淮河流域省际水事纠纷变化及对策研究

李秀雯 洪怡静 李志鹏

淮河流域省际水事纠纷变化及对策研究

李秀雯 洪怡静 李志鹏

一、淮河流域省际边界概况

淮河流域省际边界地区涉及湖北、河南、安徽、江苏、山东5省27市（地级）67个县区。省际边界线长约3000余公里，可分为鄂豫边界、鄂皖边界、豫皖边界、豫鲁边界、皖苏边界、皖鲁边界和苏鲁边界。流域省际边界河道中流域面积在20km2以上的有169条，流域面积在20km2以下的省际边界河道更多。

二、淮河流域省际水事纠纷概况

由于省际边界中小河流尚未开展治理，省际边界河道水利设施基础差，省际间经济发展程度存在差异，水资源开发利用需求不同，省际边界插花地多，边界河道缺少上下游、左右岸协调管理等原因，淮河流域时常发生省际水事纠纷。豫皖边界省际水事矛盾主要集中在史灌河、谷河、汾泉河、沙颍河、涡河、浍河、沱河等水系；苏皖边界主要集中在淮北的濉河、废黄河、包浍河等水系；鲁豫边界水利纠纷相对较少；苏鲁边界大都集中在沂沭泗河及其支流的中下游地区，尤以南四湖及周边、邳苍郯新地区和绣针河省界段矛盾最为突出。治淮60年来，淮委作为水利部的派出机构，代表水利部对流域省际水事纠纷做了大量的协调工作，有效促进了流域省际边界地区和谐社会建设。

三、淮河流域省际水事纠纷变化

1.产生纠纷的原因由单一性转向综合性

20世纪80年代前，引发水事纠纷的矛盾性质较为单一，多为防洪除涝类矛盾引发的纠纷。随着省际边界涉水利益的动态变化，经济发展对水资源的需求不同，省际水事矛盾焦点也不断变化。近30年来发生的水事纠纷多为水资源开发利用、水体污染、涉水工程建设、河道衍生资源利用和水生态环境矛盾等引发的多矛盾相互交织而成的纠纷。2009年发生的豫皖边界史河纠纷，就是河道衍生资源利用造成防洪工程损坏引发的；1996年苏鲁边界绣针河省界段纠纷是海口码头建设、水资源开发利用、滩地种植、海水养殖等综合性矛盾引发的。

2.纠纷的表现形式逐步由民间向政府间转移

以前人们固守在自己的土地上，生存依靠土地收成，收入来源单一，对水事变化敏感，对农业收成有潜在影响的水事活动都易引起矛盾激化。随着我国经济建设的发展，农村生活水平逐步提高，农民受教育程度提升，越来越多的农民走出土地包围，走进乡镇企业，走向城市，民间水事矛盾逐步淡化，政府间水事权益矛盾逐步显现。

3.水事纠纷调处的法律法规不断完善

过去法律法规体系不健全，无省际水事纠纷调处工作方面的法律依据。省际水事纠纷的调处主要靠党中央、国务院、水电部就具体省际水事纠纷制定的有关维护社会稳定的政策、授权文件以及决定等。如《中央转批水利电力部党组“关于解决***三省边界地区水利问题的初步意见”》、《中共中央、国务院对解决****有关边界水利问题的协商意见的批示》等。

改革开放以后，我国先后制定了一系列涉及水事纠纷调处的法律法规和部门规章。如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》、《防汛条例》等，为开展省际水事纠纷调处工作提供了重要法律保障。党中央、国务院非常重视社会稳定工作，制定了有关维护社会稳定的政策、授权文件以及处理省际水事纠纷的决定等。水利部制定了《省际水事纠纷预防和处理办法》，淮河流域相关省级水行政主管部门签订了《淮河流域省际边界水事协调工作规约》，流域边界相关市县就具体河流的规划、治理等也签订了有关协议，这些都是调处省际水事纠纷的依据。

