创新济南农村水利管理运行机制的对策

赵文朝

（山东省济南市人民政府，250099，济南）

一、济南农村水利基础设施建设成效与存在的问题

新中国成立以来，山东省济南市兴建了一大批水利基础设施。截至2010年年底，共建成山丘区大型水库1座、中型水库9座、小型水库170座、平原水库3座，塘坝1 044座，总蓄水能力5.7亿m3。建成机电井5.8万眼，各类水闸110座，万亩以上灌区30处。全市有效灌溉面积370.2万亩 （24.68万 hm2）， 占耕地面积的70%；节水灌溉面积152.2万亩（10.15万hm2），占耕地面积的27.9%。

近年，随着统筹城乡发展和社会主义新农村建设的推进，济南市农村水利呈现出加速发展的鲜明特点，但也存在明显问题。

1.主要成效

（1）农民饮水安全得到保障，民生水利观念深入人心

2003年，济南市开始实施村村通自来水工程，2005年列入新农村建设“十大行动”，截至2010年年底，新建规模化供水工程59处，农村自来水入村率由43%提高到95%以上，入户率由38%提高到83%，解决了172万农村人口的饮水安全问题。

（2）防洪供水工程有序推进，抗灾减灾能力显著增强

有序开展病险水库除险加固工作，实施了大中小型病险水库除险加固工程。支持县区新建平原水库，商河清源湖水库、济阳澄波湖水库建成使用。加快推进骨干河道疏浚治理，重点对小清河、玉符河等进行了清淤疏浚和干流建筑物配套建设，实施了腊山分洪工程，启动了17条中小河流重点河段治理工作。这些工程的建设，极大地提高了全市防洪除涝、抗灾减灾能力。

（3）农田水利投入不断加大，规模化建设效果初显

实施了大型引黄灌区续建配套与节水改造工程，改善灌溉面积23万亩（1.53万 hm2），渠道输水能力显著增强，灌溉水利用率明显提高。实施小型农田水利重点县建设和长清、平阴等国家千亿斤粮食产能项目，截至目前，小农水重点县建设已累计完成投资1.6亿元，发展节水灌溉面积15 万亩（1 万 hm2）。

（4）水系生态建设扎实开展，农村生态环境有效改善

结合济南南部山区规划，开展以大流域为骨干、小流域为单元的统一规划、综合治理，采取种植水保林、经济林和建小型蓄水保土工程等方式，实施了葫芦套、法家峪、四邱等小流域综合治理。同时，以河道、水库为依托，实行河岸堤路、水库周边环境综合整治，全市新增水利风景区3处，其中国家水利风景区1处。大规模的水系生态治理有效遏制了生态环境恶化趋势。

2.需要解决的主要问题

（1）农村水利建设缺乏长远规划

长期以来，农村水利基本延续“自上而下”围绕项目开展的建设模式，没有系统规划或有规划难落实，与城镇水源建设也缺乏有效衔接。近年各县（市）区编制的《县级农田水利综合规划》虽然已经完成，但与农村城镇化、农业规模化加速发展的形势还不相适应，难以发挥长期指导作用。

（2）农村水利设施老化失修

农村水利设施大多建于20世纪六七十年代，由于长时间运行而又缺乏有效维护，造成功能退化甚至运转失灵，难以适应现代农业发展的需要。

（3）农村水利投入历史欠账多

20世纪80年代以来，特别是1998年长江洪水后，各级侧重于重点水利工程建设，而忽视了对农村水利设施的投入，特别是农村税费改革后取消了“三提五统”和“两工”，乡村两级无钱投入水利。

（4）农村水利改革明显滞后

一是农村小型水利工程产权制度改革进展缓慢。现有农村小型水利工程90%由群众投劳建成，大部分属村集体所有，建、管、用三者脱节，管理、维护主体缺位。二是基层水利管理机构和技术队伍“越改越弱”。2006年乡镇机构改革后，乡镇水利站并入农业综合服务中心，乡镇基本没有专职从事水利工作的技术人员，难以适应当前水利发展需要。

二、加强领导，各个突破，切实加强农村水利基础设施建设

1.坚持规划引领，编制完善农村水利基础设施建设规划

要根据 《水利发展 “十二五”规划》，结合农村水利发展特点、经验教训，编制济南市《农村水利发展综合规划》及各项专业规划，为农村水利建设提供战略性、长期性的指导依据。

