加强立法为流域可持续发展提供法律保障

□ 纪 平

2011年11月1日，《太湖流域管理条例》正式施行了。作为我国首部颁布施行的流域综合性行政法规，《太湖流域管理条例》是一个重要的里程碑，它开启了我国江河湖泊依法科学管理的新篇章。

流域管理是一项复杂的综合管理，特别需要通过立法来规范。长期以来，人们在追求经济快速增长的过程中，只注重开发利用河流的经济功能，往往忽视河流自身的健康，由此引发了河流河势改变、河湖生态环境趋于恶化等一系列生态问题，并为此付出了沉重代价。应该看到，随着经济社会的进一步发展，流域水问题正在发生日益重大的变化，各种流域性问题的矛头凸现，规模也在不断扩大，河流与湖泊所承载的不同服务功能之间的矛盾也日益加剧，流域内各种利益群体的诉求进一步强化并呈现多样性，这样的情形严重危及流域乃至整个国家的经济社会可持续发展。在此形势下，将新时期可持续发展治水思路法律化、制度化，全面推进依法行政和依法治水，形成水利长效发展的体制机制，特别是筑造流域可持续发展的科学可靠的法治根基，加强流域管理立法显得尤为紧迫而重要。

加强流域管理立法，是确保流域经济社会可持续发展的成功探索。在水法指引下，为加强我国的流域综合管理，国务院曾相继出台了《淮河污染防治条例》《长江河道采砂管理条例》《黄河水量调度条例》等一系列针对某一条大江大河的某一个突出的单项事务的管理条例，在流域管理领域进行了积极的立法实践，取得了可喜成效，积累了可贵经验。《太湖流域管理条例》是在此实践基础上由国务院出台的第一个对于一个流域的综合管理法规，相比之下全面明确了流域水管理中部门与部门、流域管理机构与地方政府的事权划分、责任界定，提出了取水总量控制、取水计划管理、超控制指标区域限批、重点水污染物排放总量控制、水域岸线管理等一系列制度，为太湖流域综合治理、科学发展提供了有力的法律保障。这是我国流域立法管理向前迈出的一大步，为今后更多流域管理法规的制定提供了经验。

《太湖流域管理条例》的颁布施行可喜可贺。欣喜之余，我们也必须意识到，在我国，其他流域加强管理立法的呼声同样很高，有的甚至早于太湖很多年就已提出，但迟迟不能形成国家法律意志，其中缘由也显而易见。相对我国其他大江大河流域，太湖流域面积小，人口密，经济发达，矛盾与问题集中，经过流域相关各方的努力，有条件先行建立高效的流域综合管理体制，并通过有效的流域综合管理协调流域内人类活动与水生态环境。相较之下，其他流域人口资源环境等情境各有殊同，经济社会发展水平不均的现实在较长一段时间内还将客观存在，不同利益相关方诉求的不对称程度更加严重，因而通过立法加强流域综合管理的道路更加任重道远。

值得期待的是，2011年中央1号文件作出的加快水利改革发展的决策力度空前，为这一课题的求解提供了有力的宏观政策支撑，加之目前流域综合管理的理念已日益被社会普遍认知，流域管理研究的领域也更加广泛和深化，实现流域可持续发展的总体目标形成共识，决定着在依法治国基本方略下实现流域综合管理的可操作性正在加强。我们因此有理由相信，以《太湖流域管理条例》颁布施行为标志，我国依法加强流域综合管理的道路必将越走越宽广。