰。中央一号文件提出，到2020年，全国年用水总量力争控制在6700亿m3，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标。要达到上述目标，需要进行指标分解，尽快确定“十二五”时期管理的阶段目标。

二是制度体系要更加严密。要在已有制度框架下，完善、细化用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求，提高制度可操作性和兼容性，形成系统的管理体系，使得每一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有章可循。

三是管理措施要更加严格。最严格的水资源管理制度突出制度的严谨、严肃和严厉的特性，强调制度的可操作性和具体实施。对取水总量已达到、超过或接近控制指标的地区，暂停或限制审批新增取水；对超过用水计划及定额标准的用水户，严格核减取用水量；对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口等。

四是责任主体要更加明确。实行最严格水资源管理制度要进一步明确政府、水行政主管部门和用水户的责任。政府对本辖区水资源管理红线指标的落实负总责,主要领导人是第一责任人。水行政主管部门负责统一管理水资源，落实三条红线。用水户履行节约保护水资源义务，依法接受监督管理。建立健全有效的目标责任与考核机制，落实责任。

3.实行最严格的水资源管理制度要实现“六个转变”

最严格的水资源管理制度的实行，关键是要加快“六个转变”：一是在管理理念上，加快从供水管理向需水管理转变；二是在规划思路上，把水资源开发利用优先转变为节约保护优先；三是在保护举措上，加快从事后治理向事前预防转变；四是在开发方式上，加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变；五是在用水模式上，加快从粗放利用向高效利用转变；六是在管理手段上，加快从注重行政管理向综合管理转变。通过六方面的转变，从管理理念到管理行为切实保障“三条红线”的落实。

三、全面落实最严格水资源管理制度的各项任务

最严格水资源管理制度的实质是建立一套任务可分解、可操作、可检查、可考核、有奖惩的制度体系。“三条红线”把水资源管理变成了可量化的工作，监督考核则把水资源管理明确为政府责任，解决了长期以来困扰水资源工作的两大难题。当前需要紧密围绕以下四方面开展工作：

1.建立用水总量控制制度

用水总量控制制度的建立主要包括三方面重点任务∶一是要确立水资源开发利用红线，包括建立覆盖流域和区域的用水总量控制指标体系和取水许可总量控制指标体系，制定主要江河水量分配方案等。二是要重点推进水资源论证和取水许可两大制度建设，从规划和前置管理实现用水总量的控制。水资源论证制度要推进国民经济与社会发展规划、城市总体规划以及建设项目布局的水资源论证工作，同时严格执行建设项目的水资源论证制度，对于未经水资源论证而擅自开工建设或投产的项目一律责令停止。取水许可制度重点是要强化严格审批管理，对于取水总量已达到或是超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对于取水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水。三是要加强三方面重点领域的工作，即地下水资源的管理与保护、水资源的统一调度和国家水权制度建设，促进和保障用水总量控制目标的实现。

2.建立用水效率控制制度

用水效率控制制度的建立具体包括三个层次的内容∶一是用水效率控制红线的确立，主要是要建立涵盖区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，为用水定额管理和用水计划管理奠定基础；二是建立三项重点制度，即用水定额与计划管理制度、缺水地区高耗水工业项目准入制度、建设项目节水“三同时”制度；三是切实推进五方面重点领域的工作，即各业节水技术改造、节水技术的普及推广与节水示范工程建设、重点用水户的监控、强化企业节水管理以及节水强制性标准的制定与推行。

3.建立水功能区限制纳污制度

水功能区限制纳污制度也包括三个层次的内容：一是水功能区限制纳污红线的确立，包括基于水功能区划分严格核定水域纳污容量，根据水功能区阶段性保护目标确定不同阶段的入河排污限制总量。为将水功能区限制纳污总量与污染防治工作紧密结合起来，中央一号文件还专门指出，各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施.二是要严格入河排污口管理制度和水功能区水质预警监督管理制度，对于排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，要限制审批新增取水和入河排污口，同时建立水功能区水质评价体系，完善水质预警监督管理制度.三是要强化以饮用水水源地为重点的水源地保护，包括划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源的应急管理，并建立水生态补偿机制。

4.建立水资源管理责任与考核制度

中央一号文件提出的建立水资源管理责任与考核制度是一项重大的突破，也是最严格水资源管理制度能否实现预期目标的关键。它包括三个层次的内容：一是明确责任主体，即政府是实行最严格水资源管理的责任主体，县级以上地方政府主要负责人要对本行政区域水资源管理和保护工作负总责；二是严格实施水资源管理考核制度，具体由水行政主管部门会同有关部门，对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标落实情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据；三是要切实完善水资源管理监督考核的支撑体系，包括区域取水、用水和排水的计量、监测、统计和信息化管理制度与系统的建立。

四、结 语

实行最严格水资源管理制度，表明了中国政府高度关心水资源的基本态度，表达了社会各界对解决突出水问题的热切期盼，表现了水利工作者奋勇进取、不辱使命的坚强决心。中央一号文件关于落实最严格水资源管理制度的各项政策措施，虽然还需要长期的积极探索和开拓创新，但有理由相信，在党中央、国务院的坚强领导下，在各部门的密切配合下，在全社会的广泛参与下，最严格水资源管理制度将得到全面的落实和执行。