推进流域综合管理加快绿色珠江建设

岳中明

（水利部珠江水利委员会，510611，广州）

一、对流域综合管理的基本认识

水具有流动性、流域生态完整性，对其按流域进行综合管理能够较好地解决水资源按行业和区域分割管理所带来的不协调问题。从1933年组建的美国田纳西河流域管理局到1968年制定的 《欧洲水宪章》，再到1992年签署的 《21世纪议程》，以流域为单元管理水资源已成为当前国际上水资源管理的共同经验。我国2002年修订的水法明确规定我国水资源管理实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，体现了流域水资源统一管理与行政区域自主管理有机结合的治水思路，较适合我国国情。但由于目前缺乏流域与行政区域之间分工协调的制度化建构，流域管理尚不能解决我国日益突出的水问题，而不同流域的自然禀赋不同，经济发展各异，热点与难点有差别，在流域管理方面既有共性又有个性，因此强化流域综合管理需要创新思路，积极探索，在流域管理的参与、协商、决策、分工的具体实践中，不断完善流域管理的定位、工作机制、会议制度、监测与评价体系。

珠江流域水旱灾害频发，局部地区水污染问题突出，咸潮、水污染严重影响部分区域的供水安全。随着流域经济社会的发展，人口与财富进一步向城镇聚集，全球气候变化引起极端天气事件频繁发生，防洪保安、城镇供水将面临更加严峻的挑战。目前流域中上游地区已步入前工业化发展阶段，未来10～20年将是高污染风险期，流域水资源保护与生态环境修复面临新挑战。流域管理方面的水法规配套滞后，流域与行政区域事权划分有待进一步明晰，跨部门跨地区的协调机制有待建立。

近年，水利部珠江水利委员会进行了积极的流域综合管理实践，建立流域防汛指挥机构，开展珠江水量统一调度，搭建“黔、桂跨省（自治区）水资源保护与水污染防治协作机制”，同时积极协调珠江流域相关省（自治区）和涉水行业，起草了流域管理法规——《珠江水量调度条例》，以满足流域可持续发展要求，统筹流域整体和不同区域的利益，兼顾供水、电力、航运、生态等多方面需要。

2011年11月1日开始实施的《太湖流域管理条例》，建立跨行业跨区域的流域综合管理机制，制定了饮水安全、水资源保护、水污染防治、防汛抗旱、水域与岸线保护等具体措施，开了流域管理综合性立法的先河，为探索珠江流域管理模式开拓了思路，为“珠江水量调度条例”的出台提供了有益借鉴。

二、珠江在推进流域综合管理中的探索与实践

为了解决珠江河口咸潮影响澳门及珠三角洲地区供水安全问题、2005年与2008年西江连续发生大洪水问题以及不时出现的跨省水污染事件问题，珠委根据水法的有关规定，积极探索建立流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，牵头搭建流域各省、各部门（电力、航运、环保等）参与的流域合作机制。经过多年的探索与实践，已取得了一些成功经验。

1.实施珠江水量调度，开创了流域水资源统一管理新模式

受全球气候变化、河口演变和流域水资源利用增加等综合影响，2003年以来珠江枯水期来水连续偏枯，河口地区咸潮上溯更加频繁，取水口经常被咸潮覆盖，严重威胁澳门、珠海等珠江三角洲地区1 500万人的供水安全，引起了党和国家的高度重视和社会各界的广泛关注。要解决这一问题，必须从流域层面加强水资源统一调度。珠委在国家防总、水利部的领导下，在有关省（自治区）、相关部门的支持下，克服了枯水期中长期水情预测、咸情预测，以及调水线路长达1 300 km的水库群调度等技术难题，努力协调不同省 （自治区）、行业以及各水库管理单位，连续7次成功组织实施了枯水期珠江水量调度，确保了澳门、珠海等地供水安全，取得了良好的社会、经济、生态效益。经过多年调度实践，枯水期珠江水量调度已由初始的调水压咸应急举措发展为兼顾多方利益的共赢之举，取得了保障供水兼顾发电、生态、航运的显著效果。珠江枯水期水量调度创造了珠江流域各省（自治区）、各行业团结治水典范，有力地推进了流域水资源的统一管理。

