贯彻落实中央一号文件精神全面加快水利基础设施建设

水利部总规划师兼规划计划司司长 周学文

“十一五”时期是我国水利发展史上极不平凡的五年，有效应对了多发并发的严重自然灾害，圆满完成了水利发展“十一五”规划确定的目标任务。总体上看，“十一五”时期是防灾减灾成效最大、水利投资规模最高、规划目标实现最好、人民群众直接受益最多、行业能力提升最快的五年，是水利发展最好的时期之一。同时，也应该清醒地看到，近年频繁发生的水旱灾害也充分暴露出我国水利建设的明显滞后，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板，这已成为今后一段时期我国经济社会可持续发展的制约因素。

2011年，党中央、国务院以中央一号文件作出关于加快水利改革发展的决定，明确要求力争通过5～10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，推动水利实现跨越式发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。“十二五”时期，应按照科学发展的要求，推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，大力发展民生水利，突出加强水利重点薄弱环节建设，保障国家防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

一、突出防洪重点薄弱环节建设，保障防洪安全

在继续加强大江大河大湖治理的同时，加快推进防洪重点薄弱环节建设，不断完善我国防洪减灾体系。

一是加快推进中小河流治理。我国中小河流治理任务十分繁重，应根据江河防洪规划，按照轻重缓急的原则，加快治理。流域面积3000 km2以上的大江大河主要支流、独流入海河流和内陆河流共650条，对流域和区域防洪影响较大，应进行系统治理，提高整体防洪能力。流域面积在200～3000 km2的中小河流数量众多，系统治理投资巨大，近期应选择洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河段进行重点治理，使治理河段达到国家规定的防洪标准。“十二五”期间，在完成《全国重点地区中小河流近期治理规划》确定的2209条中小河流重要河段的治理任务的基础上，再安排3000条左右中小河流重要河段的治理，治理河长约5.6万km。

二是尽快消除水库安全隐患。水库大坝安全事关人民群众生命财产安全，必须尽快消除安全隐患。近年，国家投入大量资金，基本完成了大中型病险水库除险加固。当前，在继续巩固大中型和重点小型病险水库除险加固成果的基础上，重点对面广量大的小型病险水库进行除险加固。2012年年底前，完成5400座小（1）型水库除险加固，每座平均投资约450万元，总投资约244亿元，其中中央财政补助投资168亿元。2013年年底前，完成坝高10m以上、库容20万m3以上的1.59万座重点小（2）型水库除险加固，每座平均投资约240万元，总投资381.38亿元，全部由中央财政安排。2015年年底前，完成其余2.5万座小（2）型水库除险加固，所需资金由地方安排。此外，对新出现的大中型病险水库，加快推进除险加固工作，力争2013年年底前完成。

三是提高山洪灾害防御能力。山洪灾害易发区分布范围广，灾害突发性强、破坏性大。应按照以防为主、防治结合的原则，根据全国山洪灾害防治规划，到2013年，初步建成有山洪灾害防治任务的2058个县级行政区监测预警系统和群测群防体系，提高预警预报能力，做到转移及时、合理避让；对山洪灾害重点防治区中灾害发生风险较高、居民集中且有治理条件的山洪沟逐步开展治理，因地制宜地采取各种工程措施消除安全隐患；对于危害程度高、治理难度大的地区，应结合生态移民和新农村建设，实施整体搬迁。

四是搞好重点蓄滞洪区建设。为确保蓄滞洪区及时、有效运用，应加快使用频繁、洪水风险较高、防洪作用突出的蓄滞洪区建设。近期重点是加快实施长江城陵矶附近100亿m3蓄滞洪区、淮河行蓄洪区和海河重要蓄滞洪区建设，通过围堤加固、进退洪工程和避洪安全设施建设，改善蓄滞洪区运用条件；同时，在有条件的地区积极引导和鼓励居民外迁。逐步建成较为完备的防洪工程体系和生命财产安全保障体系，实现洪水“分得进、蓄得住、退得出”，为蓄滞洪区内群众致富奔小康创造条件。

在加快防洪工程建设的同时，应高度重视防洪非工程措施建设，完善水文监测体系和防汛指挥系统，提高洪水预警预报和指挥调度能力；加强河湖管理，防止侵占河湖、缩小洪水调蓄和宣泄空间，避免人为增加洪水风险；在确保防洪安全的前提下，科学调度，合理利用洪水资源，增加水资源可利用量，改善水生态环境。

二、加强水资源配置工程建设，保障供水安全

当前，应针对我国水资源供需矛盾突出的问题，在强化节水的前提下，通过加强水资源配置工程建设，提高水资源在时间和空间上的调配能力，保障经济社会发展用水需求。

一是尽快形成国家水资源配置格局。2010年10月，国务院批复的 《全国水资源综合规划》，进一步确立了我国“四横三纵”的水资源配置总体格局。当前，应尽快完成南水北调东、中线一期工程建设，同步推进配套工程建设，争取早日发挥工程整体效益；同时，应积极推进南水北调东、中线后续工程和西线工程前期论证工作，深入研究有关重大技术问题，为尽快形成国家水资源配置格局、提高北方地区水资源承载能力奠定基础。