在农村水利规划编制工作中，要树立全域济南、城乡统筹的理念，通盘考虑城乡用水需求和水资源开发利用，建立城乡一体的水利基础设施网络；要与国土利用规划、城镇建设规划和新型农村社区布点规划相衔接，确保规划的前瞻性、长远性；要把握现代农业规模化、集约化发展方向，与当地产业发展结合，重点围绕特色农产品品牌基地和都市农业园区建设配套水利设施，以水利现代化推动农业现代化。

2.突出薄弱环节，着力推进农村重点水利工程建设

（1）农田水利建设工程

要坚持规划先行、集中连片、规模治理，加快小型农田水利重点县和国家千亿斤粮食产能项目建设，加大末级渠系配套和田间工程建设力度，解决“最后一公里”问题。结合农业结构战略性调整，以现代都市农业园区和特色农产品品牌基地建设、设施农业发展为重点，积极推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等节水技术。因地制宜发展农村小型水利设施，扶持“五小水利”工程建设，建立应对特大干旱和突发水安全事件的水源储备制度。在南部山区应积极推广旱作农业，大力发展林果产业，减少对水资源的消耗和依赖。

（2）水库塘坝除险加固和扩容提升工程

目前济南市仍有49座小型水库和851座塘坝需进行安全鉴定及除险加固，已经完成除险加固的水库也存在如何综合利用、发挥最大效益的问题。在加快推进小型水库和塘坝除险加固工程的同时，应尽快规划实施商河县丰源湖、章丘市百脉泉等水库建设，满足城乡用水需求。在水库塘坝建设工程中，不仅要“除险”，还应“扩容”，更要“增效”，切实提高水资源利用效率。

（3）河道疏浚治理工程

济南市多数河道淤积严重，枯水期无水，点源及面源污染严重。为此，在搞好城区河段综合整治的同时，应分期分批开展徒骇河、浪溪河等30多条重点河道综合治理工作，近期可先对徒骇河、北大沙河、德惠新河等汛期倒灌农田严重的河道进行综合治理。根据济南市南高北低的地势特点，要按照“上蓄、中疏、下排”的蓄泄统筹原则，构建以水库、河道、湖泊和蓄滞洪区为架构的防洪工程体系。坚持除害兴利并举，充分考虑雨洪资源利用，建立以水库、河道拦蓄为重点的水资源开发利用体系，有效增加蓄水量和入渗量，涵养地下水。

（4）水系生态建设工程

按照“政府主导、社会参与、统筹治水”的思路，依据济南市“一片两带三河四区五湖”生态水系建设总体布局，进一步加强生态水系建设。以南部山区水源涵养和生态修复为重点，以大流域为骨干、小流域为单元、水库等为节点，坚持环境综合治理与监督保护并举，积极开展造林绿化、湿地保护与修复、农业面源污染控制、破损山体治理、环境综合治理等生态建设工程，逐步形成全市主要河流两侧，农村、城市集中供水水源地周边，湖、库、湿地汇水区，引黄干渠及南水北调工程沿线的生态保护带，建立河湖健康、人水和谐的生态水系，展现泉城特色风貌。

（5）水土保持工程

进一步加大水土流失综合治理力度，加快推进卧虎山水库水源地清洁型小流域、趵突泉泉域补给区、百脉泉泉域补给区、北大沙河上游涵养区、锦水河等重点水土流失治理项目。同时，坚持建管并重，强化生产、建设项目中的水土保持监督管理，特别是南部山区，坚决杜绝边治理边破坏的现象，切实防止人为水土流失。

3.坚持政府主导，建立多元化水利投融资机制

（1）抓好公共财政投入政策落实

大幅度增加各级财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%以上用于农田水利建设，由水利、财政、国土等部门研究确定土地出让收益用于农田水利建设的具体投向和办法。对于田间小型水利设施建设，要根据当前农村劳动力大量长期外出务工，不可能再靠农民投工投劳的形式开展小型农田水利建设的实际，明确各级政府扶持政策，进一步加大投入力度。

