全面落实《太湖流域管理条例》推进太湖流域水利事业又好又快发展

水利部副部长 李国英

今天，我们在这里召开《太湖流域管理条例》（以下简称条例）贯彻实施座谈会，水利部有关司局，各流域管理机构，江苏省、浙江省、上海市水利（水务）厅（局），以及太湖流域各有关市（区）政府的领导都来了，大家对条例的贯彻落实都很重视。郭文芳同志是条例起草的组织者、协调者和推进者，刚才对条例的学习贯彻提了很好的意见。条例的颁布实施是我国流域立法和加强太湖流域管理的重要里程碑，贯彻落实好条例，对太湖流域水资源可持续利用、保障流域经济社会可持续发展意义重大。

一、太湖流域水利工作成效显著，但经济社会高速发展对水利提出更高要求

近年，水利部太湖流域管理局和流域各省（直辖市）认真贯彻落实党中央、国务院关于太湖治理的一系列部署，特别是2007年无锡供水危机后，全面开展了太湖流域水环境综合治理工作，已经取得初步成效，太湖及河网水质已有改善，富营养化趋势得到初步遏制，河网水环境有所好转，其中水利发挥了重要作用，有力地保障了流域水环境综合治理工作目标的实现。同时，在水利规划、防汛抗旱、水资源管理等方面也取得可喜成绩。

1.近年来流域水利工作成效显著

一是依法治水水平显著提高。《太湖流域管理条例》正式颁布施行，流域各地也修订出台了一系列地方性法规和政府规章。流域水利规划体系亦已形成，太湖流域防洪规划、水资源综合规划、水环境综合治理总体方案、水功能区划等已经国务院批复实施，为流域水利工作提供了有力的指导、规范和约束作用。加强了执法体系建设，形成了较为完善的水行政执法队伍，通过加强执法，包括太湖局与两省一市开展“一湖两河”联合执法巡查等，有效维护了正常的水事秩序。

二是流域水利工程建设扎实推进。太湖局会同两省一市扎实推进太湖流域水环境综合治理引排通道工程前期工作，走马塘、东太湖综合整治、望亭枢纽更新改造工程正在抓紧建设，太浦闸除险加固工程即将开工，新孟河等其他项目正处在不同审批阶段。流域各地通过城市防洪、江海堤防等工程建设，构建了较为完善的防灾减灾工程体系；加强了第二水源地建设，上海青草沙水源地、无锡长江水源地、湖州老虎潭水库等项目先后建成，加强了水源地保护工作；普遍开展了河网整治，加强了病险水库（闸）除险加固、农村饮水安全、灌区设施改造等民生水利建设，水利服务经济社会发展的能力显著增强。

三是防灾减灾保障能力明显提升。2009年，太湖流域防总成立，有力地加强了流域防汛抗旱工作的组织领导。太湖局和流域各级水利部门积极落实防汛责任制，加强汛前检查，完善应急预案，强化预报预警，团结协作，密切配合，成功战胜了多次全流域和区域洪水灾害，有效应对了“桑美”“莫拉克”等强台风袭击，最大程度地减轻了灾害损失，保障了人民群众生命财产安全。太湖局会同流域两省一市连续9年实施“引江济太”水资源调度，累计调引长江水196亿m3，加快了太湖水体置换及河网水体流动，改善了太湖及河网水质，有效提高了太湖流域水资源和水环境承载能力，取得显著的社会效益、环境效益和经济效益。特别是在应对2007年无锡供水危机和保障2010年上海世博会供水安全中，“引江济太”发挥了极其重要的作用。

四是水资源管理与改革不断深化。根据国务院批复的《太湖流域水功能区划》，太湖局会同两省一市开展了各项细化落实工作。正在组织制定“三条红线”主要控制指标和太湖流域水量分配方案。严格建设项目水资源论证和取水许可审批，积极推进节水防污型社会建设，浦东新区、张家港等节水型社会试点成效明显。建立了从中央到地方的水环境综合治理工作协调机制，包括太湖流域水环境综合治理省部际联席会议、水利工作协调小组以及两省一市相应的协调机制等，深化了水资源保护与水污染防治合作。