二是完善重点区域水资源调配体系。根据国家总体发展战略和区域经济发展布局，建设一批支撑重点区域发展的水资源调配工程。对于西南等工程性缺水地区，积极有序地推进水库建设，大中小微、蓄引提调相结合，提高水资源调配能力。对于资源性缺水地区，要在充分考虑保护生态环境、当地水资源条件和大力节水的前提下，适时安排建设引汉济渭、引江济淮、滇中引水等跨流域、跨区域调水工程，促进区域经济社会发展与水资源承载能力相协调。加快河湖水系连通工程建设，构建引得进、蓄得住、排得出、可调控的江河湖库水网体系。同时，强化流域水量统一调度，实现水资源的科学管理、合理配置、高效利用和有效保护。

三是加快抗旱应急备用水源建设。近年，我国干旱呈多发、频发趋势，对经济社会发展造成了重大影响，应抓紧制定抗旱规划，建设一批规模合理、标准适度的抗旱应急水源，特别要加快干旱易发区、粮食主产区以及城镇密集区的抗旱应急备用水源建设，提高应对特大干旱、连续干旱和突发性供水安全事件的能力。同时，加大再生水、海水等非常规水的利用。

四是继续推进农村饮水安全工程建设。近年，国家对农村饮水安全问题高度关注，已累计解决了2.2亿农村居民的饮水安全问题。但我国农村饮水安全工程的覆盖范围还不全，加之现有工程许多是分散供水，工程标准低，以及水源条件变化等原因，农村饮水安全问题仍然很突出。“十二五”期间，继续加快农村饮水安全工程建设，再解决约3亿农村居民饮水安全问题，有条件的地方应积极推进集中式供水，能与城镇供水管网相连的，实行城乡一体化供水，提高供水保证率，尽快让广大农村居民喝上干净水、放心水。

三、大兴农田水利建设，保障粮食安全

我国农田水利建设的重点是稳定现有灌溉面积，对灌排设施进行配套改造，提高工程标准，建设旱涝保收农田。同时，大力推进农业高效节水灌溉，在有条件的地方结合水源工程建设，扩大灌溉面积。

一是大力实施大中型灌区节水改造。一方面应加快大中型灌区续建配套与节水改造，完成190处大型、800处重点中型、1500处一般中型灌区的节水改造和251处大型灌排泵站更新改造任务，恢复和改善灌区骨干渠系的输配水能力，提高灌溉保证率和排涝标准；另一方面应加大田间工程建设力度，结合小型农田水利重点县建设，对灌区末级渠系进行节水改造，完善田间灌排系统，解决灌区最后一公里的问题，逐步扩大旱涝保收高标准农田的面积。

二是积极推进农业高效节水灌溉。我国农业用水量大，用水粗放，有很大的节水潜力，应把农业节水作为国家战略。农业高效节水灌溉经过10多年的试点，技术已相当成熟，应科学编制规划，加大高效节水技术的综合集成和推广，因地制宜发展管道输水、喷灌和微灌等先进的高效节水灌溉，优先在水资源短缺地区、生态脆弱地区和粮食主产区集中连片实施，提高用水效率和效益。同时，各级政府应加大农业高效节水的投入，建立一整套促进农业高效节水的产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施，推进农业高效节水灌溉良性发展。“十二五”期间，发展农业高效节水灌溉面积5000万亩（333.33万hm2）。

三是科学合理地发展和新建灌区。据有关研究成果，我国农田有效灌溉面积的最高阈值在10亿亩 （0.67亿hm2）左右，发展空间有限。应充分考虑水土资源条件，在国家千亿斤粮食产能规划确定的粮食生产核心区和后备产区，结合水源工程建设，因地制宜发展灌区，加快三江平原、嫩江尼尔基等水库配套灌区建设，科学合理地扩大灌溉面积。同时在西南等山丘区，结合“五小”水利工程建设，发展和改善灌溉面积，提高农业供水保证率。“十二五”期间，新增农田有效灌溉面积4000万亩（266.67万hm2）。

四是加强牧区水利建设。大力发展畜牧业是保障国家粮食安全的重要补充，建设灌溉草场和高效节水饲草料地是解决过度放牧、保护草原生态的有效措施。据测算，1亩高效节水灌溉饲草料地的产草能力相当于20～50亩天然草原的产草能力。应根据水资源条件，在内蒙古、新疆、青藏高原等牧区发展高效节水灌溉饲草料地，积极推进以灌溉草场建设为主的牧区水利工程建设，提高草场载畜能力，改善农牧民生活生产条件，保护草原生态环境。“十二五”期间，新建500万亩（33.33万hm2）节水灌溉饲草料地，保护草原面积2亿亩（0.13亿hm2）。

四、推进水土资源保护，保障生态安全

水土资源保护对维持良好的水生态系统具有十分重要的作用。针对我国经济社会发展进程中出现的水生态环境问题，应重点从水土流失综合治理、生态脆弱河湖治理修复、地下水保护等方面，开展水生态保护和治理修复。