4.处理纠纷的渠道从单一的行政协调向以行政协调为主和依法执政过渡

以前解决省际边界水事矛盾的主要措施是行政协调，往往是一事一协调，处理问题效率较低，后遗症较多，难以彻底解决问题。如苏鲁边界石梁河水库蓄水造成山东大片土地涝渍灾害严重引发的省际水事纠纷。1990年12月24日山东省人民政府、江苏省人民政府、水利部联合签订了《石梁河水库库区土地淹没补偿协议书》，对建设水库造成土地淹没一次性补偿标准进行了协商，但对水库超标蓄水造成土地淹没、农业减产等补偿问题处理措辞含糊，没有规定补偿标准、违权责任、处罚措施等。水库建成后由江苏省运行管理，纠纷不断，虽然多次组织协调，仍难有实质性进展。

现在省际水事纠纷发生后，群众的诉求渠道很多，可以通过上访、人大代表提案、民事诉讼、行政协调、诉讼等渠道表达利益诉求。水行政主管部门依法行政，对水利基础薄弱的地区，签订治理协议，统一相关意见；编制水利规划，逐年实施；建立自我约束制度，规范涉水行为；采取工程措施与非工程措施相结合的方式，处理纠纷，平息矛盾。

5.省际各方对纠纷调处的态度转向友好

以前发生水事纠纷后，调处人员很难将纠纷双方聚拢，相互协商，共谋解决问题的办法。

而现在省际市县意识到冷战无益于问题的解决，发展的机遇稍纵即逝，应把握机会尽快调处纠纷，达成共识，抓紧发展，争取“双赢”。现在流域内边界市县经常相互联络，主动交流，就河道规划治理工作达成共识后来淮委签订协议，共同治理，共享水利，共谋发展。

如绣针河河口是渔船的天然避风港口，可以开发水资源，发展海水养殖、建设河口码头等。但由于省际间难以达成一致意见，多年未能开发利用。2009年，连云港市和日照市共同委托中水淮河规划设计研究有限公司进行该河道的治理规划编制工作。

6.纠纷处理从事后调处向事前预防转变

以前，由于社会经济发展缓慢，通信不发达，省际边界地区多是流域内落后地区，较为贫困，信息传输慢。发生纠纷后，信息难以迅速传出，有关部门难以及时作出决策和制止事态发展，以致酿成纠纷。

而现在科技、通信技术先进，信息反馈机制健全，特别是淮河流域自1994年成立省际边界水事协调联络小组后，水事纠纷调处工作重心从事后调处转移到事前预防上，积极把纠纷消灭在萌芽状态。边界地区稍有纠纷端倪，有关情况就迅速传递到省级水行政主管部门和淮委，淮委组织及时对省际各方进行协商。这种提前介入的做法避免了财产损失和既成事实难以处置的尴尬。

在2009年淮河流域发生的数起水污染事件中，没有引发省际水事纠纷，其主要原因就是淮河流域水资源保护局在日常监测中及时发现水质存在的问题，迅速将有关情况反馈给地方政府有关部门，通过水量水质调度等应急处理措施，使省界断面水质达标，从而避免了因水体污染而引发大规模省际水事纠纷事件。

7.纠纷复发频率减小

引水、排水、灌溉、治河造地、护地等水事纠纷的产生都与水的运动有关，由此产生的水事利害关系、省际边界群众的利益争端也是动态变化的。经济发展的不同阶段对水资源的需求不同，因此省际水事矛盾具有复发性。以前在解决水事纠纷时，由于缺乏必要的法律法规和综合治理技术文件的支撑，治理时头痛医头、脚痛医脚，不能彻底根治水患，水事纠纷复发性较高。随着法律法规的完善、流域总体规划的逐步实施，水事矛盾治理基本有法可依、有技术文件的支撑，全面治理、统筹考虑的指导思想不断落实，治理后复发性在逐步减少。