总结近年流域水利工作取得的成绩和进展，主要得益于以下几点：一是流域各省市党委、政府高度重视水利工作，保证了水利投入的持续快速增长，“十一五”期间，江苏省、浙江省、上海市水利总投入达1 940亿元，占全国水利投入的27%左右，其中93%以上都是地方投入；二是流域各省（直辖市）水利部门坚决贯彻落实党中央、国务院对水利工作的方针、政策和要求，并按照本地区的实际情况，围绕经济社会发展不同阶段的需求，认真开展流域综合治理；三是流域与区域齐心协力，团结协作，共同推进流域水利事业的发展。

2.分析和认识当前及今后一个时期流域水利工作存在的问题

太湖流域位于长江三角洲核心区域，是我国经济社会最发达的地区之一，城市、人口、财富高度集中，2010年流域GDP 4.3万亿元，约占全国的10.8%，人均GDP 7.5万元，是全国平均水平的2.5倍。在《长江三角洲地区区域规划》等一系列宏观政策推动下，作为长三角经济的核心区域与发展“引擎”，太湖流域将发展成为中国经济的主要增长极和现代化的先导区，成为先进制造业、城镇化、区域一体化的 “高地”，预计2020年太湖流域城镇化率将达83%，世界第六大城市群和城镇体系正在逐步形成，太湖流域经济社会发展对于长三角乃至中国经济的腾飞有着举足轻重的作用。

流域经济社会快速发展对水利提出越来越高的要求，同时，流域下垫面变化、气候变化等因素的影响使得流域水利形势更为严峻。

一是经济社会可持续发展要求保障流域供水安全，但流域水质型缺水问题依然存在，流域水资源调控能力不足。2007年无锡供水危机后，经过有关各方共同努力，太湖治理取得明显成效，流域重点水功能区水质达标率仅为34%，64%的集中式饮用水水源地水质劣于Ⅲ类，水污染严重仍然是流域最突出的水资源问题，水质型缺水问题依然存在，流域综合治理任重道远。2010年流域用水总量达355亿m3，达到本地水资源量的2倍，主要靠调引长江水和上下游重复利用弥补本地水资源不足。由于水资源调控能力低，在现有的工程框架内，遇枯水年和特枯水年，太湖及其河网水位严重偏低，流域缺水量将分别达30.6亿m3和42.3亿m3，太湖下游地区用水矛盾愈加紧张。

二是经济社会可持续发展要求保障流域防洪安全，但流域现状防洪标准不足50年一遇，防洪减灾体系仍需加强。经过多年建设，流域防洪减灾能力得到较大提高，但现状防洪能力仍达不到防御50年一遇洪水的标准。随着太湖流域经济社会快速发展和人口、财富的不断聚集，未来的防洪风险将不断加大，需要提供更高标准、更加有效的防洪安全保障，而气候变化、黄浦江潮位趋势性抬高等进一步增加了防洪的艰巨性和复杂性。部分地区由于超采地下水造成地面沉降，降低了防洪排涝标准，在水资源愈发宝贵的今天，通过抬高太湖水位促进洪水资源化利用与下游地区薄弱的防洪除涝能力之间的矛盾日益突出。

三是经济社会可持续发展要求保障流域水生态安全，但流域水生态退化形势依然严重，尚需进一步加大治理力度。长期以来的围湖垦殖和联圩并圩，致使河湖水域面积减少，河道缩窄淤浅，湿地萎缩退化，与20世纪50年代相比，太湖等8个重点湖泊水面缩减达306 km2，流域湖泊蓄水量累计减少4.8亿m3。由于过去长期超采深层承压水，太湖流域形成了我国南方最大的地下水水位降落漏斗群，尽管近年流域各地均实施地下水禁采、限采措施，由地下水超采引发的多种地质灾害有所缓解，但其影响仍在延续。在水污染等多重因素影响下，水生态环境退化破坏了原有水生生物链，导致生物多样性和生态稳定性下降，迫切需要加强流域水生态建设，修复受损水体功能，维持河湖健康。

