关于推进黄河立法工作的思考

李肖强

（水利部黄河水利委员会，450003，郑州）

一、黄河立法的必要性

黄河在我国历史发展和现代化进程中占有十分重要的地位，黄河的治理与开发，既要有效地控制洪水、妥善处理泥沙，又要合理配置和保护水土资源，还要特别重视和加强生态环境的建设和保护。但因开发目标不一和利益之争，造成上下游、左右岸、地区之间、部门之间以及与相邻流域之间的关系错综复杂，如果处理不好，将严重制约两岸经济社会的可持续发展，因此亟须制定相应的法律予以调整解决。

1.依然严峻的黄河防洪形势需要法律手段来保障

黄河泥沙问题在相当长时期内难以根本解决，下游地上悬河的形势将长期存在，这就要求黄河河道和堤防工程建设的规划、审批应当有特殊规定，遇特大洪水，要从统筹国民经济发展的角度权衡，进行防洪调度。黄河防洪与减淤对上中下游统筹提出了特别要求，需要协调好防洪、水土保持与控制性枢纽工程调度运用之间的关系。黄河下游防洪体系中，堤防、控导等防洪工程由流域机构管理，而滩区、蓄滞洪区建设以地方政府为主负责，需要规定流域机构和地方政府的职责分工和在防汛统一指挥中的关系。黄河洪水灾害涉及范围跨黄、淮、海三个流域的广大地区，需要按受益和承担义务相结合的原则建立防洪投入保障体系。黄河入海流路仍将长期维持“淤积—延伸—改道”的局面，河口治理与开发涉及地方、油田、军队等部门，缺乏协调、统一、有效的管理，需要相应的法律予以调整、规范。

2.日趋尖锐的黄河水资源供需矛盾和日益加剧的水污染问题需要法律手段来调整解决

目前黄河河川径流开发利用率已达80%以上，不断扩大的供水范围和持续增长的用水需求，远远超过黄河水资源的承载能力，造成上中下游之间、地区之间供水矛盾加剧，工农业和城市用水与河道输沙、防洪防凌、生态环境用水之间矛盾日趋突出。加上入黄废污水排放量从20世纪80年代的20亿m3增加到现在的42亿m3，造成水质恶化、水体功能降低或丧失，对黄河供水区的用水安全和资源的可持续利用构成了严重威胁。造成黄河水资源供需矛盾尖锐和水污染加剧的原因，除自然因素外，还突出存在缺乏合理开发、优化配置及法规不健全、监督管理不力、水价机制不完善和节水意识淡薄等问题。随着流域和沿黄地区经济社会的快速发展，黄河流域将长期面临水资源供需矛盾尖锐的严峻局面，需要从全流域的高度建立完善黄河水资源分配、水权及水权转让和水量调度机制、入河排污许可制度，以及征计收黄河水资源费、水费、水污染补偿费等经济调控和补偿机制，并以法律的形式进行规范，实现黄河水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护。

3.水土流失尚未得到有效遏制，需要法律手段来强化

黄河的治理难在泥沙，无论是治理黄土高原的水土流失还是进行流域生态环境建设，必须对水土资源进行综合治理与管理。黄河流域矿产资源丰富，资源开发与水土保持生态环境建设的矛盾尖锐，预防监督和管理力度不够，边治理边破坏、一方治理多方破坏的问题在一些地方还相当严重，特别是20世纪80年代以来由于掠夺式地大规模开采露天煤矿和淘金等人为因素，造成本流域严重的水土流失问题，因此需要尽快制定专门法律，依法调整各方面的关系。

4.建立新型流域统一管理体制迫切需要加快黄河流域立法

黄河的治理开发不仅关系到区域经济发展，而且关系到整个国民经济的战略部署，具有明显的整体性、综合性和关联性。因此，必须兼顾防洪、水资源合理开发利用和生态环境建设，从战略高度制定黄河治理开发的长期目标和中期目标，全面规划，统筹安排，分步推进；必须在国家的统一领导和决策下，实行流域管理与区域管理相结合的制度，保证黄河治理开发各项措施的实施和总体目标的实现。

从目前黄河流域管理的现状看，流域统一管理相对于区域管理还比较薄弱，流域立法滞后，黄河治理开发缺乏统一的行为规则；作为黄河流域统一管理主体的黄河水利委员会，在处理地区之间、部门之间的关系时，法律地位不明确，职能授权不到位，责权不统一，缺乏有效的行政监督、处罚和经济调控手段，在履行职能时困难重重，难以协调、解决黄河治理开发中遇到的诸多问题。而地方立法往往超前于流域立法，在统筹考虑流域管理需要上存在难以摆脱的局限性，客观上制约了流域的统一管理。

因此，亟须通过黄河立法，依法建立流域管理与行政区域管理相结合、事权划分明晰、分级管理、职责明确的新型流域管理体制。

5.现有水法规不能完全解决黄河存在的特殊问题

自《中华人民共和国水法》颁布以来，国家相继出台了水土保持法、水污染防治法、防洪法等法律，为我国依法治河、依法管理奠定了基础。但是，我国现行的水法律都是针对全国普遍情况而制定的，从协调流域整体水事关系的角度，尤其是黄河流域的统一管理和解决黄河治理开发中的许多特殊问题，都存在很大局限性。考虑到我国重要江河的自然特性和流域内社会经济等方面存在的较大差异，制定一部普遍适用的流域管理法较为困难，从立法的必要性、可行性和紧迫性看，黄河立法是适宜的。