四、调处省际水事纠纷的对策建议

1.广开诉求渠道

改革开放以来，中国社会从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。新的利益群体和阶层逐步形成，但针对多元社会的利益诉求机制仍然缺位。所以，构建一个畅通、有效的利益诉求机制对于整合社会力量、建设和谐边界尤为重要。省际边界地区应建立为各社会阶层提供利益诉求的制度性平台，使多元化社会中的合理利益得到诉求，进而通过正当、规范的渠道输入公共决策过程中，供决策者调控、整合、汲取，从而推出得到社会普遍认可的公共政策。像民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等等，都是公众利益诉求民主化、科学化的基本制度。应结合工作实际尽快建立起应对省际边界水事纠纷的制度，让群众的呼声有反映的渠道，便于省级边界水事纠纷调处工作人员及时发现问题，避免问题激化酿成纠纷，造成经济损失和社会不稳定。

2.制定省际水事纠纷应急处置预案

为妥善调处重大水事纠纷，维护社会稳定，保障经济社会顺利发展，根据《水法》、《防洪法》等有关法律法规，制定重大水事纠纷应急处置预案，组建工作机构、指挥机构，确定应急保障部门，按先期处置、预案启动、应急措施、纠纷处理等程序进行运作，确保一旦出现重大水事纠纷时，信息准确，快速反应，果断决策，迅速处置，防止事态扩大，最大限度地减少因水事纠纷冲突导致的危害性和影响性。

3.进行深入的调查研究

水事纠纷产生的根本原因是群众的利益之争。只有将群众的切身利益作为协调处理纠纷的出发点和落脚点，认真听取各方的意见，了解产生纠纷的根本原因，站在公正、公平的立场上真正为群众排忧解难，才能有利于纠纷的彻底解决。无论是什么性质的水事纠纷，我们都应该深入现场调研，听取纠纷发生地基层政府和群众的意见，在制定解决纠纷的措施时，充分听取群众的合理诉求，这是纠纷得以解决的基础。

4.强化流域管理机构的法制地位

在水利部的“三定”规定中，国务院已将省际水事纠纷调处、裁决权赋予了水利部。流域管理机构作为水利部的派出机构，在中编办批复的“三定”中，授予了省际水事纠纷预防和调处职责。2004年水利部印发的《省际水事纠纷预防和处理办法》明确规定了地方水行政主管部门和流域管理机构在协调处理省际水事纠纷中的职责。流域管理机构在水事纠纷处理过程中，应坚持公平、公正，按照法律和水利部规章的要求，统筹兼顾，依法妥善协调各方利益，促进和谐社会的创建。

5.增加省际水事纠纷调处工作的技术依据

水事纠纷调处工作要公平、公正，贯彻预防为主、预防与调处相结合的方针，就需要对全国水事矛盾焦点地区的省际边界河流，按照轻重缓急，有计划、有步骤地编制水资源开发利用与河道整治等方面的规划，为预防和处理水事纠纷提供依据和准则。因此，水利部启动了《省际重点水事矛盾敏感地区水利规划》和《省际重点水事矛盾敏感地区重点河道规划》的编制工作。

五、结语

随着经济社会的发展，水资源需求逐步增加，争水问题仍然是省际水事纠纷的焦点和热点。要解决好这个问题，既要依靠法律手段和行政手段，更要尊重事物的客观规律，从科学、合理配置水资源问题入手，编制省际河流水量分配方案，为调处纠纷提供科学依据和技术支撑。同时，在市场经济条件下，利用水权、水市场理论，充分发挥经济杠杆作用，运用经济手段优化配置水资源，把政府调控与市场机制结合起来，通过统一规划，调整上下游、左右岸经济利益关系，达到调整省际水资源供需关系的目的

淮委水政与安全监督处233001河海大学法学院 211100 中水北方勘测设计研究有限责任公司300222）

（专栏编辑：周 权）