中央水利事业单位国家财政资金项目预算管理问题探讨

冯林生，宋晓玲

（水利部发展研究中心，100038，北京）

加快推进水利建设，实现水利跨越式发展，必须大幅度增加水利投入，建立水利投入稳定增长机制。2011年中央1号文件要求多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。这些投入水利的财政资金将主要分解成各类项目进行管理。本文所述的项目特指经费来源全部为国家财政资金或以国家财政资金为主的项目。

项目预算管理作为项目管理的重要组成部分，既要严格执行国家有关财政资金管理的相关规定，又要满足各项水利事业发展的实际需要，且与项目承担单位本身特点、内部管理方式以及会计核算等紧密相关。预算管理的好坏将直接影响项目的执行结果，因此必须加强项目预算管理，确保资金安全，不断提高资金使用的效率和效益。

一、中央水利事业单位项目预算管理中存在的问题

近年，国家在项目管理方面出台了大量的管理制度和办法，项目管理逐步科学化和精细化。但部分中央水利事业单位在项目执行过程中仍然存在进度滞后、预算编制不合理、预算执行与项目实施脱节等问题。与预算管理有关的问题如下：

1.预算编制不尽合理

①项目申报依据不充分。在项目管理的各个环节，项目立项是一项十分严谨的基础工作。但从目前情况看，由于项目经费来源多样化，既有基本建设项目，又有财政项目，财政项目又包括行政事业性项目、科研项目、中央分成水资源费项目等。各类项目立项程序不同，要求也不一样，项目是否符合水利发展政策导向和发展规划的问题得不到足够重视，项目立项或多或少缺乏专业、合理、科学的评审论证程序。

②科学合理的预算编制工作机制尚未完全形成。从目前情况看，中央水利事业单位的项目管理方式多样，部分项目特别是规模较小的项目，其预算编制主要由项目负责人完成，他们主要考虑如何能申请到项目经费以及如何完成项目，着重于项目的技术方案设计、组织实施以及质量监控，较少关注项目支出预算明细分解的合理性和可操作性，对项目的投入产出比，以及项目可能带来的经济效益和社会效益考虑得不多。因此在编制项目预算时，容易出现盲目申请资金，虚报项目工作量，夸大项目成本等问题，给之后的预算执行造成许多困难，导致项目无法按期完成、项目质量不理想、资金使用效益低，造成国家财政资金的闲置和浪费。

2.预算项目执行不力

①预算执行进度与项目完成进度不匹配。一方面，由于存在预算编制粗糙等问题，导致项目执行进度与预算执行进度脱节。为避免项目结转或结余经费过多的问题，部分单位采取突击花钱的方式；另一方面，部分追加项目预算下达滞后，影响了项目工作的正常启动，使得工作难以全面按时开展。

②预算项目对外委托管理不严。为确保项目成果质量，由一个单位牵头，其他单位配合共同完成一个项目属于正常情况。但如果因为项目进展缓慢，为了加快项目进度而将项目的全部或者部分以业务对外委托的方式交给其他单位或者企业执行，就很难保证和控制质量。

③业务部门与财务部门缺乏沟通影响预算执行进度。按照专款专用的原则，项目经费由业务部门使用，而预算执行进度则由财务部门来核算和统计。财务的很多规定业务部门难以理解，业务部门的很多工作财务部门也不知晓。在这种情况下，如果业务部门与财务部门衔接不好，一方面业务部门不能及时充分地了解项目资金执行进度，另一方面财务部门不掌握项目进度情况，无法通过预算执行进度督促加快项目实施进度，造成部分项目执行缓慢，进而产生结转结余资金过大等一系列后续问题。

2.预算项目在执行过程中监管不足

①预算管理机制不健全。项目管理与中央水利事业单位管理体制密切相关，通常情况下，一个项目既有项目承担单位，又有项目主管部门（一般为项目承担单位的上级部门），还有财政部门。由于条件所限，财政部门和项目主管部门很难对每个项目进行事前、事中、事后的控制和监管，预算管理特别是审计和检查工作主要委托会计师事务所、审计师事务所等中介机构，由于中介机构水平良莠不齐，对项目预算单位的审计流于形式，因此，项目资金使用的安全和效益得不到保障。

②预算执行绩效考核机制缺乏。长期以来，我国尚未形成一套系统的项目工作机制和项目绩效考核体系，对已完成项目是否达到预期目的和效果难以进行科学的评价和考核，对以后的财政资金预算分配方向和投资项目的管理未能起到应有的参考、导向和制约作用。

