浙江省节水型社会建设现状及对策研究

尹吉国，李良县，王士武，王亚红

（1.浙江省水利河口研究院，310020，杭州；2.中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，610072，成都；

3.浙江省水利厅，310009，杭州）

浙江省多年平均年水资源总量955亿m3，居全国第四位，但人均年水资源占有量仅1998m3（按2008年常住人口计算），低于全国人均水平，不到世界人均水平的1/4。其水资源的时空分布也不均：时间上，最大年径流量值是最小值的3～5倍，50%～60%降水主要集中在4—6月；空间上，水资源量由西南向东北呈递减趋势分布，与耕地面积、人口数量及经济社会发展格局不相匹配。到2020年，全省人口将增长至5600万人，人均占有水资源量接近国际公认的1700m3贫水警戒线，水资源所面临的形势较为严峻。

一、浙江省节水型社会试点建设现状

1.试点开展进程概况

2004年，岱山县被确定为浙江省首个省级节水型社会建设的试点县；2005年，增设义乌市和玉环县为省级节水型社会建设试点；2008年，开化县、温岭市被列为第二批省级节水型社会建设试点。与此同时，义乌市、余姚市、玉环县和舟山市还被列入国家级节水型社会建设试点行列。

2.试点地区主要做法

各试点地区在浙江省节水型社会建设当中起到典型引导的作用。通过调研，总结试点地区的成功做法有：

①深化水务一体化改革，②发挥水价经济杠杆作用，③建立农业节水有偿转让机制，④不断加强用水管理制度建设，⑤强化非常规水资源利用，⑥重视节水型社会技术支撑体系建设。

二、浙江省节水型社会建设进展

1.制度建设

①加强了水资源管理制度建设。2004年浙江省发布了 《浙江省用水定额（试行）》，为全省用水计划的管理提供了依据；2007年颁布了《浙江省水资源费征收管理办法》和《浙江省节约用水办法》，规范了全省水资源管理，水资源费的征收标准得到了调整。②不断深化取水许可管理制度。2005年发布了《浙江省取水许可制度实施细则》，全面开展了新版取水许可证的换发工作。③积极推行超定额累进水价制度。以水价杠杆促进节水，发挥水价对资源优化配置的作用。④完善取水计量管理制度。浙江省共有9个地区34个县市400多家重点取水户完成了取水实时监控终端安装和省平台接入工作。⑤水务一体化改革成效明显。目前已有舟山市等一批县市成立了水务局。

2.农业节水

①积极调整作物种植结构。到2009年，浙江省双季稻种植面积28.2万 hm2，比 1990年降低 87%；单季稻种植面积69.1万hm2，比1990年提高260%。②努力推进灌区节水改造工程建设。相继开展了大型灌区续建配套与节水改造、农业综合开发中型灌区节水配套改造、浙江省专项“千万亩、十亿方节水工程”等项目。③不断推行农业节水高新技术。依托浙江省灌溉试验中心站开展了单季稻需水量、经济作物灌溉定额、薄露灌溉对水环境影响等试验研究。④逐步加强农业用水计量管理。推进灌溉计量普及工作进程，编制完成了《浙江省农业用水定额管理推广研究及方案编制》，在全省选取8个灌区开展农业灌溉节水计量管理。

3.工业节水

①积极调整产业结构和布局。②大力推进传统产业技术改造和更新。工业领域广泛实行了 “一水多用、串联用水”，中水回用技术得到普及，冷却水循环利用率明显提高。③树立了一批节能、节水示范项目，列入省级节能优秀示范项目。④推进清洁生产工作。重点推动高耗能、高耗水和省控重点污染企业的清洁生产审核。

4.生活节水

①扎实推进节水型城市创建工作。按照原建设部、国家发改委制定的“节水型城市”评选标准，杭州、绍兴、宁波三市先后被评为国家“节水型城市”；全省11个设区市基本完成卫生洁具的普查工作。②加大供水管网的改造力度。通过制定年度更新计划，更新改造陈旧、老化供水管网约3 500km。

5.非常规水开发利用

①加快海水淡化示范工程建设。浙江海水淡化产水能力约5.99万t/d，占全国海水淡化日产水能力的1/3。②不断加强污水处理回用设施与管理制度的建设。截至2010年年底，浙江省建成投入运行的污水集中处理设施约135个，设计处理能力为680万t/d，基本实现了污水集中处理厂对所有县的全覆盖。