二、黄河立法的可行性

1.社会广泛关注，具有良好的立法环境

黄河立法作为我国法制体系建设的一个有机组成部分，得到党和国家的高度重视以及社会各界的广泛关注。

近年，全国人大代表，全国政协委员，中国科学院、中国工程院院士以及国家有关部门、许多社会组织和团体、新闻媒体等，都呼吁加快黄河立法进程，运用法律手段解决黄河的问题。沿黄各省（自治区）也都要求通过立法加强黄河水资源的统一管理和调度，调整规范黄河治理开发有序进行。进入21世纪以来，黄河水利委员会将推进黄河立法作为一件大事来抓，完成了黄河立法前期工作16个专题研究和亚行技术援助项目。2005年3月十届全国人大三次会议上有关代表提出的黄河立法议案引起了许多代表的共鸣。全国政协会议也提出了黄河立法的建议。

2.国内外流域立法实践为黄河立法提供了可借鉴的经验

通过立法加强流域管理，是国内外流域管理成功的重要经验之一。1995年国务院制定的《淮河流域水污染防治暂行条例》，开创了我国关于大江大河流域管理立法的先例；浙江、新疆等省（自治区）制定的《浙江省钱塘江管理条例》《塔里木河流域水资源管理条例》等行政法规，为辖区内的河流管理提供了法制保障，表明在我国开展流域立法是可行的。从国外流域立法情况看，流域立法有多种形式，美国、澳大利亚、新西兰等国家主要采取单一河流立法，如美国《田纳西流域管理局法案》《特拉华河管理协定》《下科罗拉多河管理局法》，澳大利亚《墨累—达令河协议》，新西兰《怀卡托流域管理局法》等；法国、西班牙等国家是通过水法对流域管理作出统一规定。国内外关于流域立法的经验和技术，对于黄河立法具有很好的借鉴作用。近日，国务院出台实施的《太湖流域管理条例》，更为加快黄河立法工作提供了动力。

3.黄河已有的管理经验和政策、法规，为黄河立法奠定了基础

党和国家历来重视黄河治理开发的规划和政策、规定的制定工作。尤其是2006年国务院颁布了《黄河水量调度条例》，这是我国第一部大江大河水量调度行政法规，为缓解黄河流域水资源供需矛盾，确保黄河不断流，提供了法律依据；沿黄各省（自治区）围绕黄河治理与开发出台了一些地方性法规和规章；黄河水利委员会也制定了一系列规范性文件。这些经验及法规、政策、文件规定，在黄河治理开发中，都发挥了积极的作用，为黄河立法奠定了基础。

三、黄河立法的基本原则与法律制度框架

1.基本原则

（1）可持续发展原则和协调发展原则

黄河流域管理应当从保护生态、维护环境和维持水文的完整性等方面确保流域经济、社会和生态的可持续发展，为当代和后人提供最大程度的利益。

黄河流域管理要正确处理和协调黄河流域环境保护和经济发展的关系，特别是发展生产、发展旅游、城乡建设和保护生态环境的关系，应当保障流域内经济、社会和环境的协调发展，统筹城乡发展，统筹人与自然和谐发展，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

（2）综合生态系统管理原则

在开发、利用、保护、治理和管理黄河时，要从黄河流域整体观的要求出发，综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政、市场和社会的调整机制，将对黄河资源环境的开发、利用与保护、治理结合起来，协调解决资源利用、生态保护和防治生态系统退化的关系问题，实现经济、社会和环境等多元利益的共生和共进，促进人与人、人与自然的和谐相处。

（3）损害防范原则和风险预防原则

从事对黄河有环境影响的规划和工程建设活动，应当依法进行环境影响评价，事前应当采取措施避免或减少其对黄河流域造成的污染和生态破坏。从事经过主管行政机关批准的有可能给黄河带来环境损害的活动，应采用最佳的、可行的技术，将环境损害降到最低程度。

（4）共同但有区别的责任原则与合作原则

黄河流域的所有单位和个人都有合理利用、节约利用、保护黄河流域资源环境，以及防治环境污染和生态破坏的责任；大量利用黄河水、土、矿产资源和风景名胜资源的单位，经济发达省、市的单位，直接造成和可能直接造成环境污染、生态破坏和资源耗损的单位和个人，应该承担更多的防治环境污染和生态破坏的责任。依法承担黄河流域管理职责的各级政府及其行政管理部门，应该认真履行其行政责任，同时应实行公务合作，共享信息，互相配合，共同做好流域管理工作。黄河流域的各级政府、各种组织、企业事业单位和个人要合作搞好黄河流域的综合开发、利用、保护、治理及其管理工作。

（5）共享和合理分配黄河利益原则，特别是水资源的有序、有效和公平分享原则

在开发、利用、保护、改善和管理黄河水资源时，应统筹考虑各相关者的利益，保护当地居民和易受黄河流域管理影响的特别脆弱群体的利益，照顾少数民族的特殊需要，保证黄河流域的生态用水和环境用水。

（6）民主和公众参与原则

黄河流域的政策、决策和重大项目，应该由黄河流域的所有利益相关者通过民主协商的途径解决。建立健全公众参与机制，保障公众和社区居民有效参与黄河流域管理，保障可能受有关决策影响者参与决策制定的权利。

2.建议建立的法律制度框架

在遵循以上基本原则的基础上，黄河立法工作需要建立相应的法律制度。其框架应为：

①完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制和运行机制；②完善黄河防洪管理制度；③建立和完善黄河河道管理制度；④建立黄河水资源按流域统一管理的制度；⑤建立水资源保护管理的制度，以及建立水土保持生态建设和河源、河口生态保护制度。

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