二、加强中央水利事业单位项目支出预算管理的几点建议

1.加强项目经费源头管理，做好项目的预算编制工作

①重视项目申报管理工作，建立专家评审机制。中央水利事业单位在申报项目时，应当充分考虑国家政策、制度的导向作用，确保立项申报成功的项目能够有助于推动水利事业发展，成为具有经济价值或社会效益的项目。为此，项目申报文本具体确定后，上级主管部门和财政部门应当组织开展严谨科学的可行性论证程序，组织专家对项目方案是否符合国家相关政策规定、是否具有可操作性以及风险程度进行项目预算可行性评审，对项目经费额度、工作内容等进行合法性、合理性评审，形成专家评审意见和决策建议。

②加强项目预算编制的基础工作。首先，项目立项后，实施方案的编制首先应遵循实事求是的原则，以项目工作任务为前提，以国家财务法规为依据,细化项目预算编制，切实提高预算编制的准确性、科学性和可行性。其次，编制的预算要依据充分、核算准确、内容齐全，要提高项目工作安排的预见性和计划性，使项目中每项支出预算的确定都有据可依，保证预算安排与工作内容衔接一致，为项目顺利完成提供必需的资金支持。再次，严禁虚编工作量、虚报预算、不合理地拼凑预算开支项目，项目实施方案中没有的工作内容和工作量以及国家规定不得列入项目经费的开支，不得编入预算。

2.加强项目预算执行的管理

①加强和完善预算执行的组织领导，建立预算执行管理工作机制。在预算编制阶段，需要单位的项目负责人、业务部门、财务部门各负其责、共同协作编制科学合理的项目预算；在预算执行阶段，可通过预算工作联席会议等机制，分析预算执行形势，查找预算执行管理的难点和问题，提出解决方案和措施，做好预算执行管理的统筹协调，做到工作安排到位、环节衔接到位、措施落实到位，真正在单位内部形成齐抓共管的合力。

②建立项目责任制，提高预算执行力。首先，单位负责人对本单位项目的整体质量负责，应完善相关规章制度,健全项目管理体系，规范项目管理的各项工作。其次，单位的业务部门对项目安排的工作任务、工作内容等与预算相关的技术指标负责；项目负责人应当客观、全面地向预算编制人员及财务部门提供与编制预算相关的工作量和实物耗费依据，将其完整地反映在项目方案中；财务部门应根据项目预算的要求，严格按照预算和国家财政法规支出项目经费，及时将预算执行管理的信息通报相关部门，与业务部门共同推进项目预算与执行的协调发展。第三，项目主管部门可以组织预算执行督导组，选派业务熟练的专家及工作人员，对预算执行进度缓慢的项目单位进行现场督导和约谈，指导加强预算执行管理，沟通协调预算执行中的有关问题，提出督导意见和建议，促使项目单位加快预算执行进度。

③切实加强预算资金管理。项目承担单位应树立依法理财和厉行节约的理念，保证资金使用的安全性、规范性和有效性；项目支出报销和结算必须取得真实合法、有效完整的原始凭证；项目经费支出必须按照单位财务管理有关规定由相关人员签字审核后方予以报销；要按财政部门批复的项目实施方案所列预算支出明细实行专款专用；经专家评审论证同意的对外委托费的支出,必须严格按照合同的约定标准执行。

3.加强项目支出监督

①建立完善的项目监督和绩效考核制度。中央水利事业单位和主管部门要把对项目资金事前、事中和事后监督与日常检查、重点检查结合起来，逐步形成有效的监督机制。通过对项目预算执行进行分析考核，随时发现和纠正偏差，实行过程控制。中央水利事业单位根据绩效评价结果，对项目资金运用情况和经济社会效益状况进行评估，及时总结资金预算及管理的经验，完善资金使用办法，充分发挥资金的效益；财政部门和上级主管部门要明确责任，把项目预算执行情况作为优化执行、调整下年度项目预算资金安排的重要依据。

②扩大信息公开度，加强社会公众监督。对于不涉及国家秘密或商业秘密的项目，按照国家有关法律法规的规定，加快建立预算执行信息公开制度，建立方便社会公众查询预算编制的依据、政策、项目预算执行情况及项目绩效等信息的平台，接受社会公众的监督，提高公众参与度，完善民主决策机制，为水利事业发展创造良好的外部环境，不断提高项目预算单位项目立项申报、预算及项目实施执行的效率和效益。

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