6.水资源保护体系建设

①严格落实水功能区管理制度，加强水功能区水资源质量监测工作。颁布了《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》《浙江省水功能区纳污能力核定技术报告》《浙江省水功能区水质监测规划》。全省水利系统已成立了省水环境监测中心和杭州、嘉兴等分中心及部分县市级水质监测站，全省开展监测的水功能区断面达338个。②不断加大对饮用水水源地的保护力度。2005年开展了《浙江省城市饮用水水源地安全保障规划》和 《浙江省城乡饮用水安全保障规划》，为浙江省饮用水水源地保护工作指明了方向；2006年发布了 《浙江省人民政府关于切实加强城乡饮用水安全保障工作的通知》，进一步明确了加强水源地保护的工作重点和工作职责；2008年编制了 《水库水源安全保障工程实施方案编制导则》，目前正在开展166座重要水库水源安全保障工程实施方案的审查。

三、面临的问题

1.节水型社会建设制度尚不完善，机制尚不健全

一是水务尚未实现一体化管理。大部分县市尚未实现水资源的统一评价、统一规划、统一配置和统一管理。二是水资源的总量控制和定额管理尚不到位。尚未形成水行政主管部门总量控制的法规文件，落实总量控制和定额管理制度中存在不少问题。三是节水管理体制还未理顺。试点地区均成立了节水型社会建设领导小组，但不少节水型社会建设办公室因没有赋予行政职能，导致实际工作较难开展。四是水价形成机制还不健全。现行的水价尚未反映水资源的价值，不利于节水型社会的建设。

2.缺乏建设指标体系，节水目标责任考核尚不明晰

浙江省在建设节水型社会时，由于经济社会产业结构、水资源禀赋条件等方面均具有地方性，需要研究适合本省省情的节水型社会建设指标体系。此外，浙江省节水型社会建设尚缺乏节水目标责任考核，考核指标、考核对象、考核方式、考核结果奖惩等都不明晰，影响了节水型社会建设的全面展开。

3.节水试点开展较少，尚未形成试点建设网络

节水型社会的建设离不开节水型社会试点建设的先导作用。总体而言，浙江省节水型社会建设试点主要停留在省级和国家级层面上，缺少市级和县级试点，没有形成国家级、省级、市级和县级，不同层次、不同地貌和不同用水类型的试点建设网络，尚未实现“以点带面，梯次推进”的格局。

4.节水型社会载体建设认识不到位，建设力度较小

节水型社会载体建设与节水型社会建设是部分与整体的关系，搞好了节水型社会载体建设也就把握住了节水型社会建设的主体和关键环节。然而，现状浙江省对节水载体建设的认识还不到位，建设力度较小。表现在：一是缺乏节水型社会载体建设的创建标准和考评办法，载体建设无标准可参考，无办法可考核；二是载体建设缺乏规划或实施方案进行科学安排，分类指导。

5.节水资金投入不足，节水设施建设力度尚不够

节水型社会建设涉及面广，需要大量资金投入。目前，浙江各地节水专项资金占财政支出的比例偏低，民间吸纳资金更少。受到资金投入的制约，部分试点县市节水设施的建设较计划要滞后，难以完成试点工作大纲布置的建设任务。由此导致部分城市、农村自来水供水管网长期老化失修，漏水严重，得不到及时改造；部分工业企业内部的生产用水管理基础薄弱，对水平衡测试工作认识不足，忽视节水设施改造；灌溉渠道的水利用系数不高，计量装置不配套，粗放型管理的现象仍然存在。此外，节水投资长期以来偏重工程建设，水资源管理建设投资较少，节水政策因缺乏资金难以制定。

四、进一步促进浙江省节水型社会建设的对策

1.继续推行水务统一管理体制改革，为节水型社会建设奠定基础

①尽快实现省级水务一体化管理。将建设厅、环保厅等部门涉水行政管理职能均划入省水利厅，统一全省的水资源管理。②抓紧推进各市县水务一体化进程，将城市供水、计划用水、节约用水、排水、污水处理与回用、地下水资源的开发利用等行政职能划入水利部门。