二、抓住水利改革发展新机遇，努力实现太湖流域水利改革发展新突破

2011年中央1号文件和中央水利工作会议，从治国安邦、实现中华民族伟大复兴的战略高度，从党和国家事业发展全局出发，为水利事业指明了前进方向，为水利改革发展注入了强大动力。中国水利将进入一个前所未有的大投入、大建设、大发展的新阶段，水利改革发展面临历史性的战略机遇。

当前和今后一个时期，是太湖流域加快转变经济发展方式，率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化的关键时期。太湖局和流域各级水利部门要紧紧抓住当前水利跨越式发展的重大历史机遇，紧紧结合太湖流域实际，深入贯彻落实科学发展观，不断实践新时期中央治水方略，努力践行部党组治水思路，坚定不移地走中国特色水利现代化道路，以流域水环境综合治理为重点，加快水利基础设施建设步伐，实行最严格的水资源管理制度，加强科学治水、依法治水，合力兴水管水，努力实现太湖流域水利改革发展新突破，为加快太湖流域现代化建设提供坚实的水利支撑。

一是在落实最严格水资源管理制度上实现新突破，加强流域水资源的调度、管理和保护，改善水环境、水生态，保障供水安全。根据国务院批复的《太湖流域水功能区划》和水利部印发的实施方案，着重抓好流域水功能区监督管理，落实流域限制排污总量意见，确保2015年流域水功能区水质达标率达到55%。落实用水总量控制红线，抓紧建立流域、省、市、县四级用水总量控制指标体系，抓紧编制太湖流域水量分配方案，严格水资源论证和取水许可管理。落实用水效率控制红线，不断推进节水防污型社会建设。抓紧建立完善水资源管理责任和考核制度，通过严格的考核促进“三条红线”的有效落实。

根据国家防总批复的 《太湖流域洪水和水量调度方案》，加强引江济太水资源调度，促进流域水资源科学调度和优化配置。对望虞河、太浦河、新孟河重要枢纽以及对流域水资源配置影响较大的水工程，必须实施流域统一调度。提高太湖洪水资源化利用水平，环太湖口门要按照太湖水位和区域水位统筹调度，太浦闸和太浦河泵站在满足太湖生态用水的基础上，适当加大向下游的供水力度，保障太湖下游地区的供水安全。

在控制和治理各类污染源的基础上，充分发挥生态的自我修复功能，并辅以人工修复措施，使水生态系统步入良性循环。加强湿地保护，开展太湖湖滨区域水生植被建设，修复和重建淡水湿地及水生态系统，恢复太湖流域的湖泊、河流湿地功能。根据条例规定，要在太湖岸线、饮用水水源保护区周边和主要入太湖河道岸线两侧一定范围内，建设生态防护林。

二是在加强水利薄弱环节建设上实现新突破，推进水利工程建设，尽快提高防洪标准和水资源调控能力。流域各地加快推进小型病险水库（闸）除险加固、中小河流治理、泵站更新改造、大中型水库建设、山洪灾害防治县非工程措施等薄弱环节建设，太湖局要主动介入，主动服务，加强指导。各地要进一步加强城市水利建设，不断完善城市防洪工程体系，提高城市自保能力。加快海塘、排涝工程和平原区各类圩闸建设，加强圩区管理。

太湖局要抓紧开工太浦闸除险加固工程，抓紧完成望亭水利枢纽更新改造工程建设，进一步推进水资源监控与保护预警系统、望虞河拓宽工程、太浦河清水走廊工程等工程前期工作。江苏省要加快走马塘工程、东太湖综合整治工程建设进度，推进新沟河工程审批立项，争取2012年开工建设。浙江省要推进平湖塘工程、太嘉河工程、杭嘉湖环湖河道整治工程审批立项，争取2012年开工建设1～2个项目。对于水规总院已经审查的新孟河工程、扩大杭嘉湖南排工程、苕溪清水入湖河道整治工程可研报告，水利部将加快出具审查意见。江苏省、上海市要加快吴淞江行洪工程可研报告编制。

流域各地要根据流域饮用水水源地安全保障规划，加快布局调整，合理规划、建设应急备用水源和跨行政区域的联合供水项目，确保应急备用水源具备7天以上的供水能力。要划定和完善饮用水水源保护区，加强保护区管理，建立健全供水安全应急预案，加强水源地、供水设施以及居民用水点的水质监测及预警体系建设，确保饮用水安全。建立和完善太湖流域地下水监测网络，切实加强地下水管理和保护。