（2）积极争取上级支持

抓住水利发展的战略机遇，把握中央和山东省资金投向，策划一批农村水利重点建设项目，建设具有规模、集中连片、效益突出的核心示范区。根据不同县区财力状况和项目类别，研究确定市级以上水利项目资金配套的不同比例，解决基层资金配套难问题。突出重点扶持区域，对南部山区生态功能区1 558 km2范围内争取的市级以上水利建设项目，地方配套资金由市里统筹解决。

（3）整合涉水项目资金

在统一规划的基础上，统筹安排、高标准建设各级各部门涉水项目，整合农业综合开发、土地综合整理、中低产田改造、粮棉油基地建设、千亿斤粮食产能等各类涉水资金，着力打造农田水利连片治理的重点片区。由发改委会同水利部门共同审批涉水项目，以水利投资为主的项目由水利部门统一负责规划设计并组织实施，其他项目由水利部门参与规划设计，涉水建设工程应由水利部门负责组织或监督实施，提高建设质量，避免重复投资、资源浪费。

（4）广泛吸引社会资金

探索成立济南市水利发展投资公司，专门参与重大水利工程建设，变政府无偿投入为资本金投入，通过公司从农发行等金融机构融资，解决政府资金前期投入不足问题。各县（市）区也可由符合条件的融资平台吸引信贷、社会资金参与水利建设。针对农村“一事一议”难操作、发动群众兴修水利办法不多等问题，设立农村小型水利设施建设专项资金，加大政府引导和补贴力度，通过“民办公助”“以奖代补”等形式，充分调动基层组织、合作组织、用水户协会、种田大户和广大群众等各个层面参与农村水利建设的积极性。

4.继续深化改革，创新农村水利管理运行机制

（1）积极推进县级水务一体化管理体制改革

济南市自2002年在全市推行了县级水务一体化行政管理体制改革，济阳、平阴等县都取得了明显成效。农村水利发展中县级是一个重要节点。进一步总结济阳、平阴在水务管理一体化改革方面的成功经验，尽快在全市层面推开，对于实现水资源的统一管理具有重要意义，也是理顺农村各项水利工程投入、建设、管理机制的体制保障。

（2）切实抓好农村水利管理机构和队伍建设

一是进一步健全县级水务建设管理服务机构。引导县（市）区设立水库、河道管理机构，加强重点河道、水库管理。水利与公安部门联合成立执法警务室或派出所，加强水政执法队伍建设。二是重建乡镇水利管理服务机构。在乡镇水利站尚未恢复的情况下，探索成立河道分局下设管理站的做法，按流域或一定管理范围，设立县级水利部门派出机构，履行过去乡镇水利站的职能。三是积极开展村级水务员队伍建设。为破解村级涉水事务管理缺位问题，在试点的基础上建立相对稳定的农民水务员队伍。农民水务员由水利部门负责组织业务培训，村“两委”负责管护责任考核。四是探索建立农村基础设施管护协会。统筹考虑解决农村基础设施有人建无人管的问题，选择一个县探索农村基础设施管护协会建设，使协会职能由单项管护向水、渠、路、田、林等综合管护转变，协会可根据不同部门要求聘用不同的管护人员，各级各部门补助经费一个渠道补助到村、到人头，建立农村基础设施的长效管护机制。

（3）深入推进小型水利工程产权制度改革

制订出台济南市《小型水利工程产权制度改革实施办法》，加快推进农村小型水利工程产权制度改革，创新财政奖补机制，更多地鼓励和引导群众通过建立用水户协会、用水合作社的形式，对工程维护、用水管理、水费计收等进行自主管理。

（4）实行最严格的水资源管理制度和节约用水制度

科学合理调配水资源，保障农业农村用水的稳定供给。农业灌溉要多用河道水，节约水库水，限用地下水，保护生态环境，实现水资源可持续利用。积极推进农业水价综合改革，通过价格机制促进现代节水灌溉技术和高效农业的发展。选择平阴或商河县开展初始水权分配制度和用水计量控制体系建设试点，逐步建立以供定需、定额灌溉、节约转让、超用加价的激励约束机制，最大限度节约水资源。

[1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.

[2]陈雷.全面贯彻落实中央水利工作会议精神 开创中国特色水利现代化事业新局面[J].中国水利，2011（3）.