2.加强以总量控制和定额管理为主要内容的计划用水管理，继而以行政手段促进节水

①完善水资源配置规划体系，确定控制总量。加快制定全省协调、流域协调、区域协调的水资源配置方案，为水资源科学分配和调度提供坚实基础。②各地合理确定当地各行业用水定额，制定控制定额。各地区应根据实际情况制定符合当地实情的用水定额，报省水行政主管部门审批。③科学制定行政区域的年度用水计划。各地发展改革主管部门应当会同水行政主管部门制定本年度用水计划，年度用水实行总量控制。④强化用户用水计划的核定工作。节水管理部门依据本行政区域的年度用水计划，按照节约增效、留有余地的原则向各用水户核定当年度的用水总量。⑤做好用水计划的执行和监督工作。

3.逐步落实节水工作责任制与目标考核制，通过绩效显示和奖优惩劣促进节水

①落实节水工作责任制。进一步明确政府、用水户的主要职责。各级政府要加强对本行政区域节水工作的领导，把节水目标纳入国民经济和社会发展规划，增加节水工作的公共财政投入。重点树立用水户节水观念，采用节水措施，提高水的利用率。②构建三级节水考核体系。第一级节水考核体系是上一级政府考核下一级政府，第二级节水考核体系是本级政府考核其附属职能部门，第三级节水考核体系是政府节水管理部门考核本区域用水户。③尽快出台考核奖惩办法。尽早确定浙江省节水型社会建设的具体评价指标，制定符合浙江省情的节水型社会建设考核目标、考核方法和考核程序。

4.积极扩大节水型社会试点建设范围，坚持典型带动，不断探索节水建设的新路子

①已经成为试点的地区，需严格对照试点建设大纲和方案的要求，落实节水型社会建设的各项措施。②努力建设市级和县级节水型社会试点，扩大试点范围。下一步要针对浙江省实际，大力建设市级和县级节水型社会建设试点，积极调动当地财政投入节水型社会建设，争取在“十二五”期间基本形成国家级、省级、市级和县级不同层次的试点建设格局。同时，要强化对试点建设的管理指导，对各试点建设实行“年初制定计划，年中检查指导，年底总结验收”。

5.以重点领域载体建设为抓手，提升节水型社会建设的整体水平

今后浙江省要以灌区、企业、社区和高校为载体，加强节水型社会的载体建设，努力建成“以载体为绿叶，以试点为鲜花，绿叶陪衬鲜花”的新型节水型社会建设模式，将载体建设的通用性和试点建设的别致性有机地结合起来。促进试点地区建成节水型社会的同时，非试点地区通过开展逐个节水载体的建设，也逐步建成节水型社会。

6.改革水价调节机制，以经济手段促进节水

①适当提高水价，让水资源价格充分显示出水资源的稀缺性。从家庭用水支出占家庭可支配收入的比例来看，浙江为1.0%，北京为1.8%，国外平均为3%～5%，因此浙江省水价尚有较大的上调空间。②改变单一制水价，逐步建立阶梯式水价或超计划累进加价。目前，试点县市基本上均实现了阶梯式水价，节水效果明显。在有条件的地方，可对工业、服务业、非居民户实施超计划累进加价制度。

7.建立相对稳定的节水资金投入渠道，加大节水投入

积极探索并建立多渠道、多元化、多层次的节水资金投入机制，不断加大节水型社会建设投入。一是认真做好水资源费的征收工作，并配合财政部门做好预算，优先保障节水型社会建设资金；二是积极争取各级政府的支持，从土地出让收益中划拨专款，重点支持计量设施、协会组织、前期规划和宣传培训；三是实行节水资金捆绑使用，把农业综合开发、节水灌溉、饮水安全、农村抗旱等项目作为节水型社会建设的一部分，实现与节水型社会建设的有机结合，充分发挥资金的最大效益；四是采取各种有效措施，鼓励国外资本和民间资本投入节水型社会建设项目，实现互惠共赢。

[1]吴葱葱，郭洪巍.我国水资源现状与可持续利用问题[J].水文与水资源,2000（3）.

[2]许新宜.关于节水型社会建设的几点认识[J].中国水利，2005（1）.