2.“泛珠”协作搭建水利发展新平台

珠委从落实科学发展观角度出发，积极推进区域水利协作。2004年5月，由珠委牵头，流域涉及的有关省（自治区）水利（务）厅（局）、香港水务局、澳门港务局等参加，搭建了“泛珠三角”区域水利协作平台，每年召开一次协作会议，每次会议就流域内一个重点、难点问题进行深入探讨，内容涉及加强流域协作、提高防洪减灾能力、加强流域水资源保护、交流水利科技信息、政策研究等。几年的实践证明，“泛珠三角”区域协作符合珠江实际，对加快“泛珠三角”区域水利合作与发展具有积极意义。

3.推进建立水资源保护和水污染防治协作机制

20世纪末北盘江多次发生跨省（自治区）水污染事件，并对红水河两岸人民用水安全构成严重威胁，21世纪初北盘江水污染事件仍频繁发生，矛盾突出。珠委组织广西、贵州两省（自治区）水利、环保部门进行联合调查，深感需要建立一种跨省区、跨行业、跨部门的协作机制应对这类问题。经多次协商，2007年5月，珠委与桂、黔两省（自治区）水利、环保部门建立“黔、桂跨省（自治区）河流水资源保护与水污染防治协作机制”。“协作机制”的协调小组由珠委任组长单位，本着民主、平等、互助、协作的原则，共同致力于加强对北盘江及北盘江汇入红水河河段沿线的水资源保护和水污染防治。通过协商机制，促进了水利、环保等部门合作，加大了对北盘江及北盘江汇入红水河河段沿线水资源保护和水污染防治力度。该协作机制运行4年多来，通过协调小组例会、专题情况通报工作会议、重大水污染事件报告、水资源保护与水污染防治信息共享等制度的落实，工作成效显著，北盘江、红水河的跨省水污染问题得到了有效预防和妥善解决。

4.组织签订《珠江流域片跨省河流水事工作规约》

鉴于珠江流域片省际河流水资源开发活动日益频繁，为加强对跨省河流的管理，珠委于2007年10月组织流域片内云南、贵州、广西、广东、湖南、江西、福建七省（自治区）水行政主管部门，签订了《珠江流域片跨省河流水事工作规约》，以契约形式规范了跨省河流的水事活动，明确了跨省河流的管理职责，规范省际边界河流的水事活动，促进边界地区的经济发展和社会稳定。

此外，珠委还积极探索流域与区域管理相结合的管理模式，与地方水行政主管部门分工合作，团结治水，不断推进水资源管理向纵深发展。近年，在省际边界河流水资源开发利用、建设项目水资源论证、取水许可、流域水量分配、流域片节水型社会建设、水事纠纷调处、水行政联合执法等诸多方面团结协作，逐步建立了流域管理机构和省（自治区）间分级管理、运转协调、共同参与、形成合力、实现共赢的管理机制。

三、珠江流域管理面对的主要问题

从总体上讲，珠江在我国大江大河中，水质是最好的，但其发展趋势令人担忧，流域管理面临的问题越来越突出。珠江流域本身是个发展很不平衡的区域，既有我国比较发达的沿海省份，也有欠发达的中西部省份，还有毗邻珠江三角洲的港澳特区和远离大陆的海南岛，对水资源的需求各不相同，存在区域性抢夺水资源现象。由于历史和现实的原因，珠江是我国七大江河中唯一没有进行系统治理的河流，水资源管理的手段相对比较单一，综合调控的力量比较薄弱，再加上近年随着全球气候变化带来极端天气频繁发生，流域统一管理仍然存在诸多问题。