一是加强水土流失防治。首先要立足于防，对重要的生态保护区、水源涵养区、江河源头和山洪地质灾害易发区，严格控制开发建设活动；在容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目，要全面落实水土保持“三同时”制度。其次是治理和修复，对已经形成严重水土流失的地区，以小流域为单元进行综合治理，重点开展坡耕地、侵蚀沟综合整治，从源头上控制水土流失。同时，应充分发挥大自然自我修复能力，在人口密度小、降雨条件适宜、水土流失比较轻微地区，采取封禁保护等措施，促进大范围生态恢复和改善。“十二五”期间，新增水土流失综合治理面积25万km2。

二是推进生态脆弱河湖修复。目前，我国水资源过度开发、生态脆弱的河湖还较多，在治理中应充分借鉴塔里木河、黑河、石羊河等流域治理经验，以水资源承载能力为约束，防止无序开发水资源和盲目扩大灌溉面积，严格控制新增用水；对开发过度地区，要通过大力发展农业高效节水、调整种植结构、合理压缩灌溉面积等措施，提高用水效率和效益，合理调配水资源，逐步把挤占的生态环境用水退出来；在流域水资源统一调度和管理中，应充分考虑河流生态需求，保障基本生态环境用水。

三是实施地下水超采区治理。地下水补给周期长、更新缓慢，一旦遭受破坏恢复困难，同时地下水也是重要的战略资源和抗旱应急水源，须特别加强涵养和保护。应尽快建立地下水监测网络，动态掌握地下水状况。划定限采区和禁采区范围，严格控制地下水开采，防止超采区的进一步扩大和出现新的地下水超采区。加大超采区治理力度，特别是对南水北调东中线受水区、地面沉降区、滨海海水入侵区等重点地区，应尽快制定地下水压采计划，通过节约用水和替代水源建设，压减地下水开采量；有条件的地区应利用雨洪水、再生水等回灌地下水。

四是高度重视水利工程建设对生态环境的影响。今后一个时期，水利建设规模大、类型多，不仅有重点骨干工程，也有面广量大的中小型工程。水利工程建设与生态环境关系密切，在规划编制、项目论证、工程建设以及运行调度等各个环节，都应高度重视对生态环境的保护。在水库建设中，要加强对工程建设方案的比选和优化，尽量减少水库移民和占用耕地，科学制定调度方案，合理配置河道生态基流，最大程度地降低工程对生态环境的不利影响；在河道治理中，应处理好防洪与生态的关系，尽量保持河流的自然形态，注重加强河湖水系的连通，促进水体流动，维护江河湖泊健康。

五、建立水利投入稳定增长机制，保障水利跨越式发展

根据水利建设的目标任务，初步测算，今后10年全国水利建设投资需求约4万亿元，年均4000亿元，而2010年全国水利实际投入约2000亿元，与需求相比，投资缺口较大。目前，水利投资来源主要有国家预算内固定资产投资、财政专项资金、水利建设基金、重大水利工程建设基金以及银行贷款等，以财政性资金为主。

2011年中央一号文件提出，要建立水利投入稳定增长机制，今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。由于水利具有很强的公益性、基础性和战略性，因此，应抓紧建立以政府公共财政投入为主，社会投入为补充的水利投入稳定增长机制。一是稳定和提高水利在国家固定资产投资中的比重。目前，中央预算内固定资产投资中水利的比重约为18%，要满足未来10年江河治理、水资源配置等重大工程建设需要，应进一步提高水利所占比重。二是大幅度增加财政专项水利资金规模。近年，为支持中小型水利工程建设，中央财政专项水利资金规模逐年增加，2010年达到258亿元。为加快农田水利等中小型水利工程建设，中央和省级财政用于水利的专项资金应在2010年基础上，至少翻一番。三是进一步充实和完善水利建设基金。国务院已同意将水利建设基金延长至2020年。但目前中央水利建设基金规模不到40亿元，地方水利建设基金征收地区间差异很大，最多的省份已超过70亿元，最少的省份尚不足1000万元。应进一步拓宽征收渠道，扩大征收规模。四是落实好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策。据统计，2008年土地出让收入中，东部地区占66.7%，中西部地区仅占33.3%，且主要集中在大中城市，而农田水利建设资金的需求东部占30%，中西部占70%，存在土地出让收益与农田水利建设资金需求不匹配的结构性矛盾。需要研究提出中央和省级统筹使用部分土地出让收益用于农田水利建设的具体办法，重点向粮食主产区、贫困地区和农田水利建设任务重的地区倾斜。同时，应按照中央一号文件的精神，细化水利建设金融支持、吸引社会资金的政策措施，拓宽水利投融资渠道。此外，针对今后10年水利投入大、项目数量多、分布范围广的特点，应特别加大对水利建设资金的监督管理，确保资金安全和使用效益。

综上所述，“十二五”时期，水利迎来新一轮大规模水利建设的重大历史机遇，水利建设任务十分繁重，水利部门要创新工作思路和工作方法，切实加强水利专项建设规划编制、重大项目前期工作，落实好水利投资政策，强化建设组织管理和监督检查，确保“十二五”水利发展目标的顺利实现。