三是在科技创新上取得新突破，加强科学治水，推进水利信息化建设，全面提高流域水利现代化水平。太湖流域经济发达，有条件也应该在全国率先实现水利现代化。太湖局和流域各省（直辖市）水利部门要加强流域水利科技创新体系建设，加大水资源可持续利用、水环境保护、流域治理开发、重大工程建设等方面关键技术的科技攻关力度，加强流域水利重大专题研究，加快水资源可持续利用技术标准体系建设，加强科技成果、适用技术的转化和推广应用。

要充分依靠科学技术进步和技术创新，以信息化促进水利的现代化。结合流域与区域水利管理的需要，加强信息系统建设顶层设计，扩大流域水利信息采集范围，优化水文水资源监测站网，建立完善现代化的防汛指挥、水资源管理、水资源监控与保护预警、电子政务等信息系统，提高流域防洪和水资源调控、水利管理的信息化水平。

四是在创新水利科学发展体制机制上实现新突破，加强能力建设，提高流域管理和服务水平。太湖局要会同流域各省（直辖市）水利部门根据条例规定，抓紧完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，建立健全太湖流域管理协调机制，统筹协调太湖流域管理中的重大事项。切实落实好各项防汛抗旱责任制，进一步完善应急预案体系和应急响应制度，加强预测预报，抓好科学调度，保障流域防洪安全。充分发挥流域水环境综合治理水利工作协调小组作用，推进流域水环境综合治理水利工作。太湖局要会同两省一市环境、水利、气象部门，进一步完善流域水资源保护和水污染防治协调机制，加快构建统一的太湖流域监测信息共享平台，实现流域内水量、水质、污染源等方面的信息共享。

流域各地要按照中央1号文件要求，强化城乡水资源统一管理，积极推进涉水事务一体化管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪除涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置和高效利用。加快水工程建设和管理体制改革，分类推进，健全良性运行机制。健全基层水利服务体系，落实机构和经费预算，全面提高基层水利服务水平。

太湖局和流域各省（直辖市）水利部门要努力培养和造就一支有较高政治理论素养和开拓精神、掌握现代水利科技和管理知识、经过实践考验能够承担水利发展重任的朝气蓬勃、奋发有为的水利领导干部队伍，大力弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，开拓进取，扎实工作，努力开创太湖流域水利事业发展的新局面。

三、以贯彻落实《太湖流域管理条例》为新起点，全面提升依法治水、依法管水的能力和水平

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国的重要组成部分，是各级政府的基本行为准则。贯彻落实中央1号文件和中央水利工作会议精神，实现水利跨越式发展，必须坚持依法治国基本方略，将新时期可持续发展治水思路法律化、制度化，建立全面、配套、完善的水利政策法规体系，全面推进依法行政和依法治水，形成水利长效发展的体制机制，使水利发展建立在可靠的法治基础上。

条例能否发挥作用，关键在落实。太湖局和流域各省（直辖市）要从贯彻落实中央1号文件和中央水利工作会议精神、加快水利改革发展的高度，进一步提高思想认识，加强组织领导，全面部署，加强监督检查，严格履行法定职责，以贯彻落实条例为新起点，全面提升流域依法治水、依法管水的能力和水平。要根据条例规定的任务和要求，结合实际制定贯彻实施方案，提出具体工作措施。要通过实施条例等水法规，为全国江河湖泊流域综合管理提供成功经验，发挥先行示范作用。

第一，以完善条例配套制度为重点，抓紧启动配套水法规的修订完善。太湖局和流域各级水利部门要以条例颁布为契机，结合各自实际，组织开展条例配套制度建设，细化各项制度。太湖局要充分发挥流域综合管理、统筹协调和监督检查等职责，抓紧组织制定、修订有关规范性文件，抓紧组织制定太湖流域水资源调度方案、对流域水资源配置和防汛抗旱影响较大的水工程名录、岸线管理规划等。地方水利部门要积极主动争取地方人大和政府的支持，加强与相关部门的沟通协调，认真对照条例的规定，抓紧启动地方性法规、规章和规范性文件的修订完善工作。抓紧拟定太湖流域水功能区划未涉及的水域功能区划，提出限制排污总量意见，编制圩区建设治理方案、已围湖所造土地清理工作方案等。