1.流域防洪减灾体系仍不完善，防洪仍是心腹大患

珠江流域连续发生“94·6”“94·7”“96·7”“98·6”“05·6”“08·6” 大洪水，由于洪水归槽进一步加重了下游防洪压力。流域的洪水威胁主要来自西江，流域防洪工程体系中调控西江大洪水的大藤峡水利枢纽、调控柳江洪水的洋溪等防洪枢纽尚未建设，西江中下游、西北江三角洲地区和柳州市仍主要依靠堤防防御洪水，近年流域平均洪灾损失达200亿元。由于台风、局部特大暴雨等极端天气事件影响，山洪、泥石流、城市内涝频繁发生，给人民生命财产带来极大威胁。在全球气候变化、区域经济快速发展的大背景下，防洪问题仍是心腹大患。要保障流域防洪安全、实现从控制洪水向洪水管理转变，需要完善防洪工程体系和非工程措施，加强防洪调度管理、防洪区风险管理、防洪预案、水域与岸线管理等方面工作，是流域防洪管理的现实需要。

2.水资源供给与保障能力不足，供水安全面临挑战，水资源调度缺乏抓手

珠江流域局部地区干旱，调配工程不足，日趋加重的水污染带来突出的供水安全问题。2009年8月至2010年5月西南大旱，云南、贵州、广西在珠江流域内有812万人饮水困难，2008年珠江流域城镇饮用水水源地合格率仅52.3%，城镇居民因水污染导致饮水不安全的有1 300多万人，农村居民饮水不安全的有2 749万人，2003年冬以来珠江河口地区在枯水年枯水期供水安全受咸潮威胁最大达1 500万人。水资源供给与保障能力不足已成为制约流域经济社会发展最现实、最突出、最紧迫的问题。

珠江流域内的主要干支流径流调节能力低，流域蓄水工程的总调节库容占地表水资源总量的7.6%，远低于全国平均水平。有较强调节能力的大型水库主要位于流域上游，遇西南地区严重干旱的2009年、2011年，上游水库蓄水量严重不足，而对于2010年1月降雨主要集中在中下游的水资源缺乏有效调配手段。近几年枯水期水量调度尚未形成一种法律制度安排，流域水资源统一调度管理缺乏抓手。

3.水环境日趋恶化，局部地区水土流失严重，流域生态脆弱

珠江水质虽然总体上好于全国其他主要江河，随着用水量的增长，流域废污水排放量不断上升，导致许多河段的污染物入河量已超出其自净能力，水质不断恶化。2008年珠江流域水功能区达标率仅37.2%，南北盘江、珠江三角洲、云南星云湖等局部地区水污染达到十分严重的程度，引起全社会的广泛关注。2005年12月发生的北江镉污染事件、2010年11月发生的北江铊污染事件、2010年8月紫金矿业铜酸水渗漏污染汀江、2011年8月云南曲靖市铬渣非法倾倒事件，引起社会各界的广泛关注。人类活动对生态环境的影响持续加大，流域生态恶化趋势未得到有效遏制。流域上游山高坡陡，地表破碎，岩溶发育，土地石漠化严峻；高原湖泊萎缩，湿地减少；中下游河流水生态多样性下降，水库富营养化明显；河口赤潮频发，河口生态环境遭破坏。流域中上游地区已步入前工业化发展阶段，未来10～20年是高污染风险期，流域水资源保护与生态环境修复面临新挑战。