第二，以加大条例执法力度为重点，建立责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体系。太湖局和流域各级水利部门要遵照条例规定，全面推进水行政执法。要进一步深化水行政执法体制改革，大力推进专职执法机构建设，完善行政执法主体资格制度，促进执法队伍性质与履行的执法职能相适应，提高执法人员素质，强化执法保障能力。加强对执法行为的规范，严格遵守行政执法程序，依法保障行政管理相对人的知情权、陈述权、申辩权、监督权和救济权。建立行政处罚裁量基准制度，防止滥用行政处罚裁量权。完善行政执法机关内部监督制约机制，深入推行行政执法责任制，规范和监督行政权力的行使。进一步加大水行政执法力度，采取执法检查、开展专项执法行动、对重大水事违法案件挂牌督办等措施，深化流域与区域水行政执法合作，加大对违法取退水、随意侵占河湖水域岸线等违法案件的查处力度，坚决打击水事违法行为，切实保障人民群众的合法权益，做到有法必依，执法必严，违法必究，保证水法规的有效实施。

第三，以维护社会稳定为目标，完善水事纠纷预防和化解机制，有效预防和减少水事矛盾和纠纷。太湖局和流域各级水利部门要从构建社会主义和谐社会的高度，充分认识加强水事纠纷调处工作的重要性、复杂性和艰巨性，把依法妥善调处水事纠纷作为一项严肃的政治任务，切实抓紧抓实抓好。要坚持“预防为主，预防和调处相结合”的工作方针，进一步健全和完善属地为主、条块结合的水事纠纷调处机制，完善边界地区水事活动协商机制，落实水事纠纷调处责任制，完善与社会治安综合治理部门的协作机制，加强水事矛盾敏感地区水事纠纷排查，努力把水事纠纷化解在基层，解决在萌芽阶段，提高水事纠纷调处实效。

第四，以规范水行政许可审批为重点，深化水利审批制度改革，不断提高水利工作法治化水平。要按照依法行政和转变政府职能的要求，规范水利行政行为，做到合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一。要规范行政决策制度，涉及群众切身利益的重要规划、重大项目等重要事项都要认真听取社会各界和专家学者的意见，保证行政决策的科学性、民主性、合法性。要继续深化行政审批制度改革，进一步减少和规范水利行政审批，继续完善行政审批配套制度，加强对水利行政审批情况的监督检查，建立完善水利行政审批事项后续监督管理体制机制。要充分发挥行政复议的重要作用，畅通渠道，严格依法办理行政复议案件，坚决纠正违法和不当的行政行为，确保太湖局和流域各级水利部门依法履行职责。

第五，以大力宣传条例为重点，深入开展水利法制宣传教育，进一步增强全社会的法律意识和法治意识。要加强组织领导，积极争取各级党委、政府和有关部门的支持，将条例的宣传培训纳入“六五”普法工作重点和干部培训计划，列入重要议事日程，精心组织，周密安排，确保实效。要通过举办专题讲座、培训班等形式，重点对太湖等重点河湖沿岸地区政府、部门、建设单位和取用水户进行宣传，增强针对性和实效性；同时，提高太湖流域水利系统干部职工准确把握条例实质，熟练运用条例条款，切实提高依法行政的能力和水平。要创新宣传形式和载体，在“世界水周”、“中国水日”、“12·4”全国法制宣传日和条例施行纪念日期间，组织开展大规模的集中宣传活动。要充分利用媒体平台，充分发挥报刊、电视、广播、网络等各类媒体作用，通过群众喜闻乐见的形式，面向社会广泛宣传条例施行的重要意义，营造良好的舆论氛围。

贯彻落实中央1号文件和中央水利工作会议精神，全面实施好条例，需要各省（直辖市）继续发扬团结治水的精神，局部利益服从全局利益，区域服从流域，相互支持，相互配合。各级水行政主管部门要共同努力，与时俱进，开拓创新，不断推进流域水利现代化建设，为太湖流域全面建设小康社会作出应有的贡献！