4.区域发展不平衡，在享用水资源的机会和保护水环境的任务上不均衡

流域内各省（自治区）由于资源禀赋、发展基础和劳动力整体水平的差异，经济增长方式和社会发展目标各不相同，对水资源的依赖和需求程度也不一样。流域上中游地区经济欠发达，下游地区经济较发达，上下游在享用水资源的机会和保护水资源、生态环境的任务上也不均衡，上中游地区为向下游地区输送达标的生活、生产用水而使其经济社会发展因限制使用水量、排污量而受到制约。流域上游水源地保护、石漠化治理、水土保持形势严峻，流域中游需要充分利用水资源满足防洪、发电、航运和灌溉的多种需求，流域下游三角洲地区工业发展、抑制咸潮侵袭、防污治污也大量需水。2011年汛期以来，珠江流域降雨、来水较多年同期严重偏少，流域各省（自治区）缺水状况严重，水资源供需矛盾更加突出，各地区、各行业之间利益的协调和平衡难度增大，流域水资源统一管理面临更大挑战。要妥善解决好上下游、左右岸、区域间、行业间的用水矛盾，加快推进流域主要江河的水量分配方案，明确各省（自治区）用水总量指标，加强考核和监管，从根本上减少和避免用水矛盾。

四、推进流域综合管理，加快绿色珠江建设

流域是以水文地理为特征所形成的一个整体，每一个流域都涉及省区之间，上下游、干支流、左右岸之间的利益，只有按流域进行统筹规划和统一管理，才能体现新时期的治水方略，才能体现江河治理与水资源管理的统一性和综合性，才能使整个流域的经济社会发展与水资源开发保护之间得到均衡和协调发展。珠委从流域经济社会可持续发展和水资源可持续利用的高度上，总结了珠江流域的治江探索和实践，提出了 “维护河流健康，建设绿色珠江”的总体目标。

经过多年的实践认识到，加强流域综合管理除按现有法律、法规规定的职责进行日常管理外，还应抓紧探索研究建立流域管理法规体系、执法监督体系。

1.完善流域管理法规体系

当前重点是推进“珠江水量调度条例”立法，构建流域水资源统一调度的法制保障，建立保障澳门及珠江三角洲地区供水安全的流域水量长效机制，逐步研究制定珠江流域防洪骨干水库运行调度管理办法、水域与岸线管理办法等，将来条件成熟再考虑出台综合性流域管理法律或行政法规。

2.建立流域管理的执法监督体系

当前以提高水行政执法能力、强化水行政执法为工作基点，以探索流域与区域、不同部门的联合执法为突破重点，研究引入司法审查制度来审查不符合流域整体利益和长远发展的短视行为，引入更加广泛的社会参与，监督流域管理权力行使。

3.建立流域管理的执行工作机制

包括建立有效的跨部门、跨地区的协商合作机制、信息采集与共享机制、省际水事纠纷协调处理机制、突发公共涉水事件应急管理机制。在流域规划、立法研究、执法等过程中加强沟通、协调，逐步在工作层面形成跨地区、跨部门的日常议事制度，并从具体的、某些方面的事件解决拓展到更加综合的、全面的、宏观的政策制定。就流域水资源利用、区域经济社会发展与水资源之间衔接等战略层面的议题，以高层论坛的方式达成全流域的共识。

4.落实最严格水资源管理制度

要根据珠江实际，加快划定“三条红线”，严格取水许可审批，并以省界缓冲区管理为突破口，强化水功能区管理，加大跨省区水污染事故的查处力度，加强入河排污口的管理，积极参与突发水污染事故的处理，加强重点排污口、重要城市饮用水水源地水质监测，建立流域排污总量控制实时监控管理系统，并进一步推进流域水量分配工作。

五、结 语

珠江流域是我国改革开放的前沿阵地，特别是珠江三角洲是全国三大经济圈之一，在我国经济社会发展中具有十分重要的战略地位。当前和今后一个时期，是珠江流域东部地区实现现代化，中西部地区实现经济转型、加快发展的关键时期，流域治理、开发、保护机遇和挑战并存。珠委作为流域管理机构，将按照科学发展观的要求，进一步强化流域综合管理，科学制定有利于流域水资源合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和水害综合治理的技术手段、政策措施和法规制度，创新流域水资源管理体制和机制，促进经济社会与资源环境和谐发展，实现绿色珠江的建设目标。

[1]水利部珠江水利委员会.珠江水资源综合规划[R].2010.

[2]水利部珠江水利委员会.珠江流域防洪规划[R].2007.